CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-00429-02 (1140-2020) Demandante: Isabel Palacios Leguizamón Demandado: Nación Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación sentencia – Prima especial de servicios – Bonificación por compensación Antecedentes Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la demandante Isabel Palacios Leguizamón, a través del apoderado judicial, formuló nueve pretensiones: Declarar la Nulidad de la Mediante Resolución No. 5678 de 17 de agosto de 2016, notificada personalmente por aviso el 12 de septiembre de 2016, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones de la demandante con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, sin incluir la bonificación por compensación y la prima especial de servicios del 30%.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de Restablecimiento del Derecho solicito que se ordene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde el 8 de julio de 2013 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la administración, como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, así como la bonificación por compensación sin carácter salarial, prevista en el Decreto 610 de 1998.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a mi procurada, desde el 8 de julio de 2013, hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, entre la liquidación que hasta ahora le ha realizado la Administración con el 70% del salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial.
Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la demandante desde el 8 de julio de 2013, hasta la fecha de la sentencia y en adelante se siga pagando mensualmente, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual.
Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la demandante desde el 8 de julio de 2013, hasta la fecha de la sentencia y en adelante se siga pagando el 30% de sueldo básico, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona en pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual.
Que luego de la sentencia y en adelante, se condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a seguir liquidando y pagando al demandante, todas sus prestaciones sociales demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% de la asignación básica mensual, que hasta ahora no se computa como salario, sino como prima especial sin carácter salarial, así como la bonificación por compensación, la cual es devengada mensualmente como remuneración de carácter habitual sin carácter salarial.
Que se ordenen a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a actualizar los valores mencionados en el numeral anterior a la fecha del pago, tal como lo dispone el artículo 187 del C.P.A.C.A. Que la demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. Que se condene a la demandada al pago de costas procesales y agencias en derecho.
Fundamentos de hecho De conformidad con la demanda, la demanda se fundamenta en los siguientes hechos: La demandante viene prestando sus servicios a la Rama Judicial del Poder Público como Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, desde el 8 de julio de 2013 y en la actualidad continúa ejerciendo el mencionado cargo en la Alta Corporación. Desde su vinculación, la actora ha recibido como remuneración mensual un «sueldo básico» que sirve como base de liquidación para las prestaciones que devenga un funcionario de la Rama Judicial.
En adición, recibe una prima especial correspondiente al 30% de la remuneración básica y una bonificación por compensación, ambas conocidas por la Ley 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998, respectivamente. Según la accionante, para la liquidación de las prestaciones salariales solo se tiene en cuenta el llamado «sueldo básico», a pesar de devengar de manera frecuente la prima especial del 30% y la bonificación por compensación. La actora solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la totalidad de sus ingresos mensuales, pues solo se tuvo en cuenta el «salario básico», el cual, valga aclarar, no incluye ni la prima especial ni la bonificación por compensación. La Resolución No. 5678 de 17 de agosto de 2016, notificada el 12 de septiembre de 2016, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones de la demandante incluyendo la bonificación por compensación, argumentando que de hacerlo así se superaría el monto de 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes.
Aunado a que, con arreglo a lo previsto en el Decreto 610 de 1998, la bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para efectos de calcular el IBC del sistema de seguridad social en salud y pensión, y no es posible tenerla en cuenta para liquidar las prestaciones sociales. Además, negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones sociales de la actora incluyendo la prima especial equivalente al 30% del «sueldo básico» debido a que la regularidad no implica, necesariamente, su inclusión dentro del salario que sirve para liquidar las prestaciones sociales.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Según la accionante, la decisión de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viola las siguientes normas: artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53, 55 y 58 de la Constitución Política; artículos 2, 14 y 15 de la Ley 4 de 1992; artículo 152 numeral 7 de Ley 270 de 1996; el Decreto 10 de 1993;
Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26; artículo 12 del Decreto 717 de 1978. La demandante argumentó que, desde su vinculación como magistrada auxiliar, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó sus prestaciones sociales de sin incluir como factor salarial el 30% correspondiente a la prima especial.
La prima especial de servicios es una suma que habitual y periódicamente —mensualmente— se recibe como contraprestación al servicio prestado y, por ende, constituye factor salarial. Con lo cual, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial estaría omitiendo la aplicación del precedente contencioso administrativo contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2018 (Rad. 25000 2325 000 2005 05159), donde la demandada era la Fiscalía General de la Nación. De la lectura de la jurisprudencia, la demandante deduce que la liquidación de todas las prestaciones sociales debe efectuarse con la inclusión del 30% por tratarse de una remuneración habitual y retributiva que tiene carácter salarial, formando el 100% de la base de la asignación mensual.
En lo tocante a la bonificación por compensación, la connotación de factor salarial es consecuencia de recibir de manera habitual y periódica los emolumentos asignados, los cuales, como lo dice la norma, tendrían el mismo alcance de la prima especial de servicios. En línea con lo anterior, para la demandante, concebir una prestación permanente y mensual como un factor que sólo constituye salario para hacer los descuentos de salud y pensión es contrario a la ley y, además, arbitrario y poco consecuente con la dinámica laboral del Estado colombiano. De ahí que, existan razones legales y constitucionales para reconocer el carácter salarial de la prima del 30% y la bonificación por compensación, con la consecuencia de pagar los valores dejados de reconocer por la entidad demandada.
Asimismo, en tanto que a la demandada se le ha cancelado el salario básico con un 30% menos de su importe, por haber tenido como prima especial ese porcentaje, debe corregirse esa falencia, ordenando la reliquidación del salario básico (aumentado el 30% que se disminuyó) como de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el salario reajustado, todo en los precisos términos de la sentencia del 29 de abril de 2014 (Rad. 11001-03-25-000-2007-0008700).
Contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a todas las pretensiones de la demanda y, en cuanto a los hechos, afirmó que se atendría a lo probado durante el proceso. La defensa hizo una exposición sobre la existencia de dos regímenes aplicables a los servidores de la Rama Judicial contenidos en el Decreto 51 de 1993 y el Decreto 57 de 1993.
El primero mantuvo el régimen ordinario que cobijó a todos los servidores de la Rama hasta 1992; el segundo creó un nuevo régimen salarial y prestacional especial que empezó a regir el 1 de enero de 1993. De modo que, desde 1993, coexisten dos ordenamientos en materia de salarios y prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, los cuales han sido definidos en los decretos expedidos anualmente por el Ejecutivo.
Todo ello para decir que la demandante hace parte del régimen de acogidos al nuevo modelo —el del Decreto 57 de 1993—. Sobre la bonificación por compensación, la demandada señaló que acción de nulidad simple que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004 sólo tenía efectos hacia el futuro, es decir, a partir del momento en que cobró ejecutoria.
Para la Dirección Ejecutiva, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público comparten el criterio según el cual las sentencias de simple nulidad sólo reestablecen derechos hacia el futuro, pero no reestablecen el derecho hacia atrás por no haberse condenado en perjuicios. Por ende, la sentencia fallada tiene efectos erga omnes y no de carácter particular.
En cuanto a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la Dirección Ejecutiva argumentó que, pese a la regulación que busca equiparar los ingresos de los magistrados de Alta Corte con los ingresos totales percibidos en forma permanente por los congresistas, dicha equiparación no implica la modificación de las prestaciones sociales y demás conceptos laborales de estos magistrados.
Con lo cual, tanto la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993 expresaron que la prima especial estaba limitada a los ingresos permanente, de los cuales no hacen parte las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías. También, indicó que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, de conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual se declaró la exequibilidad del aparte «sin carácter salarial» del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pero de manera restringida, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, aunque sí para efectos de calcular ingreso base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y en Salud.
Por lo tanto, para la administración judicial es incuestionable que la prima especial de servicios es un ingreso mensual que, no por ello desconoce las disposiciones que limitan su carácter salarial, por lo que es dable concluir que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios.
En cuanto a la liquidación anual de la prima especial, se toma como base la remuneración mensual fijada por el Gobierno en el respectivo decreto y se divide por 1.3. Por ejemplo, para el 2014, el Decreto 194 fijó como remuneración mensual para magistrados de tribunal la suma de $8.589.956, valor que, para la demandada, incluye la asignación básica mensual y la prima especial de servicios.
De modo que, la remuneración mensual fijada equivalía al 130%, porcentaje que se debía dividir en sueldo básico (100%) y prima especial (30%). Para efectos del cálculo de las prestaciones sociales y demás emolumentos de carácter salarial, incluidos los descuentos y retenciones de ley. La liquidación propuesta por la accionada, para un magistrado de tribunal en 2014 sería así: Magistrado de tribunal: «En otras palabras, la prima especial se calculó, como se sigue haciendo actualmente, dividiendo sobre 1,30 y no multiplicando por el 30% adicionado».
También debería tenerse en cuenta que, de acceder a las pretensiones de la parte actora, se superaría el tope de la remuneración que por todo concepto percibe un magistrado de tribunal y equivalentes, es decir, el 80% de lo que por todo concepto perciben anualmente los magistrados de Alta Corte. Tampoco podría desconocerse que a criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público las sentencias proferidas en conocimiento de la acción de nulidad, como lo es el fallo del 29 de abril de 2014, no son títulos constitutivos de gasto y, por lo tanto, la administración judicial no puede aplicar de oficio dichos pronunciamiento o modificar la forma en que se liquida la prima, las prestaciones sociales pues, éste debe realizarse acatando la normatividad vigente y al tenor literal de su redacción. La Dirección Ejecutiva hizo referencia a la prescripción trienal de las prestaciones adeudadas, argumentando que las sumas se causaron desde el 8 de julio de 2013 hasta la fecha.
Por lo que, para la bonificación por compensación el término de prescripción se cuenta a partir del 26 de enero de 2012 que corresponde a la fecha de declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004; para la prima especial de servicios, el término se contabilizaría desde el 8 de julio de 2013, teniendo como fecha límite para haber reclamado sus derechos el 8 de julio de 2016, puesto que la reclamación fue presentada en 6 de febrero de 2017.
En conclusión, para la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial «a la demandante no le asisten los derechos pretendidos en su demanda, al no tener connotación de salario los la reclamados, ser imposible legal y presupuestalmente, darle el carácter de salario a emolumentos que legalmente no lo tienen y aparte aplicarlos para la liquidación de los demás conceptos prestacionales, pues dicha figura haría superar los topes establecidos por la Ley 4 de 1992, los decretos reglamentarios que al día de hoy definen el régimen salaria de los servidores de la Rama judicial».
Con lo cual, opuso las excepciones de ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido, prescripción de los derechos laborales y la innominada. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 30 de agosto de 2019, dispuso en lo pertinente:
PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente N° 2007-0087-00. CP. Dra. MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUÍZ, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar no probadas las excepciones planteadas por la entidad demandada.
TERCERO. - Declarar parcialmente la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 5678 de 17 de agosto de 2016, por medio del cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no accedió a reconocer y pagar a la demandante los derechos laborales reclamados, por las razones anotadas en parte motiva de esta sentencia.
CUARTO. - Condenar a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a la Doctora Isabel Palacios Leguizamón en su condición de Magistrada Auxiliar, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª dey 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales liquidadas, sobre la base de todo salario básico, "sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
La diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de recibir, por los anteriores conceptos se debe liquidar, el 8 de julio de 2013 y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo, siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia.
QUINTO. - Negar las demás pretensiones de la demanda por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO. - Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
SÉPTIMO. - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho.
OCTAVO. - Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 ibidem., acatando la Sentencia C – 188 de 1999.
NOVENO. - Expídase por secretaría y entréguese al demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo. Recurso de apelación La Dirección Ejecutiva de Administración judicial impugnó la sentencia y solicitó su revocatoria, sosteniendo los mismos argumentos presentados en la contestación. Audiencia de conciliación La audiencia de conciliación prevista en el artículo 247 del CPACA se celebró el 18 de noviembre de 2019, y se declaró fallida por no asistirle ánimo conciliatorio a la demandada.
Trámite de segunda instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto. Por ende, mediante Auto del 13 de noviembre de 2020, la Subsección B ordenó la conformación de sala de conjueces. El sorteo de conjueces tuvo lugar el 1 de marzo de 2021, donde escogió como conjuez ponente a quien preside este despacho.
Mediante auto del 28 de junio de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Ejecutoriado el auto admisorio, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Las partes reiteraron los argumentos propuestos en las etapas previas. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado.
Conforme con lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso.
Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: «tantum devolutum quantum appellatum». La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandante, con el fin de lograr que se revoque la decisión que negó sus pretensiones de la demandante.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 23 de septiembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico. Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.
Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. Por lo tanto, los problemas jurídicos que se suscitan en el caso sub judice son: (i) si la señora Isabel Palacios Leguizamón tiene derecho a la reliquidación de su salario sin que se le reste el 30% a título de prima especial de servicios y, como corolario, se reliquiden sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario; y (ii) si tanto la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como la bonificación por compensación son salario a efectos de liquidar las prestaciones sociales.
Los magistrados auxiliares del Consejo de Estado tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998. De un lado, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagró una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
De otro lado, el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que la referida prima «también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación».
De donde se desprende que una magistrada auxiliar del Consejo de Estado tiene derecho a la prima especial del 30% del artículo 14. El legislador de la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación salarial entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial para garantizar el principio de igualdad. La Ley ordenó al Gobierno Nacional la realización de los reajustes correspondientes para que año a año se fueran cerrando las brechas en la escala de remuneración. Así, con el Decreto 610 de 1998, el Gobierno Nacional concibió la bonificación por compensación como el mecanismo que paulatinamente eliminaría la descompensación entre el salario de los funcionarios de primer y segundo nivel.
El artículo 2 de la norma reglamentaria hizo titulares de la bonificación a los siguientes funcionarios: ARTÍCULO 2º. La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.
De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo 2868 de 2005 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, «[l]os cargos de Abogado Auxiliar del Consejo de Estado, se denominan Magistrado Auxiliar». Aunado a que, como lo señala el artículo 4 del citado acuerdo, para ocupar los cargos de magistrado auxiliar de las Altas Cortes, «se deben acreditar los mismos requisitos que la ley exige para Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial».
Como corolario, y atendiendo al principio de a trabajo igual salario igual, el régimen salarial de los magistrados auxiliares es equivalente al de magistrado de tribunal. En el caso sub lite, se tiene que la señora Isabel Palacios laboró como magistrada auxiliar del Consejo de Estado desde el 8 de julio de 2013 hasta el 3 de marzo de 2019, como consta en los hechos de la demanda que no fueron controvertidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y en la hoja de vida publicada en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) a cargo del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Por ende, se entiende que la accionante sólo fue titular de las prestaciones pretendidas dentro de los extremos temporales en los que ejerció como magistrada auxiliar del Consejo de Estado Las reglas en materia de primera especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio.
De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto. Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 —que concreta la nivelación salarial entre funcionarios de la Rama Judicial prevista por Ley 4 de 1992— se rige por las siguientes reglas: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.
Dicha interpretación era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%.
Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de la carga prestación. Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este.
Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene un salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000. Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima).
En similar sentido, el artículo 1 del Decreto 610 de 1998 determinó que la bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes en los mismos términos en los que lo hace la prima especial de servicios de los magistrados de Altas Cortes. En los casos en que los funcionarios perciben tanto la prima especial de servicios como la bonificación por compensación, en la sentencia del 1 de noviembre de 2022, esta Corporación afirmó que: […] la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. En esta misma sentencia, el Consejo de Estado fue enfático al reiterar que «[e]n otras palabras, “el 80% es un piso y un techo”, como dice la sentencia de unificación: un magistrado auxiliar no debe devengar ni un peso menos ni un peso más del equivalente al 80% del ingreso que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, el cual a su vez tiene derecho a recibir el 100% de lo que por todo concepto recibe un congresista de la República.
En efecto, la sexta regla de unificación de la sentencia del 2 de diciembre de 2019 estableció que «la bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo». De las consideraciones previamente expuestas se tiente que, ni la prima especial de servicios ni la bonificación por compensación se suman al salario que sirve de base para liquidar las prestaciones sociales pues, ello podría llevar a superar el tope del 80% de la remuneración de los magistrados de Altas Cortes.
Síntesis del primer problema jurídico: la señora Isabel Palacios Leguizamón tiene derecho a la reliquidación de su salario sin que se le reste el 30% a título de prima especial de servicios y, como corolario, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe reliquidar sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario. En el presente caso, no hubo controversia en cuanto al cargo ocupado por la señora Palacios Leguizamón desde el 8 de julio de 2013 como magistrada auxiliar del Consejo de Estado.
Como se constató a través del SIGEP, su vinculación como magistrada auxiliar finalizó el 3 de marzo de 2019. El 29 de julio de 2016, la accionante requirió a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que cancelara las diferencias salariales adeudadas como consecuencia de no descontar el 30% de la remuneración mensual. Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra que el Tribunal incurrió en un error al no dar por probada la prescripción trienal de las prestaciones causadas entre el 8 de julio de 2013 y el 29 de julio de 2013, fecha en la cual cesó el citado fenómeno extintivo de las obligaciones.
Esto es acorde con la respuesta de la entidad plasmada en la Resolución 5678 del 17 de agosto de 2016 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial —notificada el 12 de septiembre de 2016—. Más allá del descuento de ese breve periodo, el razonamiento del Tribunal está ajustado a la jurisprudencia contencioso-administrativa en tanto que, como lo mencionó la sentencia, «sus salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario básico, [por lo que] es evidente que tiene derecho al reajuste de sus ingresos mensuales, para lo cual el 30% de la prima especial de servicios se debe sumar al salario».
En suma, la señora Isabel Palacios Leguizamón tiene derecho a la reliquidación de su salario sin que se le reste el 30% a título de prima especial de servicios y, como corolario, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe reliquidar sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario, desde el 29 de julio de 2013 hasta el 3 de marzo de 2019, momento en el que terminó su vinculación como magistrada auxiliar del Consejo de Estado.
Debe precisarse que, deberán pagarse las diferencias salariales y prestacionales adeudadas siempre que: (i) se advierta el error interpretativo advertido por esta sentencia dentro de las liquidaciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; y (ii) que no se desborde el tope correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, el cual tiene como punto de referencia el 100% de lo que por todo concepto recibe un congresista de la república, incluido el auxilio de cesantías.
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Síntesis del segundo problema jurídico: la señora Isabel Palacios Leguizamón no tiene derecho a que se incluyan la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales a efectos de liquidar las prestaciones sociales, so pena de superar el tope del 80% de lo que devenga todo magistrado de Alta Corte En punto de la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales, con arreglo a lo dicho tanto en la sentencia de primera instancia como en la presente providencia, la pretensión no tiene vocación de prosperar.
En tanto que, como se explicó previamente, tanto la ley como la jurisprudencia sólo conciben dichos rubros como factores salariales para efectos pensionales. En consecuencia, se confirma parcialmente la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 30 de agosto del 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Sala Transitoria que declaró la nulidad parcial de la Resolución 5678 del 17 de agosto de 2016.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción planteada por la entidad demandada en el periodo comprendido entre el 8 de julio de 2013 y el 29 de julio de 2013, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas.
Siempre que no desborde el tope correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, el cual tiene como punto de referencia el 100% de lo que por todo concepto recibe un congresista de la república, incluido el auxilio de cesantías.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente AUSENTE CON EXCUSA NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.