1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro del trámite de solicitud de pérdida de investidura. / MODIFICA PARA DECLARAR IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional.
Reproches carecen de la potencialidad para variar el sentido de la decisión judicial acusada. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela, en relación con el defecto sustantivo, y negó el amparo constitucional invocado, respecto del defecto procedimental.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 3 de marzo de 2025, el señor Rodolfo Lozano Díaz promovió acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y se dejara sin efectos la sentencia de 31 de octubre de 2024 emitida dentro del trámite de solicitud de pérdida de investidura1 que incoó contra la señora María Camila Correa López, encaminado a que se decretara la suya como concejal electo de Dosquebradas para el período 2024-2027, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 19942, por configurarse la inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 43 ibidem (modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000)3, al tener un vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con un funcionario público (agente 1 Expediente 66001-23-33-000-2024-00239-01. 2 Esto es, “[p]or violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”. 3 De conformidad con dicha normativa, no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital, “Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito [ ]”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 2 de tránsito) en el municipio de Dosquebradas, en el que fue elegida como concejal, dentro de los 12 meses anteriores a su elección (del 22 de octubre de 2022 al 29 de octubre de 2023). 2. Mediante la providencia acusada4, se confirmó la decisión de 8 de julio de 2024 del Tribunal Administrativo de Risaralda de negar la pérdida de investidura solicitada.
La autoridad judicial determinó que examinaría el elemento subjetivo en la configuración de la inhabilidad alegada, es decir, si la comisión objetiva de dicha inhabilidad estuvo precedida de una conducta dolosa o gravemente culposa, en el marco de la autoridad civil que ostentaba el padre de la señora Correa López en Dosquebradas dentro de los 12 meses previos a su elección como concejal en ese municipio5.
En ese sentido, indicó que no existía prueba que corroborara que su padre hubiere ejercido labores distintas a sus funciones legales y reglamentarias, que hubieran implicado función de mando, nombramiento, remoción y sanción de empleados con suspensiones, multas o destituciones. 3. Concluyó que no se configuró el mencionado elemento subjetivo porque la demandada actuó conforme al concepto rendido por su equipo de campaña electoral en el documento denominado “MATRIZ VERIFICACION DE CONDICIONES CANDIDATO AL CONCEJO”, el cual se ajustaba a las normas y jurisprudencia relacionadas en cuanto a la inexistencia de inhabilidad, porque si bien su padre era agente de tránsito, no ejercía autoridad civil, política, administrativa o militar. 4.
La parte actora indicó que la providencia acusada incurrió en defecto procedimental absoluto, en tanto se transgredió el principio de congruencia, al apartarse del procedimiento establecido en el artículo 320 del CGP, pues se extralimitó en la competencia que se le atribuye al juez de segunda instancia, para pronunciarse sobre la alzada objeto de estudio.
Pese a que el recurso de apelación que interpuso contra el fallo ordinario de primera instancia solamente se refirió al elemento subjetivo constitutivo de la causal, abordó el objetivo, el cual no fue objeto del recurso y sirvió de fundamento para confirmar la decisión recurrida. Es decir, se debió haber limitado el estudio hacia la graduación de la culpa que se efectuó en primera instancia, mas no si el padre de la concejal ejerció o no autoridad civil. 4 El Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López salvó su voto, al considerar que no fue objeto de apelación lo concerniente a que el elemento objetivo de la causal estuviese acreditado.
Se circunscribió a presentar inconformidad frente al elemento subjetivo. Además, a su juicio, se debía decretar la pérdida de investidura solicitada. Se configuró el aludido elemento, al no acreditarse que la acusada hubiese actuado con buena fe calificada producto de un error invencible, porque la “Matriz Verificación de Condiciones Candidato al Concejo” no comprueba que la concejal haya solicitado asesorías para determinar si estaba inhabilitada con ocasión del cargo que desempeñaba su padre. 5 En primera instancia se determinó que el padre de la demandada, en su condición de agente de tránsito del municipio de Dosquebradas, ejerció autoridad civil dentro de los 12 meses previos a la elección de ella como concejal del ente territorial.
No obstante, no se acreditó con suficiencia la capacidad de ese funcionario de influir en el electorado, ni tampoco lo referente al componente de la culpabilidad, que para que prospere la pérdida de investidura solicitada, se requiere que se haya actuado con dolo o culpa grave, y en este escenario, se podría advertir una negligencia de la demandada que comporta culpa leva, la cual carece de la virtud de imponer dicha sanción. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 3 5.
Por lo anterior, al referirse la autoridad judicial accionada al elemento objetivo de la causal de inhabilidad, aun cuando no hubo recurso de apelación que contuviese tal inconformidad, benefició a la demandada y transgredió el derecho al debido proceso de la parte que interpuso la alzada. Además, desconoció que la justicia es rogada y, por ende, el juez no puede fallar más allá de lo pedido por las partes. 6.
Asimismo, que se configuró un defecto sustantivo, porque se soslayó la autoridad que ostenta el agente de tránsito, al referirse a este como simple facilitador del cumplimiento de las leyes de tránsito. Ello por cuanto malinterpretó los artículos 2 de la Ley 1310 de 2009 y 3 de la Ley 769 de 2002, al desnaturalizar las funciones regulatorias y sancionatorias del agente de tránsito, las cuales expresan autoridad civil, pues estos empleados públicos tienen actos típicos de autoridad como lo son poder de mando, de dirección, con potestades correccionales y de imposición de sanciones sobre la generalidad de las personas. 7.
Se argumentó que esa autoridad civil está reservada únicamente a los “organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, inspectores de tránsito y demás autoridades superiores”, raciocinio contradictorio, puesto que son los agentes de tránsito quienes diariamente hacen uso de las facultades que les otorga la autoridad civil de la cual fueron investidos por el legislador ante la comunidad en general.
En la medida en que pueden detener el curso de un vehículo, ordenando a su conductor, cesar el movimiento, esto, a través de señales y gestualidades físicas o mediante el uso del silbato; pueden solicitar la exhibición de documentos cuando el conductor del vehículo ha estacionado su automotor ante la orden del agente de tránsito; y pueden imponer comparendos.
B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 28 de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el presente trámite constitucional, en cuanto al defecto sustantivo invocado, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Indicó que el debate gira en torno a la inconformidad de la parte accionante frente a la interpretación normativa realizada por el juez de apelación. Se emplea la tutela para proponer una mejor interpretación de las normas aplicables, es decir, para reabrir el debate jurídico resuelto en sede ordinaria, buscando una decisión que coincidiera con el razonamiento expuesto en la tutela.
El tutelante no solo cuestionó la argumentación del juez, sino que reiteró los planteamientos realizados en la demanda sobre la naturaleza de la autoridad de los agentes de tránsito, lo cual escapa al ámbito de competencia del juez de tutela. 9. Por otro lado, negó la protección constitucional reclamada frente al defecto procedimental absoluto.
Concluyó que no se vulneró el principio de congruencia, pues la autoridad judicial, en su calidad de juez de apelación, resolvió el caso conforme a los reparos concretamente formulados en la alzada, por ende, no excedió los límites de su competencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 4 10.
Lo anterior, por cuanto el fallo de segunda instancia no confirmó la decisión inicial por ausencia de acreditación del elemento objetivo de la causal, pues centró su análisis en la valoración del elemento subjetivo, al expresar en forma clara y categórica que limitaba su competencia al estudio de la culpabilidad de la concejal demandada.
Lo cual realizó al analizar el material probatorio y valoró dicha conducta, con el fin de determinar el conocimiento que tenía sobre la presunta inhabilidad y así dilucidar si, a partir de la información a su alcance, ella podría inferir que las funciones desempeñadas por su padre correspondían a un servidor público con autoridad civil o no. Dicho estudio no se realizó para recalificar el elemento objetivo de la causal, sino para analizar la conducta desde la perspectiva de la culpabilidad. 11.
En todo caso, si se entendiera que la autoridad judicial se pronunció sobre el elemento objetivo, pese a que este no fue objeto de apelación, no se configura la vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia. Ello, por cuanto en los procesos de pérdida de investidura, cuando se apela la responsabilidad de servidores públicos elegidos popularmente, el juez de segunda instancia no se encuentra impedido para pronunciarse sobre el elemento objetivo, incluso si la primera lo tuvo por acreditado.
En razón a que el análisis del elemento subjetivo no puede desvincularse el elemento objetivo, ya que el estudio de la culpabilidad puede hacerse si se ha verificado previamente la configuración del elemento objetivo de la causal. 12. Además, advirtió que la decisión de primera instancia negó la pérdida de investidura, por lo cual su confirmación en segunda instancia no empeoró la situación del solicitante.
C. La impugnación 13. La parte actora reiteró los planteamientos de la solicitud de amparo, en cuanto a la configuración en la providencia acusada de los defectos procedimental absoluto y fáctico, y agregó que el asunto tiene gran relevancia constitucional. II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 14. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916.
F. Análisis del caso concreto 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 5 15. La Sala anticipa que si bien se comparte la decisión adoptada en primera instancia sobre la improcedencia de la tutela frente al defecto sustantivo, por lo que se confirmará tal determinación, también precisa que se aparta de la negativa del amparo en cuanto al defecto procedimental absoluto, al advertir que no satisface el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, razón por la cual se modificará, para declarar improcedente la acción. 16.
En lo que atiende al supuesto desconocimiento del principio de congruencia, esta Subsección ha considerado que ese tipo de inconformidades pueden canalizar a través del recurso extraordinario de revisión (Artículo 250 del CPACA) invocando la causal 5 relativa a la nulidad originada en la sentencia. 17. Ahora, al margen de esa consideración, ya sea que lo declare el juez del recurso extraordinario o el juez de tutela, lo cierto es que la prosperidad de esa pretensión relativa a la congruencia carecería de la potencialidad de variar el sentido de la decisión acusada, para decretar la pérdida de investidura solicitada, y eso descarta la relevancia constitucional del asunto.
Ello, por cuanto el motivo por el cual se negó aquella en primera instancia, se estructuró en que si bien se acreditó el elemento objetivo de la causal de inhabilidad, no se evidenciaba en la conducta desplegada por la concejal dolo o culpa grave, lo que impedía tener por demostrado el elemento subjetivo. 18. En ese sentido, en el evento de advertir la presunta incongruencia, se mantendría lo referente a la configuración del elemento objetivo, pero se dejaría incólume el razonamiento expuesto respecto de la valoración de la conducta de la concejal y con ello la falta de ocurrencia del elemento subjetivo para dar por comprobada la causal de inhabilidad. 19.
En otras palabras, la discusión que se plantea respecto al supuesto estudio que hizo el ad quem respecto al elemento objetivo, desbordando -a juicio del accionante- su competencia funcional, resulta inane si se tiene en cuenta que, de cualquier manera, se descartó el elemento subjetivo. La razón para que no se hubiera decretado la pérdida de investidura de la concejal de Dosquebradas fue porque no se halló acreditado este último, de manera que la constatación de que hubo un vicio de congruencia no variaría dicha negativa. 20.
A esa conclusión se llega, considerando que la censura se orientó al alegado análisis realizado en punto al elemento objetivo, obviando que se descartó el subjetivo, y esto es suficiente para negar la pérdida de investidura. De ahí que el debate propuesto carezca de relevancia constitucional. 21. Por otro lado, la parte actora alega defecto sustantivo, porque se interpretó de manera errónea la normativa que contiene las funciones de los agentes de tránsito, lo que trajo como consecuencia que se determinara que aquel servidor público no ejerciera autoridad civil, consideración que estima contraria al ordenamiento jurídico.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 6 22. Como lo consideró el a quo, la anterior inconformidad no cumple la exigencia de relevancia constitucional, pues, además de que pretende la imposición de su interpretación normativa atinente a las funciones desempeñadas por los agentes de tránsito de Dosquebradas, la determinación de acogerla no impacta la determinación de no cumplir el elemento subjetivo de la causal de inhabilidad. 23.
Por consiguiente, se mantendría la decisión de negar la pérdida de investidura, pues para su decreto, deben concurrir tanto el elemento objetivo, como el subjetivo de la causal de inhabilidad alegada. 24. Se precisa que la autoridad accionada precisó que resultaba ajustado que la allí demandada hubiere sostenido que las labores misionales y de apoyo operativo desplegadas por su padre, en calidad de agente de tránsito, no implicaba ejercicio de autoridad civil.
Pues no obraba en el expediente “prueba que permita corroborar que el uniformado hubiese ejercido la autoridad civil a través del desempeño de labores distintas a las enlistadas en sus funciones legales y reglamentarias, que sí hubieran implicado función de mando, nombramiento, remoción y sanción de empleados con suspensiones, multas o destituciones”. 25.
Lo anterior, si bien se pudiere interpretar como examen del elemento objetivo de la causal de inhabilidad, tuvo como fin arribar a la conclusión de que lo anotado en el documento denominado “Matriz verificación de condiciones candidato al concejo” resultó apropiado, lo que impedía que se configurara el elemento subjetivo de la causal de inhabilidad, es decir, tuvo como finalidad soportar que la conducta desplegada por la accionada no implicó dolo o culpa grave. 26.
En ese sentido, la falta de relevancia constitucional de la presente acción recae en términos generales en que la configuración del elemento objetivo no impone por sí sola que se tenga por verificada la causal de inhabilidad alegada y, por ende, que se decretara la pérdida de investidura de la concejal de Dosquebradas. 27. Para ese fin resulta indispensable que también se halle presente el elemento subjetivo, es decir, que la conducta que originó la inhabilidad se haya presentado por una actuación dolosa o gravemente culposa, lo cual no se acreditó. Al respecto, la autoridad accionada estimó que la aludida matriz de verificación se encontraba ajustada a la normativa y jurisprudencia aplicables, lo cual implicaba que la allí demandada actuara “conforme al acertado comentario hecho por el equipo de su campaña electoral, según el cual el empleo de su padre no se lo impedía”.
Aspecto que no fue objeto de reproche en la solicitud de amparo. 28. Así las cosas, al no tener la afectación constitucional alegada la virtud de variar el sentido de la decisión judicial acusada impide que el asunto aquí planteado trascienda a un plano constitucional para que sea factible estudiar el fondo de la controversia. En la medida en que acceder al amparo bajo los términos de la argumentación esbozada por la parte accionante, es decir, dar por acreditado el elemento objetivo, sin que se analice de nuevo el elemento subjetivo, al no ser motivo Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-01 Accionante: Rodolfo Lozano Díaz Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera 7 de inconformidad, carecería de la potencialidad de ordenar un análisis jurídico que pueda tener la posibilidad de arrojar como resultado una decisión diferente a la inicialmente adoptada por el juez natural de la causa. 29.
En ese orden de ideas, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, por tanto, se modificará la sentencia impugnada, para declarar improcedente el trámite constitucional. 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 28 de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, para declarar improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF