1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2025-00543-01 Accionante: WILLIAM MATIZ GONZÁLEZ Accionado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRÁ Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad al no interponer los recursos correspondientes en el proceso ordinario.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 22 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 10 de julio de 20252, dicha autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 31 de julio de 2025 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor William Matiz González, actuando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá. Con la solicitud de amparo pretende que se protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. 2.

Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de las providencias del 3 de abril y 8 de mayo de 2025, proferidas por la autoridad 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se tuvo como autoridad accionada al Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá y ordenó la comunicación del proceso al municipio de Chía. Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial accionada.

Mediante estas decisiones, decidió no reponer el auto que inadmitió la demanda y luego la rechazó por no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad, respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33- 003-2025-00029-00. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: tutelar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la defensa del ciudadano William Matiz González. SERGUNDO: Revocar el Auto del tres (3) de abril de 2025, proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ y en consecuencia REPONER la decisión proferida mediante Auto No. 2025-00317 del seis (6) de marzo de 2025 dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio del cual se inadmitió la demanda, y en consecuencia MODIFIQUE la misma en lo que atañe al numeral 4 de la parte motiva del referido Auto como una de las causales de inadmisión y por ende de subsanación, eliminándose dicha causal (punto número).

TERCERO: Ordenar al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ, ADMITIR la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada por el señor WILLIAM MATIZ GONZALEZ en contra del MUNICIPIO DE CHÍA, por considerarse subsanados los demás requerimientos de forma enunciados por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ.3 1.2.

Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. El señor Matiz González, mediante la orden de policía No. 177 del 3 de septiembre de 2024, fue declarado «contraventor de presuntos comportamientos que afectan la integridad urbanística», motivo por el cual le fue impuesta una multa.

A su juicio, le fue vulnerado su derecho su derecho fundamental al debido proceso al interior del procedimiento administrativo, motivo por el cual presentó recurso de apelación contra la citada decisión. 6. El 29 de octubre de 2024, a través de la Resolución No. 4286, la Secretaría de Planeación de Chía negó el recurso, debido a que en la audiencia pública celebrada el demandante no solicitó la nulidad de lo actuado. 7.

Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Chía, con el fin de que se declarara la nulidad: i) del acto administrativo que le negó el recurso de apelación y, ii) de las actuaciones adelantadas en el proceso policivo. 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Al proceso se le asignó el radicado 25899-33-33-003-2025-00029-00 y le fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá quien, en auto del 6 de marzo de 2023, inadmitió la demanda por considerar que no se encuentran acreditados los requisitos establecidos en la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. 9. En ese orden, le concedió al demandante el término de diez días para que: i) identificara a la parte demandada, ii) aclarara los hechos, iii) corrigiera el poder, iv) acreditara el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial contemplada en los artículos 89 y 90 de la Ley 2220 de 2022 y, v) probara haber remitido copia de la demanda y los anexos a la parte demanda, de conformidad con el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 10.

Inconforme con la decisión, presentó recurso de reposición, el cual se centró en refutar la exigencia de la acreditación de haber solicitado la conciliación extrajudicial. Indicó que el numeral 4 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 dispuso que no es un asunto conciliable «cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y cuando aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado». 11.

Señaló que la citada disposición resulta aplicable a su caso, debido a que está reprochado la vulneración de su derecho al debido proceso administrativo, al no haberse agotado el proceso verbal abreviado conforme lo señala la Ley 1801 de 2016, por lo que las pretensiones están encaminadas a revocar la decisión adoptada por la entidad demanda y, en consecuencia, retrotraer la actuación para que dicho procedimiento se delante de conformidad con las normas procesales que lo rigen. 12.

Por último, aseguró que dicho requisito de procedibilidad se torna obligatorio cuando se reprochan asuntos de carácter económico, aspecto que no ocurre en su caso. 13. Mediante auto del 3 de abril de 2025, la autoridad judicial demanda decidió no reponer el auto del 6 de marzo de 2023, dado que numeral 4 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 hace referencia a que no serán conciliables aquellos casos en los que se pretenda la nulidad de actos administrativos producto de una actuación no finalizada, bien sea porque no se haya agotado la vía administrativa o no se ha definido la actuación, supuesto que no es aplicable, ya que la demanda persigue la nulidad de un acto administrativo que confirmó una sanción. 14.

A su vez, refirió que el asunto objeto de estudio sí tiene efectos económicos, pues de prosperar las pretensiones de la demanda, la consecuencia inmediata es la «pérdida del efecto de la multa que le fue impuesta por la suma de $29.224.000». 15. Finalmente, por auto del 8 de mayo de 2025, rechazó la demanda debido Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a que el demandante no acreditó haber agotado la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 1.3.

Sustento de la vulneración 16. La parte accionante indicó que las providencias del 3 de abril y 8 de mayo de 2025, proferidas por la autoridad judicial accionada, transgreden su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, toda vez que se basan en una «falsa motivación» fundada en una interpretación normativa que «discierne de la situación fáctica y jurídica del caso en concreto». 17.

Insistió en que el numeral 4 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 le es aplicable, dado que el objeto de la demanda es reprochar la omisión del municipio de Chía de agotar debidamente las etapas del proceso verbal dispuestas en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, lo que derivó en un acto administrativo sancionatorio que transgredió su garantía constitucional al debido proceso. 18.

Refirió que el artículo 89 ibidem señaló que se podrán conciliar sobre los efectos económicos del acto administrativo de carácter particular. En ese sentido, consideró que la norma es de carácter potestativo, por lo que no le resultaba obligatorio agotar dicho requisito. Además, reiteró que sus reproches al interior del proceso ordinario no tenían índole económica, ya que cuestionó un acto administrativo sancionatorio en el que se impuso una multa que aún no ha sido materializada. 1.4.

Intervención 19. El Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso, indicó que la resolución demandada fue la que resolvió un recurso de apelación, por lo que es un «acto administrativo complejo» y no de trámite que, además, es de carácter económico ya que impuso una sanción. 20.

Por otra parte, señaló que el demandante no interpuso recurso de apelación contra el auto profirió el 8 de mayo de 2025, que rechazó la demanda, motivo por el cual la presente acción es improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad. 1.5. Sentencia de primera instancia 21. Mediante sentencia del 22 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró la improcedencia mecanismo constitucional de la referencia por no cumplir con el requisito subsidiariedad.

Concluyó que la parte actora no interpuso el recurso de apelación que tenía a su alcance para cuestionar la providencia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Además, consideró que la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el asunto objeto de estudio versa sobre una discusión netamente legal que no compromete el núcleo esencial de los derechos fundamentales el demandante. 1.6. Impugnación 23. El accionante solicitó que se revoque el fallo de prima instancia, para que, en su lugar, se realice un estudio de fondo del presente asunto y se acceda a las pretensiones. 24.

Al respecto, reiteró que el artículo 89 de la Ley 220 de 2022 dispuso que se podrán conciliar sobre los efectos económicos del acto administrativo de carácter particular, motivo por el cual no le era exigible presentar la solicitud de conciliación extrajudicial, dado que la norma tiene un carácter potestativo. 25. Asimismo, señaló que no le fue posible radicar la solicitud de conciliación a través de la plataforma virtual habilitada por la Procuraduría General de la Nación, debido a que, al diligenciar el formulario, especificó que las pretensiones no tienen un contenido económico, lo cual generó la imposibilidad continuar con el trámite. 26.

Finalmente, indicó que la acción de tutela es procedente para cuestionar el auto del 3 de abril, por medio del cual el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá decidió no reponer el auto que inadmitió la demanda porque contra dicha providencia no proceden recursos. II. CONSIDERACIONES 27. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 22 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Mediante esta decisión se declaró la improcedencia la acción de tutela por no satisfacer los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se superan dichos requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.1.

Cuestión previa 28. La Sala advierte el accionante reprocha los autos del 3 de abril y 8 de mayo de 2025, proferidos por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, mediante los cuales decidió no reponer el auto que inadmitió la demanda y luego la rechazó por no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad, respectivamente. 29.

No obstante, esta Sección se limitará a analizar la providencia del 8 de mayo de 2025, dictada por la autoridad judicial accionada. Si bien el auto del 3 Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de abril de 2025 no admite recursos, lo cierto es que ambas decisiones están relacionadas con el mismo asunto: la inadmisión y posterior rechazo de la demanda por no haber demostrado el cumplimiento del requisito de procedibilidad, consistente en la conciliación extrajudicial.

En ese sentido, fue el auto del 8 de mayo de 2025 —que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haber cumplido con el mencionado requisito de procedibilidad— el que puso fin a la controversia y, por tanto, será la única providencia objeto de análisis. 2.2. Caso concreto 2.2.1 La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 30.

El Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales6 y a la configuración de algún defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 31.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 32.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 33. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;

T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 6 (i) Legitimación en la causa; (ii) subsidiariedad; (iii) inmediatez; (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 7 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

La Sala advierte que el señor William Matiz González está legitimado en la causa por activa, porque fue la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. 35. Por otro lado, se evidencia que el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 36.

Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales8: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo9 y eficaz10; y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 37.

Para la Sala, en este caso no se acredita el requisito de subsidiariedad, por las siguientes razones. 38. Como se expuso previamente, el accionante reprochó el auto proferido el 8 de mayo de 2024 que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por no haber agotado la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 39.

A su juicio, dicha providencia desconoció que: i) el numeral 4 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 le resulta aplicable, ya que no es conciliable el acto administrativo que se demanda cuando aún el procedimiento administrativo no está agotado, como ocurre en su caso, ya que pretende retrotraer las actuaciones surtidas y que se continue el trámite del proceso verbal de conformidad con la Ley 1801 de 2016; y, ii) sus pretensiones no contienen un carácter económico; y, en caso de que lo tuvieran, agotar la conciliación le resulta potestativo y no mandatorio. 40.

En ese contexto, se destaca que, en los términos del artículo 242 de la Ley 1437 de 201111, el auto cuestionado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante, se encasilla dentro de aquellos que son apelables. 8 Sentencia T-183 de 2024. 9 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».

Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 10 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 11 ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.

El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]. Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.

Sin embargo, al revisar el expediente del proceso ordinario, no obra constancia de que el accionante hubiese interpuesto el mencionado recurso contra el auto proferido el 8 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá. 42. Sobre este punto, es importante reiterar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»12. 43.

En consecuencia, al tratarse de una providencia apelable, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el señor Matiz González pudo haber recurrido el auto del 8 de mayo de 2025 y presentar en la sustentación de dicho recurso los argumentos que expuso en sede de tutela. 44. Además, tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable o una situación de gravedad e inminencia que torne urgente e impostergable la actuación del juez constitucional y haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 45.

En este sentido, la Sala advierte una actuación negligente por parte del accionante al haber dejado vencer el término para recurrir la providencia referida, intentando ahora subsanar dicha omisión mediante la presente acción de tutela. Esto evidencia, aún más, la improcedencia de la solicitud de amparo. 46. Relevancia constitucional.

De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional20, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 47. En este caso, la tutela tampoco satisface el requisito de relevancia constitucional. Esto dado que el reproche planteado por el accionante es una mera discrepancia con la interpretación realizada por el juez ordinario sobre la aplicación del numeral 4 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, por lo que el debate que se plantea es una discusión exclusivamente legal, sin que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la 12 Sentencias SU-712 de 2013 y C-132 de 2028, Corte Constitucional.

Accionante: William Matiz González Accionado: Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00543-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 48. En tales términos, el actor interpuso la acción con el fin de reabrir la discusión ya resuelta por la autoridad judicial accionada.

Esto supone el empleo de este mecanismo como vía alterna para controvertir una decisión que le resultó desfavorable, como si se tratara de una tercera instancia, desvirtuando por completo la naturaleza excepcional de la solicitud de tutela. 49. Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 22 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la improcedencia del amparo constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.