CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante HUMBERTO DUARTE DUQUE Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Base gravable y mensualización de ingresos. Reconocimiento costos y gastos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, que decidió lo siguiente1: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad parcial de las resoluciones RDO 2017-02908 del 18 de agosto de 2017 y RDC 2018-01072 del 18 de septiembre de 2018 proferidas por la UGPP, de conformidad con los motivos expuestos en la parte considerativa.

SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP que practique una nueva liquidación de los aportes al Sistema de la Seguridad Social por los períodos de enero a diciembre de 2014, a cargo del señor Humberto Duarte Duque, tomando de la declaración de renta del mencionado año los ingresos, menos los costos y gastos de cuyo resultado se determinará el IBC mensual.

Correlativamente se ajustarán las sanciones por inexactitud y mora. TERCERO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda. CUARTO.- Sin lugar a condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir RCD 2016-02982 del 15 de diciembre de 20162, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) expidió la liquidación oficial RDO 2017-02908 del 18 de agosto de 2017, en la que determinó los aportes a salud y pensión por los períodos de enero a diciembre de 2014 a cargo del demandante, y lo sancionó por omisión e inexactitud.

Contra la anterior decisión, la demandante presentó el recurso de reconsideración, el cual fue decidido en la resolución RDC 2018-01072 del 18 de septiembre de 2018, que redujo el monto de los aportes y las sanciones.

ANTECEDENTES DEL PROCESO 1 Samai del Tribunal. Índice 45. 2 En este acto se propuso únicamente sanción por omisión. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: PRIMERA.- DECLARAR LA NULIDAD de las resoluciones RDO-2017-02908 del 18 de septiembre de 2017 y RDC 2018-01072 del 18 de septiembre de 2018, ORDENANDO dejar sin efectos jurídicos.

SEGUNDA.- Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho a mi representado consistente en que se declare en firme la declaración privada del pago de los aportes al Sistema de Protección Social de los periodos de enero a diciembre de 2014. A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política; y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Infracción de normas Señaló que para el período 2014 no existía un sistema de presunción de ingresos para los independientes como lo exigió en su momento el artículo 204 de la «Ley 1250 de 2008», lo cual se corroboraba con el concepto 164487 de 2014 proferido por el Ministerio del Trabajo4. Solo con la expedición de la Ley 1753 de 2015 se dispuso que la base de cotización para ese tipo de personas correspondía al 40% del valor mensualizado de sus ingresos, con la posibilidad de deducir las expensas que cumplieran con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

No obstante, la UGPP pretendía la aplicación retroactiva de dicha norma en el período fiscalizado, vulnerando con ello principios constitucionales5. 2. Falsa motivación Adujo que la entidad, sin autorización legal, creó un sistema de presunción de ingresos, tomando para el efecto la totalidad de los valores reportados en la declaración de renta en los renglones 35 y 38, pero sin explicar la metodología para ello6. 3.

Indebida conformación del IBC Manifestó que la demandada desconoció los costos y gastos igualmente reportados en la declaración de renta, por lo que la renta líquida debía ser la base gravable de los aportes. Además, tampoco tuvo en cuenta la periodicidad de los ingresos, en su lugar, optó por tomar el valor del denuncio rentístico y dividirlo en 12 partes iguales y sujetarlo al límite de los 25 SMMLV, sin percatarse que las sumas fueron percibidas en diferentes épocas del año. De conformidad con el artículo 596 del Estatuto Tributario, la declaración de renta era una prueba de ingresos únicamente para efectos de ese impuesto, pero de ninguna manera significaba su utilización en materia de aportes parafiscales. 3 Samai del Tribunal.

Índice 59. PDF expediente digital. 4 Emitido por el grupo interno de trabajo de atención a consultas en materia de seguridad social del Ministerio del Trabajo. 5 Citó las sentencias C-785 de 2012 y C-430 de 2009, de la Corte Constitucional 6 Menciona la sentencia del Consejo de Estado, del 15 de marzo de 2012, sin dar más datos. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Concepto de independiente Manifestó que la UGPP consideró al demandante como un independiente, pese a que no realizó actividades como comerciante ni actos similares en los términos de los artículos 10 y 11 del Código de Comercio. Advirtió que para la DIAN existían 3 categorías para las personas naturales, i) empleados, ii) trabajadores por cuenta propia y iii) otros; y el demandante pertenece a la tercera categoría residual, tratamiento que debía ser aplicado en esta oportunidad so pena de vulnerar principios constitucionales como el de la igualdad7.

Agregó que el monto que pagó como contribuciones parafiscales era confiscatorio8. 5. Prescripción y caducidad Sostuvo que las conductas fiscalizadas en el proceso objeto de discusión fueron previas a la expedición de la Ley 1607 de 2012, por lo que el marco legal aplicable era la Ley 1151 de 2007. En consecuencia, el término de caducidad de acción de la UGPP era de 5 años para omisos y 2 años para la mora e inexactitud, contados hasta la notificación de la liquidación oficial.

Cualquier interpretación distinta implicaría la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012, por consiguiente, las declaraciones de enero a diciembre de 2014 quedaron en firme en el año 2016, siendo viable declarar la caducidad y la prescripción de la acción de determinación y cobro por parte de la demandada. A modo de conclusión insistió en que solo hasta el año 2015 que se reguló el ingreso base de cotización para los independientes con contratos diferentes a prestación de servicio.

Agregó que tampoco existía norma que regulara la tarifa de los aportes a pensión, y menos que esa obligación fuera por todo el año cuando los pagos se recibieron en un solo período. Si bien la Ley 1122 de 2007 determinó que los declarantes de renta eran afiliados obligatorios, dejó sujeto a un proceso de reglamentación la presunción de ingresos, sin definir la base gravable, tarifas ni condiciones del pago.

Así mismo, citar el Decreto 510 de 2003, conlleva una falsa motivación, puesto que regula el escenario de los independientes que prestan servicios, situación diferente a la aquí analizada. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente9: Frente a los cargos primero y segundo dijo que los actos demandados fueron debidamente motivados con las normas que regulan el IBC de los aportes (Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, los Decretos 806 de 1998, y 510 de 2003, entre otros), de conformidad con las cuales los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital, que cuenten con capacidad de pago, tienen la obligación de afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión. A esos efectos, la base gravable corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, pudiendo deducirse 7 Citó las sentencias de la Corte Constitucional C-134 de 2009 y C-833 de 2013 8 Mencionó la sentencia C-409 de 1996 9 Samai del Tribunal.

Índice 21. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las sumas que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, la cual no puede ser inferior a 1 SMLMV ni superar 25 SMLMV. Por lo anterior, no eran de recibo los argumentos sobre la existencia de un vacío normativo, así como la irregularidad en la metodología de la base, pues si bien el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 ordenó al Gobierno la creación de un sistema de presunción de ingresos, lo cierto fue que esa misma norma señaló que ante la diferencia de los valores declarados ante la DIAN y los aportes, éstos últimos debían ser ajustados, lo que permitía concluir la coherencia entre ambos.

De manera que la base de cotización corresponde a los ingresos percibidos producto de la actividad económica, que no son otros que los declarados ante la DIAN. Así las cosas, se tomaron los valores percibidos por el demandante que aparecían en su declaración de renta, los cuales fueron asignados a los 12 meses del año 2014 con sujeción al límite de los 25 SMMLV; sin embargo, no fue posible tomar en consideración costos y gastos ante la falta de prueba que los sustentaran.

Sobre el cargo tercero reiteró que determinó el IBC con fundamento en los ingresos reportados en la declaración de renta del año 2014, que si bien el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 dispuso que el IBC equivalía a sus ingresos efectivamente percibidos con la posibilidad de deducir las expensas necesarias, causales y proporcionales, lo cierto fue que el interesado no allegó pruebas de sus costos y gastos, es decir, no cumplió con su carga probatoria, razón por la cual no fue imposible tener en cuenta ese rubro.

Respecto al cargo cuarto sostuvo que los independientes por cuenta propia que cuenten con capacidad de pago se encuentran en la obligación de afiliarse al sistema de seguridad social y pagar los aportes. De manera que, como el demandante desempeña la actividad económica de transporte de pasajeros y percibió ingresos según su declaración de renta, debía exigírsele el cumplimiento de sus obligaciones parafiscales.

En cuanto al cargo quinto adujo que la firmeza de las declaraciones no fue prevista por el legislador para las planillas. Además, la Constitución Política, la jurisprudencia y la doctrina han coincidido en que las acciones que involucren el recaudo de sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones sociales de carácter vitalicio, como lo son los aportes a seguridad social, no es viable aplicarles dicha figura porque el derecho es imprescriptible e irrenunciable.

Por otro lado, la Ley 1607 de 2012 lo que hizo fue establecer un término de caducidad para iniciar las acciones de determinación o sancionatorias, muy diferente a promulgar una firmeza de éstas, por lo que no era viable la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario, además porque se trataba de una norma que reñía de manera sustancial con la naturaleza de las contribuciones parafiscales.

Advirtió que el proceso de fiscalización iniciaba con la notificación del requerimiento de información, que para este caso fue en el 4 de noviembre de 2016, es decir, dentro del plazo legal. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad declaró la nulidad Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parcial de los actos demandados por lo que pasa a exponerse10: 1.

Respecto de la infracción de normas y la falsa motivación Negó el cargo. Con fundamento en pronunciamiento del Consejo de Estado11, el IBC de los aportes a salud y pensión del año 2014 contaba con respaldo legal suficiente, como las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 1393 de 2010; así como los Decretos 510 de 2003, 1070 de 1995, 806 de 1998, y 1406 de 1999; de conformidad con los cuales se debe considerar los ingresos percibidos menos los costos necesarios para su obtención. Además, porque la resolución 9 de 1996 de la Superintendencia de Salud estableció el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes. 2.

Conformación del IBC Señaló que, en atención al precedente fijado por el Consejo de Estado12, cuando la UGPP toma en cuenta los ingresos de la declaración de renta para efectos de establecer la base gravable de los aportes, lo mismo debe hacer con los gastos allí reportados, so pena de quebrantar la indivisibilidad de la prueba que trata el artículo 250 del Código General del Proceso.

Además, la postura del órgano de cierre13 consiste en que la presunción de veracidad del denuncio rentístico no podía ser modificada o controvertida mediante la liquidación oficial de revisión que expidiera una autoridad diferente a la DIAN, acorde con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008. De conformidad con lo expuesto, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la demandada reliquidar los aportes por los períodos de enero a diciembre de 2014, tomando los ingresos menos los costos y deducciones reportados en la declaración de renta de ese año. «Lo anterior, porque no es posible establecer valores exactos, ya que la declaración de renta aportada con la demanda corresponde al año 2015». 3.

Del concepto de independiente Negó el cargo. Señaló que, según el Consejo de Estado14, dentro de la categoría de trabajadores independientes se encontraban los rentistas de capital, comoquiera que todas las personas con capacidad de pago debían estar afiliados al sistema de seguridad social previo el pago de una cotización, o a través de un subsidio.

Dicha postura encontraba sustento en la sentencia de la Corte Constitucional C-578 de 2009, en la Ley 100 de 1993, así como en los Decretos 806 de 1998 y 1406 de 1999, los cuales incluyeron de forma expresa a los rentistas de capital como afiliados al régimen contributivo de salud. Precisó que la Corte Constitucional explicó que si bien se incurrió en un defecto técnico al otorgar a los independientes con capacidad de pago la calidad de trabajadores independientes, esa circunstancia no implicaba la inconstitucionalidad de los artículos 157, literal a), numeral 1º; y 204 parágrafo 2º de la Ley 100 de 1993, 10 Samai del Tribunal.

Índice 45. 11 Mencionó la sentencia de la Sección Cuarta, del 23 de noviembre de 2023, exp 26318, no identificó el magistrado ponente 12 Refirió la sentencia de la Sección Cuarta, del 18 de mayo de 2023, exp 26808 13 Ibidem. 14 Citó las sentencias de la Sección Cuarta del 1 de agosto de 2019 y 29 de abril de 2021, exps 23379 y 25056, respectivamente, sin identificar magistrado ponente Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues una comprensión amplia de la expresión trabajadores permitía la inclusión de los rentistas, tal como lo señaló el artículo 15 del Decreto 3063 de 1989, al determinar que esa categoría cobijaba a toda persona natural que ejerciera de manera personal y directa una actividad económica, con o sin trabajadores a su servicio y sin sujeción a un contrato laboral. 4.

De la caducidad de los ajustes Comoquiera que el período fiscalizado en el presente asunto era el 2014, resultaba improcedente aplicar el término de firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario, siendo lo correcto atender lo dispuesto en la ley 1607 de 2012 que ya se encontraba vigente, la cual en su artículo 178 dispuso un plazo de 5 años para que la UGPP iniciara sus facultades de fiscalización15.

Agregó que, ante la falta de reparos por parte de la interesada frente a las sanciones por omisión e inexactitud, debía confirmarse su imposición, pero sujetas a la reliquidación de los aportes que dio lugar a la nulidad parcial de los actos. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por no encontrarlas causadas en el proceso. Recursos de apelación El demandante apeló la decisión de primera instancia16.

Hizo referencia a una falsa motivación e infracción de normas, para lo cual insistió en que la UGPP sin autorización legal creó un sistema de presunción de ingresos tomando la información reportada en la declaración de renta, pero sin dar explicación alguna sobre su metodología, vulnerando con ello principios como el de legalidad, certeza, debida calificación jurídica, debida motivación, entre otros.

Además, desconoció los costos igualmente informados, para simplemente sujetar el IBC al límite de los 25 SMMLV. Sobre la depuración del ingreso base de cotización, sostuvo que en este caso era viable aplicar el sistema de costos y gastos presuntos establecido en la Resolución 209 de 2020 que expidió la UGPP, por cuanto se encontraba del término previsto para ello.

Así se debía tener en «consideración que el 66.5% de sus ingresos brutos debió ser descontado del IBC utilizado para determinar los aportes que adeudaba». Reiteró que la entidad, sin justificación legal y con desconocimiento del principio del devengo, tomó la totalidad de los ingresos de la declaración de renta y los dividió en partes iguales por los 12 meses del año 2014, sujetando el resultado al tope de los 25 SMMLV.

Así mismo, pasó por alto que para ese año la norma que regulaba la obligación de los trabajadores independientes por cuenta propia era el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, «norma que en virtud de la sentencia 068 de 2020 proferida por la Corte Constitucional y principio de reviviscencia normativa, debía ser aplicada para todo el período fiscalizado».

Adujo que la única manera de establecer el IBC adecuadamente era revisar mes a mes el ingreso percibido, teniendo en cuenta las erogaciones incurridas en la producción de la renta, o aplicando el sistema de presunción de costos, lo que a su vez arrojaría la renta líquida que debía ser distribuida en cada uno de los 12 meses 15 Sobre este tema refirió las sentencias del Consejo de Estado.

Sección Cuarta, del 11 de octubre de 2023, exp 26709, sin identificar magistrado ponente. 16 Samai del Tribunal. Índice 50. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fiscalizados. Dicho ejercicio permite evidenciar la inexistencia de deudas a la UGPP, pues tal como constaba en el expediente ya había efectuado la totalidad de los pagos por los períodos investigados.

Solicitó que en caso de que el presente recurso no prosperara, se mantuviera la decisión proferida por el tribunal en primera instancia. La demandada también apeló la sentencia17, para lo cual expuso que el legislador no contempló la posibilidad de deducir los costos y gastos de la declaración de renta con el fin de determinar la base de los aportes para los trabajadores independientes.

Además, durante el proceso de fiscalización el demandante tampoco aportó pruebas que dieran cuenta de sus ingresos y erogaciones, pese a los requerimientos hechos en las distintas oportunidades procesales. Al efecto, tomó los ingresos reportados en la declaración de renta, pues de conformidad con el artículo 746 del Estatuto Tributario esa información gozaba de certeza, seguidamente se dividieron en los 12 meses del año 2014, actuación que encontraba fundamento en los artículos 35 del Decreto 1406 de 1998 y 2.2.1.1.1.7 de la Ley 780 de 2016 que estipulan la obligación de efectuar aportes por períodos mensuales18.

Puso de presente que avalar el hecho de que los administrados se abstuvieran de aportar las pruebas requeridas sobre su realidad económica, sería cercenar la facultad fiscalizadora de la administración cuando existen fundamentos fácticos y jurídicos suficientes para determinar la obligación. Así mismo, se incentivaba a que los contribuyentes no tomaran en serio los procesos de fiscalización para luego ser demandados en vía judicial alegando vicios en su motivación. Si bien la información de la declaración de renta se presumía veraz, lo cierto era que frente a los costos y gastos la UGPP exigió una comprobación especial como se lo permitía la ley con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

De manera que, un proceder diferente en este caso implicaría además del desconocimiento de mandatos legales, la afectación de recursos que deben ingresar al sistema de protección social al utilizarse un mecanismo diferente para realizar los cálculos de los aportes. Insistió en que el demandante omitió su obligación de responder el requerimiento de información, y durante el trámite administrativo tampoco allegó pruebas que demostraran la causación de las erogaciones durante la vigencia fiscalizada, siendo improcedente reconocer los costos y gastos de la declaración de renta al existir reglas claras para la determinación de los aportes.

Finalmente, hizo un llamado sobre las consecuencias de las decisiones en las que se ha aceptado el reconocimiento de los costos reportados en las declaraciones de renta, pues a su juicio, perdería sentido adelantar los procesos administrativos en contra de los trabajadores independientes ante la imposibilidad de verificar la inclusión de sumas que no cumplen con los requisitos de necesidad, causalidad y proporcionalidad, conllevando la disminución de la base gravable y el monto de la cotización. Además, del desafortunado precedente de aceptar que los investigados se 17 Samai del Tribunal.

Índice 49. 18 Citó la sentencia del Consejo de Estado. Sección Cuarta del 7 de diciembre de 2023, exp 26692, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abstengan voluntariamente de colaborar con la administración en la entrega de la documentación requerida, lo que a su vez pone en tela de juicio los procesos sancionatorios por no envío de la información y de cobro.

Finalmente, solicitó que no se condenara en costas a la entidad por cuanto el asunto era de interés público. Oposición a la apelación Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público tampoco se pronunció al respecto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección19 decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la liquidación oficial RDO 2017-02908 del 18 de agosto de 2017 y la resolución RDC 2018-01072 del 18 de septiembre de 2018, en las que la UGPP determinó los aportes a seguridad social por los períodos de enero a diciembre de 2014 a cargo del demandante, y lo sancionó por omisión e inexactitud.

En consecuencia, los cargos a resolver en esta instancia consisten en: i) la regulación de la base gravable y mensualización del ingreso; y ii) el reconocimiento de costos y gastos. Análisis del caso concreto 1. Falsa motivación - Base gravable de los aportes a cargo de los trabajadores independientes El demandante señaló que los actos demandados adolecían de falsa motivación en la medida que la UGPP sin autorización legal dispuso de uno de los elementos de las contribuciones parafiscales, puntualmente creó un sistema de presunción de ingresos tomando la información reportada en la declaración de renta, pero sin dar explicación alguna sobre su metodología, vulnerando con ello principios como el de legalidad, certeza, debida calificación jurídica, motivación, entre otros.

También señaló que la norma que aplica en este caso es el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, todo lo cual daba lugar a que se declarará la nulidad de la actuación administrativa. De lo anterior, se desprende que la falsa motivación planteada por el aportante en realidad se dirige a cuestionar la falta de regulación y determinación de la base gravable para los independientes, asunto que ya ha sido resuelto por la Sección como pasa a explicarse en las siguientes líneas20. 19 Mediante auto del 13 de noviembre de 2025 se negó el impedimento manifestado por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño. Samai, índice 32. 20 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp 26001, reiterada el 2 de octubre de 2025, exp 28613, ambas con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al IBC para el subsistema de pensión, éste se encuentra definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 15. AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones PARÁGRAFO 1o. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley (…)” “ARTÍCULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. (subraya la Sala) A su vez, según con el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 «se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal, Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario» De conformidad con ello, en la sentencia que aquí se reitera se precisó que, si bien el inciso primero de esa disposición hace referencia inicialmente a las personas naturales con contratos de prestación de servicios, lo cierto es que lo pretendido es reglamentar el artículo 15 de la mencionada Ley 100 de 1993, «el cual como se citó anteriormente, hace referencia a los trabajadores independientes y a los ingresos efectivamente percibidos, de ahí que lo dispuesto en el reglamento cobija a todos los trabajadores independientes sean o no contratistas».

Ahora, el artículo 107 del Estatuto Tributario permite deducir las expensas realizadas en el ejercicio de la actividad económica, así: ARTÍCULO 107. LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tenga relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad.

La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuentas las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes Así mismo, el artículo 3 del Decreto 510 se refirió a los límites de cotización, por lo que los aportes no pueden ser inferiores a 1 SMLMV ni superar los 25, rango que también resulta aplicable al subsistema de salud.

Sobre este punto, en la sentencia reiterada, la Sección se refirió a la facultad reglamentaria, especialmente en materia tributaria, señalando que no goza de un ámbito de regulación autónomo y que el ejecutivo no «puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador»21.

Sobre la base de pensión manifestó lo siguiente: Así mismo, al estudiar la legalidad de varios actos referentes a los aportes de trabajadores independientes con contratos de prestación de servicios, tales como el mencionado Decreto 510 de 2003, el Decreto 1703 de 2003 y la Circular Conjunta 00001 de 2004, la Sala determinó lo siguiente: “Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (art.189 [11] C.P.), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas”22.

Además, sobre la circular demandada en dicho proceso, en la que se hace referencia al 40% del valor bruto mensualizado del contrato proporcional a los ingresos devengados, la Sala consideró que este último concepto “debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales23” Esta misma premisa aplica para este caso, puesto que cuando el legislador hizo referencia a “ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” no los definió, de ahí que el ejecutivo estaba facultado para reglamentar la materia, como efectivamente lo hizo en el parágrafo citado, sin que ello implique asumir competencias que no le corresponden.

Frente al IBC en materia de salud, la sala hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: «para efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos». Siguiendo con el precedente reiterado, para la determinación del IBC, el tema fue decantado así: En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1193], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199524 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996.

Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66. Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud.

En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”. De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: “ARTICULO

25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp 20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp 23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp 15399 C.P. Ligia López Díaz 23 Ibidem. 24 Decreto 1070 de 1995.

Artículo 4. Las Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar ofreciendo el Plan Obligatorio de salud del régimen contributivo a los trabajadores independientes que venían cotizando sobre un ingreso entre uno y dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, que se hubieren afiliado con anterioridad al 20 de abril de 1995. La Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SALUD-SGSSS.

Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda”. (resaltos de la Sala) Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: “ARTÍCULO

33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”.

(resaltos fuera del texto) Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos. Siguiendo las pautas anteriores, se observa que la demandada tomó como base los ingresos reportados en la declaración del impuesto de renta del actor del año 2014 por la suma de $379.880.00025, y los dividió en partes iguales por los 12 meses, pero sujetando el resultado al tope de los 25 SMMLV, lo cual, en principio se ajusta a lo dispuesto por el legislador en cuanto a la determinación de ingresos, pues su depuración con los costos será un asunto que se discutirá en el siguiente cargo.

Así, se tiene que la administración determinó los aportes a seguridad social con base en el promedio mensual de los ingresos obtenidos por el contribuyente durante los meses fiscalizados y como el interesado omitió ejercer su derecho de defensa para aportar pruebas al proceso de determinación y judicial que permitieran sustentar sus pretensiones y desvirtuar la mensualización efectuada por la demandada, la Sección considera que no cumplió con su carga probatoria relacionada con la demostración del monto y período de percepción de sus 25 Monto no discutido por las partes.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresos26. Así las cosas, como la demandada no creó ningún sistema de presunción de ingresos y no se desvirtuó la mensualización efectuada, no prosperan los argumentos relacionados con la presunta falsa de motivación propuestos por la parte demandante. 2.

Reconocimiento de costos y gastos Comoquiera que ambas partes discuten el asunto, sus argumentos se resolverán de manera conjunta. El demandante señala que para la determinación del IBC la entidad además de tomar los ingresos de la declaración de renta debió tener en cuenta las erogaciones en que incurrió para la realización de su actividad económica, por lo que los aportes debían calcularse con la renta líquida gravable.

A su vez, planteó la viabilidad de aplicar el sistema de presunción de costos y gastos establecido en la resolución 209 del 2020 expedida por la UGPP. Por su parte la demandada señala que para los trabajadores independientes el legislador no contempló la posibilidad de deducir los costos y gastos de la declaración de renta con el fin de determinar la base de los aportes.

Además, durante el proceso de fiscalización el interesado tampoco aportó pruebas que dieran cuenta de sus ingresos y erogaciones. Señaló que, si bien la información de la declaración de renta se presumía veraz, lo cierto era que frente a los costos y gastos la UGPP exigió una comprobación especial como se lo permitía la ley con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

De manera que, un proceder diferente en este caso implicaría el desconocimiento de mandatos legales y la afectación de recursos que deben ingresar al sistema. Puso de presente que avalar que los administrados se abstuvieran de aportar las pruebas requeridas sobre realidad económica implicaría i) cercenar la facultad fiscalizadora de la administración dejando sin sentido la verificación de los requisitos de necesidad, causalidad y proporcionalidad, ii) incentivar a los aportantes a que no cumplan los requerimientos y demanden los actos alegando vicios en su motivación. Para resolver se tiene que, en repetidas ocasiones27, la Sección ha considerado que la remisión al denuncio privado no puede ser parcializada para valorar únicamente los ingresos, sino que también deben tenerse en cuenta los costos y gastos declarados por el contribuyente, puesto que la presunción de veracidad consagrada en el artículo 746 cobija a toda la declaración. La anterior conclusión se sustenta en que i) el artículo 250 del Código General del Proceso señala que la prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible; ii) la UGPP puede solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones, pero la declaración de renta demuestra tanto los ingresos como las erogaciones, sin que sea admisible que este documento acredite las situaciones que perjudican al demandante, pero no las que lo benefician; y iii) la presunción de 26 En términos similares se puede consultar la sentencia del 23 de noviembre de 2023, exp 26613, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 27 En igual sentido se pronunció la Sala en sentencias del 24 de noviembre de 2022, exp. 26206; del 2 de octubre de 2025, exp 28613, ambas con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co veracidad de la declaración del impuesto sobre la renta no puede ser controvertida por una autoridad distinta a la DIAN, conforme el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 200828.

De conformidad con el precedente expuesto, no le asiste razón a la demandada cuando desconoció las erogaciones reportadas en el denuncio rentístico del año 2014, en la medida que si parte de los ingresos de dicha declaración debe tomar las erogaciones igualmente registradas allí a efectos de determinar el IBC de los aportes al sistema de seguridad social29.

Ahora bien, el demandante solicitó también la depuración de la base gravable con el sistema de presunción de costos, empero no hay lugar a ello por cuanto en este caso sí se cuenta con una prueba sobre los costos y gastos incurridos en los meses fiscalizados, razón por la cual no es necesario aplicar presunciones30. Frente a los argumentos de la entidad en cuanto al impacto de las decisiones judiciales que han aceptado la depuración de los costos reportados en renta, se observa que lo expuesto en nada deslegitima el proceso de fiscalización, puesto que la administración puede requerir la comprobación de los costos y gastos, cuestión diferente es que no le asigne el valor correspondiente a la declaración como medio prueba.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, y comoquiera que no prosperaron los recursos de apelación presentados por las partes, se confirmará la decisión de primera instancia. Condena en costas El Tribunal no condenó en costas, decisión que no fue apelada. Ahora bien, como en sede de apelación se mantiene la decisión de declarar la nulidad parcial de los actos demandados, no hay lugar a su imposición en esta instancia, de conformidad con el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de 28 En este mismo sentido ver: Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 18 de mayo de 2023, exp. 26808, reiterada en las sentencias del 4 de abril de 2024, exp. 28342 y 20 de febrero de 2025, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 29 Se pone de presente que el tribunal reconoció que la declaración de renta del año gravable 2014 no reposa en el expediente, empero la parte demandada no cuestionó este asunto en el recurso de apelación y se observa que en el anexo del requerimiento de información la UGPP hizo referencia tanto a los ingresos como a los costos y deducciones declaradas en esa renta. 30 En sentencia del 3 de julio de 2025, exp 29683, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, se negó la aplicación del sistema de presunción de costos ante la existencia de las erogaciones declaradas en renta.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00951-01 (29930) Demandante: Humberto Duarte Duque 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador