73001233300020200035101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADECUACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO -ASOPRADO.

Asunto: Resuelve recurso de apelación TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO. NO ES SUFICIENTE QUE LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES SE SUSTENTE EN EL PRESUNTO ACAECIMIENTO DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE. ES NECESARIO EVIDENCIAR LA ILEGALIDAD DEL ACTO CUESTIONADO A PARTIR DE SU CONFRONTACIÓN CON LAS NORMAS SUPERIORES O LAS PRUEBAS APORTADAS.

FALTA DE CARGA ARGUMENTATIVA. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso ordinario de apelación oportunamente interpuesto por la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADECUACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO -ASOPRADO1, contra el auto de 22 de junio de 2021, por medio del cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA2 1 En adelante -ASOPRADO. 2 En adelante Tribunal Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 denegó la solicitud de medidas cautelares solicitadas por la actora.

I.- ANTECEDENTES ASOPRADO, actuando a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA3, presentó demanda contra la sociedad CELSIA COLOMBIA S.A E.S.P y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA –CORTOLIMA4 tendiente a obtener la nulidad de la factura núm. 222567 de 2020, a través de la cual le fue cobrada una tasa por uso de agua, previo decreto de las siguientes medidas cautelares: “[…] 1.

Se solicita la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del cobro de la factura no. 222567, referencia no. 1000222567 del año 2020, por concepto de recaudo ambiental de la tasa de agua, por valor de $3.106.008.236. 2. De igual manera se solicita, que se le ordene a CORTOLIMA abstenerse de continuar generando cobro alguno por concepto de tasa de uso de agua y que los que fueron generados sean suspendidos y no se de inicio a ningún proceso coactivo […]”.

II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Como fundamento de la solicitud de las medidas cautelares, en 3 En adelante CPACA. 4 En adelante Cortolima Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 escrito a parte de la demanda, la actora citó algunos apartes de la sentencia SU-691 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, el contenido de los artículos 229 y 231 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la suspensión provisional de los actos administrativos y los requisitos para su decreto con el fin de evitar un “[…] perjuicio irremediable e irreparable […]”.

Sostuvo que el cobro de la tasa por uso de aguas que CORTOLIMA efectuó a través de la factura cuestionada “[…] puede llegar a generar un proceso coactivo en el cual se llegue incluso a medidas cautelares como embargo de cuentas que afectaría a los 374 usuarios, no solo con su empobrecimiento frente a un enriquecimiento de CORTOLIMA sino con la afectación de los trabajadores que dependen de estos […]”.

Afirmó que es necesario suspender la factura con base en la cual se está efectuando el cobro de la tasa por uso de agua, así como ordenar que no se sigan realizando cobros por este concepto, hasta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo determine, por una parte, si CORTOLIMA está legitimada para imponer dicha obligación y, por otra, quién es el sujeto pasivo de esta.

Explicó que 374 de sus suscriptores se dedican al cultivo de arroz, Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 por lo que, dadas las características de esta actividad, el suministro de agua constante e ininterrumpida es indispensable para aquellos.

Aseguró que el cobro coactivo de las sumas contenidas en la factura cuestionada implicaría su quiebra, la consecuente afectación de los 374 usuarios aludidos, así como “[…] un perjuicio irremediable al causarse un desfase en la producción nacional del producto interno bruto […]”. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1.

CELSIA COLOMBIA S.A E.S.P. manifestó que no es el sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas aludido por la actora, dado que a su cargo se encuentra la transferencia de energía que genera la central hidroeléctrica de su propiedad. Explicó que, en ese orden de ideas, es improcedente que la actora pretenda vincularla como sujeto pasivo de una tasa que CORTOLIMA le ha cobrado, sin que exista ninguna responsabilidad suya en las actuaciones administrativas demandadas.

III.2. CORTOLIMA guardó silencio en esta etapa procesal. Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IV.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto de 22 de junio de 2021 el TRIBUNAL denegó las medidas provisionales solicitadas por la actora, por estimar que la ejecutoria del acto administrativo demandado únicamente acaecerá cuando se decida el medio de control de forma definitiva, según lo establecido en el numeral 4 del artículo 820 del Estatuto Tributario.

Agregó que de acuerdo con el artículo 837 de la misma norma, la admisión de la demanda es fundamento para solicitar el levantamiento de cualquier medida cautelar que se haya decretado en el procedimiento de cobro coactivo, con lo que se desvirtúa el presunto perjuicio irremediable que se pretende evitar. Destacó que “[…] el perjuicio irremediable que determina la procedencia de la medida cautelar es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez administrativo con la finalidad de evitar la configuración del menoscabo en los derechos y garantías fundamentales […]”.

Indicó que, en ese orden de ideas, quien solicita la suspensión provisional de un acto administrativo con el fin de evitar un perjuicio irremediable debe demostrar indiscutiblemente, que de no Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decretarse la medida se le causaría una grave e inminente afectación a sus derechos constitucionales y legales, no solamente realizar conjeturas sin fundamento o prueba alguna.

Agregó que a partir de la prueba documental anexa no se evidenciaba la urgencia, inminencia y gravedad que justifique la intervención inmediata del juez administrativo, dado que la actora solamente reitera que si no se decreta la medida cautelar podría afectarse su existencia ante el posible inicio del proceso coactivo por los dineros adeudados, sin que la sola manifestación demuestre los perjuicios que se alegan.

Explicó que, por otro lado, respecto a ordenar a CORTOLIMA que se abstenga de generar cobro alguno por el concepto de tasa de uso de agua, no advertía argumentos suficientes para acceder a tal solicitud, dado que en el plenario no obraban elementos de juicio que conllevaran el reproche de la actuación adelantada por dicha entidad en el cobro de la tasa origen de la controversia.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO La actora apeló la decisión y adujo que si bien es cierto que al estar en discusión la legalidad del acto administrativo demandado Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CORTOLIMA no puede decretar medidas cautelares dentro de un proceso coactivo, también lo es que a través de la Resolución núm. 0872 de 19 de marzo de 2021 dicha entidad liquidó el crédito contenido en la factura acusada y ordenó iniciar el cobro coactivo respectivo, “[…] buscando con esto el decreto de medidas cautelares, desconociendo la normatividad vigente, con lo cual se van a afectar los derechos de los 380 usuarios de ASOPRADO de manera inminente y grave, por lo que es procedente acceder a las medidas cautelares solicitadas […]”.

Reiteró que el objeto del presente proceso es detener la ilegalidad y arbitrariedad que ha cometido CORTOLIMA al cobrarle la tasa por uso de aguas, situación que afectará a cerca de 380 de sus usuarios, dado que, en su calidad de productores de arroz, irían a la quiebra. Insistió en el impacto económico que acarrearía la suspensión de las actividades de los arroceros afectados y las consecuencias en la producción nacional que evidencian el perjuicio irremediable que se pretende evitar con las medidas provisionales solicitadas.

VI. TRASLADO DEL RECURSO Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La parte demandada guardó silencio durante el término concedido para pronunciarse sobre el presente recurso.

VII.-CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20215, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Comoquiera que en el presente caso, el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. Problema jurídico 5 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.

Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De conformidad con los argumentos expuestos por el recurrente, corresponde a la Sala resolver si es procedente la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, para lo cual se abordarán los siguientes asuntos: (i) suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y (ii) el caso concreto.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA6 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su 6 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».7 Esta Corporación8 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos9: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015-00022-00. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001- 03-26-000-2014-00101-00. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014- 03799-00. Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).10 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la 10 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202011, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]” Caso concreto En el caso bajo estudio la actora solicitó la suspensión provisional de la factura núm. 222567 de 2020, a través de la cual CORTOLIMA le impuso el pago de la tasa por uso de agua.

Además, la actora solicitó que se ordenara a dicha entidad que en adelante se abstenga de cobrar el tributo aludido, hasta tanto no se defina de forma definitiva el presente asunto. 11 Número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, Cp: Hernando Sánchez Sánchez. Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La solicitud de las medidas provisionales pretendidas por la actora está sustentada en el presunto perjuicio irremediable que podría acaecer, en el evento en el que CORTOLIMA decida adelantar el cobro coactivo de la factura aludida y, en particular, si dentro de dicho trámite decreta medidas cautelares.

A través del auto de 22 de junio de 2021, el TRIBUNAL denegó la solicitud de las medidas provisionales elevada por la actora, al encontrar que, conforme con el Estatuto Tributario, dada la naturaleza del acto acusado, este solo quedaría ejecutoriado una vez sea decidido el presente medio de control, además que la admisión de la demanda implicaba el levantamiento de las medidas cautelares que se hayan podido decretar en el proceso de cobro coactivo.

En el recurso de apelación la actora sostuvo que pese a la imposibilidad que tiene CORTOLIMA de decretar medidas cautelares, lo cierto era que a través de la Resolución núm. 872 de 19 de marzo de 2021 dicha entidad había liquidado la obligación cuestionada y había dado apertura al procedimiento de cobro coactivo. La actora insistió en que en dicho trámite se decretarían medidas Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 cautelares que conllevarían el acaecimiento de los perjuicios que había descrito inicialmente.

Para resolver, lo primero que destaca la Sala es que la solicitud de las medidas provisionales elevada por la parte actora carece de la carga argumentativa requerida, dado que si bien hace alusión a los presuntos perjuicios irremediables que podrían acaecer sino se decretan, dicha petición no está sustentada en una confrontación del acto demandado con las normas superiores que se estiman transgredidas, o de aquel con las pruebas allegadas, de forma tal que se ilustre la presunta ilegalidad pregonada.

Nótese al respecto que la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está supeditada al estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud, estudio que no fue planteado por la peticionaria, lo que impide efectuar el pronunciamiento correspondiente, aunado a que ni en el escrito de la solicitud de la medida cautelar, ni en el del recurso de apelación se hizo una remisión a las razones propuestas en la demanda para efectos de sustentar dicha petición. Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cabe señalar que en un caso similar al presente, en el que de igual forma la solicitud de medidas cautelares estuvo sustentada de forma exclusiva en la presunta ocurrencia de un perjuicio irremediable, esta Sala12 señaló: “[…] 23.

El apoderado judicial de la sociedad demandante interpuso el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, manifestando, para el efecto, que sí resulta viable la adopción de la medida cautelar solicitada, en tanto que, de los hechos de la demanda, resulta claro que con la sanción impuesta se le está generando un perjuicio irremediable, ya que con la retención de $380.684.547 por parte de la SIC, se ha visto afectada en sus obligaciones laborales y contractuales.

Lo anterior aunado al hecho consistente en que su inclusión en un presunto cartel de la contratación, ha dañado su buen nombre y prestigio y, que, esperar hasta el fallo que resuelva el asunto, le produciría un daño y perjuicios irremediables. 24. Como puede observarse, la parte actora solicitó la suspensión de las Resoluciones Nos 12992 de 10 de mayo de 2019 y 35208 de 9 de agosto del mismo año, por medio de las cuales la SIC le impuso una sanción por la presunta transgresión de la norma anticompetitiva por la cual se le investigaba; no obstante, se reitera, en ningún momento, se remitió a las razones propuestas en la demanda para efectos de sustentar la cautela.

En ese orden, es evidente que la sociedad accionante no cumplió con la carga argumentativa requerida para justificar la suspensión provisional deprecada. 25. No se puede olvidar que el artículo 231 del CPACA señala las cargas procesales que limitan la facultad del juez administrativo al momento de decretar medidas cautelares.

Según este estatuto procesal, el juicio de legalidad que emprende el funcionario judicial depende de: i) las normas invocadas como violadas, ii) los argumentos de confrontación con el acto acusado; y iii) las pruebas allegadas con la solicitud. 26. Como el principio de la “rogatio” o rogación caracteriza el funcionamiento de esta jurisdicción, el actor debe cumplir con la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de noviembre de 2021, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001-23-33-000-2020- 00754-01.

Es importante tener en cuenta que la sustentación de las pretensiones propuestas en la demanda no subsume, automáticamente, el concepto de violación de la medida cautelar, pues el legislador expresamente exige en ambos escenarios desarrollar la respectiva carga argumentativa para garantizar con ello el derecho a la contradicción y al debido proceso de los sujetos en contienda. […] 30.

Por todo lo anterior, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional en el nuevo estatuto procesal está sujeta al estudio de legalidad de la carga argumentativa propuesta por el demandante. De manera que, en el caso concreto, la parte actora incumplió los deberes argumentativos exigibles para acreditar la verosimilitud del derecho invocado o la llamada “apariencia de buen derecho”; en tanto que, omitió el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas […]”.

(Destacado fuera de texto) Conforme con la jurisprudencia de la Corporación, es la sustentación de la medida cautelar la que fija el asunto sobre el que se pronunciará el juez en torno al análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores que se hayan invocado como violadas, por lo que si no se cumple con dicha carga argumentativa no es posible efectuar el juicio de legalidad que corresponde en esta etapa inicial del proceso.

Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Son estas las razones que conducen a la Sala a considerar que no se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, aunado a que ni siquiera la demandante tiene certeza sobre la posible causación del perjuicio que alega, pues parte de una presunción por haberse efectuado la liquidación de la obligación, lo que per se no implica que la entidad se proponga ejecutar dicha obligación o decretar medidas cautelares para su cobro coactivo.

Por lo anterior, la Sala confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 22 de junio de 2021, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, por medio del cual denegó las medidas cautelares solicitadas por la actora.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Numero único de radicación 73001-23-33-000-2020-00351-01 Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADEUCACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RIOPRADO - ASOPRADO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 14 de diciembre de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.