Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06009-01 Demandante: GLORIA INÉS BEJARANO LEBRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ Temas: Tutela contra providencia judicial – defecto por desconocimiento del precedente –confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de impugnación presentado en contra de la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de octubre de 2021.
En la providencia impugnada se declaró improcedente la acción de tutela, al no estar satisfecho el requisito general de relevancia constitucional y negó el amparo invocado por la parte accionante respecto al desconocimiento del precedente.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 7 de septiembre de 2021 por correo electrónico al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado1, la señora Gloria Inés Bejarano Lebro actuando en nombre propio presentó acción de tutela en contra del Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y los consagrados en los artículos 47, 53, 54,83, 95 y 228 de la Carta Política. 1 La acción de tutela fue enviada al buzón web secgeneral@consejodeestado.gov.co y posteriormente remitida a la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia proferida el 15 de marzo de 2019 por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada para que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Alcaldía de Ibagué dio por terminado su nombramiento en provisionalidad y nombró a otra persona en su reemplazo2; y la providencia proferida el 29 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima que confirmó la decisión de primera instancia. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la accionante solicitó: 28.1.- En la sentencia judicial que conceda el amparo constitucional deprecado, los Honorables Magistrados integrantes del H. Consejo de Estado SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA o su equivalente, decretarán judicialmente la inaplicación o su equivalente de las sentencias proferidas por (i) el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de la Ciudad de Ibagué de fecha 15 de Marzo de 2019 radicación 73001-33-33-003-2015- 00095-00, (ii) Por el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima el día 29 de Julio de 2021 radicación 73001-33-33-003-2015-00095-01, por haber transgredido los derechos constitucionales fundamentales indicados en la demanda. 28.2.- Como consecuencia de la anterior declaración ordenará la devolución del expediente al Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito, para que en un término máximo de (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, deje sin efectos la sentencia de fecha 15 de Marzo de 2019 radicación 73001-33-33- 003-2015- 00095-00, y en su lugar profiera un nuevo pronunciamiento a través del cual resuelva la demanda presentada por la suscrita GLORIA INES BEJARANO LEBRO contra el Municipio de Ibagué, con observancia de los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios expuestos por la parte demandante especialmente aplicando la jurisprudencia contentiva de precedentes judiciales y el precedente del H. Tribunal dentro del proceso de JOSE ARLEX ENCISO, y luego se remita al H. Tribunal para lo de su competencia3.
(SIC a toda la cita) 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El gobernador del departamento del Tolima, mediante Decreto No. 481 de 1997, nombró en “provisionalidad4” a la señora Gloria Inés Bejarano Lebro en el cargo 2Radicado 73001333300320150009500/01. 3 Folio 66 del escrito de tutela cargado a SAMAI. 4 Folio 68.
Ibídem. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de secretaria auxiliar de la Escuela Normal Nacional Integrada en el municipio de Ibagué, mientras se proveía el cargo de manera definitiva mediante concurso de méritos. 6.
Por medio del Decreto No. 11-0551 de 2007, la tutelante fue trasladada a la planta administrativa de docentes del municipio de Ibagué, en el cargo de auxiliar administrativa código 407, grado 3, sin solución de continuidad. 7. La Comisión Nacional del Servicio Civil mediante Resolución No. 2500 del 1 de junio de 2011 conformó la lista de elegibles para proveer 5 vacantes de empleos señalada con el No. 34011 (cargo de auxiliar administrativo código 407-03 en el que se encontraba la accionante en provisionalidad) ofertada en la Convocatoria No. 011 de 2005. 8.
El 28 de mayo de 2014, la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante oficio 2014EE17293 refirió los datos de los elegibles para proveer el cargo mencionado en el párrafo anterior, entre los que se encontraba el nombre de Luz Marelvis Acosta Narváez. 9. En razón de lo anterior, el alcalde del municipio de Ibagué, por medio del Decreto No. 1000-0401 del 22 de julio de 2014, dio por terminada la provisionalidad de la tutelante y nombró en periodo de prueba a la señora Luz Marelvis Acosta Narváez para ejercer el cargo de auxiliar administrativa código 407-3. 10.
De acuerdo con la accionante, el acto administrativo citado le fue notificado el 30 de julio de 20145, mediante correo electrónico, cuando se encontraba en incapacidad por enfermedad general6. 11. En razón de lo anterior, la señora Gloria Inés Bejarano Lebro en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda en contra del municipio de Ibagué, con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto No. 1000-0401 del 22 de julio de 2014 mediante el cual se ordenó la terminación en provisionalidad otorgada a la accionante y se nombró en periodo de prueba a la señora Luz Marelvis Acosta Narváez. 12.
En sentir de la accionante, el acto administrativo no se encontraba debidamente motivado, pues la señora Luz Marelvis Acosta Narváez no había 5 Según se refiere en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Folio 104. Ibídem. 6 La señora Gloria Inés Bejarano Lebro presentó a la Secretaría de Educación, incapacidades médicas por enfermedad general, para los siguientes periodos: (i) 22 de julio al 20 de agosto de 2014;
(ii) 21 de agosto al 4 de septiembre de 2014; y (iii) 5 de septiembre al 19 de septiembre de 2014. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superado el concurso de méritos; sumado a ello, al momento de su desvinculación, tenía calidad de prepensionada7 y se encontraba incapacitada. 13.
El asunto lo conoció en primera instancia, el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que en sentencia del 15 de marzo de 2019 decidió negar las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos. 14. No eran atendibles los argumentos de la accionante, por cuanto estaba probado que la señora Luz Marelvis Acosta Narváez superó el puntaje establecido en la Resolución No. 171 de 2005, mediante la cual se convocó el proceso de selección, obteniendo 62.41 en la prueba funcional, 100.0 en la prueba comportamental, 18.0 en estudios y 46.7 en experiencia, aclarando que el puntaje que aparece en la lista de elegibles no era el requerido para clasificar y aprobar el concurso de méritos. 15.
Agregó que, con anterioridad al vencimiento de la lista de elegibles, la señora Luz Marelvis Acosta Narváez gestionó las acciones pertinentes para la provisión del empleo, en el cual fue nombrada en periodo de prueba, en vigencia de la lista de elegibles en la que estaba incluida. Por lo tanto, para el juez de instancia su nombramiento era legítimo, conforme las previsiones legales y constitucionales aplicables al caso concreto. 16.
Advirtió que la demandante no cumplía con los requisitos necesarios para ser considerada como prepensionada, teniendo en cuenta que no acreditó los requisitos para acceder a la pensión de jubilación dentro de los 3 años previos a su retiro. 17. Concluyó el juez de instancia, que la entidad demandada actuó bajo los parámetros de las normas aplicables al caso concreto, los cuales no resultaban lesivos a los postulados constitucionales, toda vez que los empleados provisionales ostentaban una estabilidad relativa que podía ser permeada por algunas situaciones particulares entre las que se encontraba la provisión de empleos de carrera como consecuencia de un concurso de méritos, lo que faculta al nominador para su terminación en cualquier momento sin que ello constituya desviación de poder. 18.
En contra de la anterior decisión, la señora Gloria Inés Bejarano Lebro interpuso recurso de apelación. Este fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima. Esa corporación judicial confirmó, en sentencia del 29 de julio de 2021, la decisión del a quo, bajo los mismos argumentos. 7 La señora Gloria Inés Bejarano Contaba con 57 años de edad y 17 años, 2 meses y 17 días al servicio del Estado.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la vulneración 19. La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales, con ocasión de la sentencia proferida el 15 de marzo de 2019 por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y de la providencia del 29 de julio de 2021 del Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó la decisión de primera instancia. 20.
Como fundamento de la vulneración, la accionante expuso los siguientes argumentos8: 21. A su juicio, las autoridades judiciales accionadas dieron por demostrado que la señora Acosta Narváez superó el puntaje para ocupar la vacante en su remplazo, lo cual, a su juicio no fue así, pues el numeral 5 del artículo 2 de la Fase I 5.1. de la prueba básica general de preselección del concurso estableció como criterio de aprobación que el puntaje debía ser igual o superior a 60 puntos y la señora Acosta obtuvo un puntaje de 59.193000000. 22.
Adicionalmente, señaló que dicha lista tenía vigencia hasta el 31 de mayo de 2013; sin embargo, la señora Acosta fue nombrada el 22 de julio de 2014. 23. Refirió que las autoridades judiciales omitieron estudiar el carácter de pre- pensionada que ostentaba, pues este le confería una estabilidad reforzada. 24. Adicionalmente, manifestó que tampoco valoraron que la secretaría de educación omitió solicitar el permiso al Ministerio del Trabajo para declarar la terminación de la provisionalidad, dado la incapacidad médica en la que se encontraba cuando fue notificado el acto administrativo demandado. 25.
Finalmente, mencionó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente judicial establecido en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en un proceso9 con idénticos supuestos fácticos a los aquí discutidos. 1.5. Trámite de la acción de tutela 26. En auto del 10 de septiembre de 202110, el despacho del magistrado ponente de primera instancia admitió la demanda y ordenó la notificación al Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y al Tribunal Administrativo del Tolima. 8 Folios 2, 34 y 66 del escrito de tutela cargado a SAMAI. 9 Proceso 73001333100920110044601. 10 Documento 8 cargado a SAMAI.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. En el mencionado proveído también se ordenó la vinculación en su condición de terceros con interés a i) el municipio de Ibagué;
(ii) a la Comisión Nacional del Servicio Civil; y (iii) a la señora Luz Marelvis Acosta Narváez. 1.6. Intervenciones 28. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica11, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué 29. Mediante escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial accionada rindió informe12 en el que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, bajo los siguientes argumentos. 30.
Refirió que en la sentencia de primera instancia reprochada por esta vía constitucional, se negaron las pretensiones de la demanda con fundamento en que la demandante al momento de ser desvinculada no presentaba situación de discapacidad alguna, pues tan solo fue incapacitada temporalmente como producto de una intervención quirúrgica, situación que no generaba estabilidad alguna en el cargo que ocupaba, como tampoco imponía por sí sola la obligación de la entidad de disponer medidas especiales para la provisión del empleo, que finalmente fue provisto en propiedad como consecuencia del concurso de méritos. 31.
La autoridad judicial accionada encontró que la entidad demandada actuó bajo los parámetros de las normas aplicables al caso concreto, los cuales no resultaban lesivos a los postulados constitucionales. Al efecto, refirió que los empleados provisionales ostentan una estabilidad relativa que puede ser permeada por algunas situaciones particulares entre las que se encuentran la provisión de los empleos de carrera como consecuencia de un concurso de méritos, pudiendo el nominador dar por terminada en cualquier momento su vinculación sin que ello constituya una desviación de poder. 32.
Por lo expuesto, consideró que no se advertía en el sub judice una vía de hecho, dado que el asunto fue resuelto con fundamento en las normas aplicables al mismo y a los aspectos circunstanciales que giraron en torno al caso concreto. 11 Documento 10 cargado a SAMAI. 12 Obra en carpeta 12 cargada a SAMAI. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
Tribunal Administrativo del Tolima 33. Mediante escrito, enviado al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación13, la autoridad vinculada rindió informe en el que solicitó la declaratoria de improcedencia de la actual solicitud de amparo, bajo los siguientes argumentos. 34. Explicó que al revisar el escrito de tutela se advierte su carencia de fundamentos fácticos y jurídicos, así como su propósito de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia contra la providencia judicial reprochada. 35.
En la solicitud de amparo, se formularon inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el trámite del medio de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la hoy accionante, de donde se concluye que se pretende revivir una discusión jurídica que ya fue estudiada y definida conforme a las pruebas obrantes en el proceso y de acuerdo con las normas y la jurisprudencia aplicables, sin que sea posible volver a estudiar un asunto que esta Corporación, como juez natural, ya definió de manera motivada y razonable. 36.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, el municipio de Ibagué y la señora Luz Marelvis Acosta Narváez, pese a que fueron notificados del trámite constitucional guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado 37. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de octubre de 202114, notificada el 5 de noviembre del mismo año15 resolvió: “1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Deniégase el amparo invocado por la parte accionante respecto al desconocimiento del precedente, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia16”. 38.
El A quo declaró improcedente el mecanismo constitucional por carencia del requisito de relevancia constitucional por cuanto evidenció que los fundamentos que soportan la interposición de la solicitud de amparo ya fueron analizados y discutidos en la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima. 13 Documento 13 cargado a SAMAI. 14 Documento No. 18 cargado a SAMAI. 15 Documento No.20 cargado a SAMAI. 16 Folio 11 de la sentencia de tutela de primera instancia. Documento No. 18 cargado a SAMAI.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. A su turno, el juez de tutela de primera instancia negó el amparo invocado respecto del desconocimiento del precedente, por los siguientes argumentos: “10) Sobre el particular, se observa que los supuestos fácticos [del proceso17 en el que se profirió la sentencia que se alega como desconocida por esta vía constitucional] son distintos a los que aquí se discuten, pues en ese caso el demandante tenía un situación de discapacidad conocida por la entidad, por tanto era un sujeto de especial protección y la entidad territorial debía solicitar una autorización al Ministerio del Trabajo, previa a la declaratoria de insubsistencia, caso que no ocurrió en el presente, pues si bien la demandante presentó una incapacidad, lo cierto es que no suponía una estabilidad como la del caso expuesto18”. 1.8.
Impugnación 40. Con escrito enviado el 9 de noviembre de 202119 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la accionante impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual limitó su inconformidad a la presunta configuración del defecto de desconocimiento del precedente de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en otro proceso que en su sentir, cuenta con identidad fáctica. 1.9.
Trámite de impugnación 41. Mediante auto del 19 de noviembre de 2021, el juez de tutela de primera instancia concedió la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 25 de octubre del mismo año20, decisión que fue notificada el 29 de noviembre siguiente21. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 25 de octubre de 2021, dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 17 Proceso 73001-33-31-009-2011-00446-01. 18 Folio 11 de la sentencia de tutela de primera instancia. Documento No. 18 cargado a SAMAI. 19 Documento No. 24 cargado a SAMAI. 20 Documento No. 27 cargado a SAMAI. 21 Documento No. 29 cargado a SAMAI.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Cuestiones previas 2.2.1. De las providencias acusadas 43. Es de precisar que, si bien la parte actora censuró las providencias de primera y segunda instancia proferidas al interior del proceso contencioso administrativo, de proceder el análisis del fondo del asunto, la Sala hará el estudio del caso, únicamente, frente a la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, por ser esta la que le puso fin a la litis. 2.2.2.
Límite de la impugnación 44. Comoquiera que la parte actora únicamente reiteró en su escrito de impugnación los reproches concernientes al defecto de desconocimiento del precedente por parte del Tribunal Administrativo del Tolima, la Sala centrará su estudio únicamente a este cargo. 45. Así las cosas, comoquiera que el impugnante limitó su reproche a la decisión del juez de tutela de primera instancia, de negar la acción constitucional en relación con el defecto de desconocimiento del precedente, esta Sala limitará el análisis de los requisitos generales y específicos relacionados con este cargo como se verá más adelante. 46.
En otras palabras, la Sala dejará incólume la decisión de primera instancia, relacionada con la declaratoria de improcedencia por no superarse el requisito general de relevancia constitucional respecto de unos cargos, por cuanto, se reitera, no fue objeto de reproche en el escrito de impugnación; y procederá a analizar si debe confirmar, negar o modificar la providencia del 25 de octubre de 2021, que negó la acción de amparo por no encontrarse configurado el defecto de desconocimiento del precedente. 2.3.
Legitimación en la causa22 47. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 48.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá 22 Ver posición reiterada y reciente: Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 49.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 50. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 51. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 52.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda23. 53.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la accionante en su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión atacada por esta vía constitucional, se encuentran legitimada en la causa por activa. 54. Por otro lado, en relación con las autoridades judiciales accionadas, se advierte que la tutela se dirigió en contra del Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, que profirieron las decisiones que, a juicio de la parte actora, vulneraron sus derechos fundamentales, por lo que se encuentran legitimados por pasiva. 23 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Problemas jurídicos 55. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 25 de octubre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela respecto al cargo relacionado con el desconocimiento del precedente, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 56.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Tolima, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con su decisión adoptada el 29 de julio de 2021 que confirmó la decisión de primera instancia en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante en contra del municipio de Ibagué? 57.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 58.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201224 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema25 y declaró su procedencia26. 59.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 31 de julio de 2012. Rad. 2009-01328-01. 25 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 26 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 60. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 61.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.
Relevancia constitucional27 62. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la sentencia del 29 de julio de 2021 del Tribunal Administrativo del Tolima, porque, en su sentir, incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente respecto de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada en el que accedió a las pretensiones de la demanda, dentro de otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene idénticos supuestos fácticos a los aquí discutidos. 63.
Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a sus garantías superiores, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 64.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su eficacia y la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el debido proceso y a la igualdad. 27 Al respecto consultar en reiteración, Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencias del 4 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06321-00; y del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.2.
Tutela contra tutela28 65. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial demandada fue proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 73001333300320150009500/01. 2.6.3.
Inmediatez29 66. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos al debido proceso y a la igualdad con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 29 de julio de 2021, mientras que la acción de tutela se presentó el 7 de septiembre del mismo año. 67.
En ese orden, se evidencia que la acción de tutela, se presentó dentro del término razonable de 6 meses, razón por la que se encuentra superado este requisito. 2.6.4. Subsidiariedad30 68. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación que interpuso la accionante contra el fallo dictado por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 69.
Así mismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 70. Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 28 Ibídem. 29 Ibídem. 30 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencias del 18 de noviembre de 2021. Rad. 2021-07029-00; y del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.
Caso concreto En particular, la parte actora consideró que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Tolima31, que en su sentir guarda identidad fáctica con los supuestos discutidos en la providencia reprochada. Así las cosas, la Sala procede a realizar un examen estricto de igualdad, por medio del cual se verifica si la autoridad judicial, bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos decidió el caso de manera diferente32.
Al efecto, es preciso señalar que en la sentencia aludida como desconocida, se estudió la nulidad de un acto administrativo por medio del cual la Alcaldía de Ibagué declaró la insubsistencia del nombramiento de una persona en situación de discapacidad33, razón por la que ostentaba la condición de sujeto de especial protección constitucional y contaba una estabilidad laboral reforzada.
En efecto, en tal oportunidad el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del acto administrativo aludido. Así, refirió que la entidad demandada pese a conocer su condición de discapacidad no solicitó el permiso o autorización al Ministerio del Trabajo, establecido en el artículo 2634 de la Ley 361 de 199735, para retirar al demandante del servicio público.
Requisito sine qua non para que la decisión adoptada tuviese plena validez. Sobre el punto, cabe afirmar que contrario a lo manifestado por la accionante, la sentencia reseñalada no guarda plena identidad fáctica con los supuestos 31 Tribunal Administrativo del Tolima. Sentencia del 6 de noviembre de 2015, exp. 2011-00446- 00/01. 32 En este mismo sentido se pronunció la Sala, entre otras, en las sentencias de 5 de agosto de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 2021-00164-01 y 29 de julio de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 2021-04115-00. 33 El demandante fue diagnosticado con discopatía con deslizamiento de L5 y disminución de la sensibilidad en miembros inferiores. 34 ARTÍCULO
26. NO DISCRIMINACIÓN A PERSONA EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD. En ningún caso la discapacidad de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha discapacidad sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona en situación de discapacidad podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su discapacidad salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo.
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su discapacidad sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren. 35 Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas en situación de discapacidad y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutidos en la decisión objeto de reproche constitucional, tal como se pasa a ver en el siguiente gráfico.
Supuestos fácticos Proceso 2011-00446-00/01 Proceso rad. 20150009500/01 (se profirió la decisión aquí reprochada) El demandante se trataba de una persona en situación de discapacidad que gozaba de estabilidad laboral reforzada36. La demandante no se encontraba en situación alguna de discapacidad. Al efecto, es preciso aclarar que la incapacidad médica otorgada a la demandante por enfermedad general por los periodos descritos al inicio de esta providencia, no otorga automaticamente la condición de persona en situación de discapacidad, quienes sí gozan de estabilidad laboral reforzada y que requieren para el retiro del cargo que ostentaban, autorización previa del Ministerio del Trabajo. 71.
De esta manera, lo decidido en la sentencia invocada como desconocida no podía ser aplicada al caso concreto, en tanto, se reitera, no guarda identidad fáctica. 36 Sobre la estabilidad laboral reforzada de las personas en situación de discapacidad, la Corte Constitucional ha señalado: “ Esta Corporación ha reconocido que cuando un funcionario ocupa en provisionalidad un cargo de carrera y es, además, sujeto de especial protección constitucional, como por ejemplo, madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica, funcionarios que están próximos a pensionarse o personas en situación de discapacidad, “concurre una relación de dependencia intrínseca entre la permanencia en el empleo público y la garantía de sus derechos fundamentales, particularmente el mínimo vital y la igualdad de oportunidades.
De allí que se sostenga por la jurisprudencia que la eficacia de esos derechos depende del reconocimiento de estabilidad laboral en aquellos casos, a través de un ejercicio de ponderación entre tales derechos y los principios que informan la carrera administrativa” Si bien, estas personas no tienen un derecho a permanecer de manera indefinida en el cargo, pues este debe proveerse por medio de un concurso de méritos, sí debe otorgárseles un trato preferencial como acción afirmativa antes de efectuar el nombramiento de quienes ocuparon los primeros puestos en la lista de elegibles del respectivo concurso de méritos, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
Ello, en virtud de los mandatos contenidos en los incisos 2º y 3º del artículo 13 Superior, relativos a la adopción de medidas de protección a favor de grupos vulnerables y personas en condición de debilidad manifiesta, y en las cláusulas constitucionales que consagran una protección reforzada para ciertos grupos sociales, tales como las mujeres (art. 43 CP), los niños (art. 44 CP), las personas de la tercera edad (art. 46 CP) y las personas con discapacidad (art. 47 CP)”.
Corte Constitucional. Sentencia T-326 de 2014. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. Así las cosas, teniendo en cuenta que los antecedentes fácticos y jurídicos allí estudiados difieren del caso que ocupa la atención de la Sala, no se encuentra que la autoridad judicial accionada haya desconocido la providencia en cita. 73.
Por lo anterior, no se puede predicar vulneración del derecho fundamental a la igualdad como quiera, que el fallo aludido como desconocido, no guarda, se insiste identidad fáctica con los supuestos mencionados en la sentencia reprochada por esta vía constitucional. 74. En consecuencia, comoquiera que no se trata de fallos que guardan identidad fáctica, las autoridades judiciales, gozan de autonomía e independencia para definir los procesos sometidos a su consideración y que el juez constitucional debe respetar. 75.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 25 de octubre de 2021, que declaró improcedente la acción de tutela, al no haberse superado el requisito de procedibilidad adjetiva de relevancia constitucional; y negó el amparo invocado por la parte accionante respecto al desconocimiento de la providencia citada anteriormente, pero por los motivos aquí expuestos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional y negó el amparo invocado por la parte accionante respecto al desconocimiento de la providencia citada por la tutelante, pero por los motivos aquí expuestos.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Gloría Inés Bejarano Lebro Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06009-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.