CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-24-000-2012-00428-02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / Ley 388 de 1997 / cesiones urbanísticas tipo A o cesiones obligatorias en suelos urbanos y de expansión urbana / cesiones urbanísticas tipo A o cesiones obligatorias en suelos rurales y rurales suburbanos / compensación en cesiones urbanísticas / excepción de ilegalidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, municipio de Gachancipá, en contra de la sentencia de 11 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1° de septiembre de 2011 y 351 de 29 de septiembre de 2011.

I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda1 1. La sociedad Protisa Colombia S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del municipio de Gachancipá, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones2: “[ ] PRETENSIONES PRINCIPALES A. Pretensiones Declarativas: PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE 1 Corresponde al documento que integró la demanda y su corrección. Folios 1 a 50 C 3. 2 Folios 14 al 21 del cuaderno de corrección de la demanda. 2 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que deberían fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Primera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Primera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Primera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con falta de motivación. SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Segunda Pretensión: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida en desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Segunda Pretensión: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por 3 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Segunda Pretensión: Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. TERCERA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida en desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010” en cuanto a través de la misma Alcaldía resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de 4 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. CUARTA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Protisa no le adeuda al Municipio de Gachancipá la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.00) correspondientes al valor determinado por la Resolución No. 160 de 2010, como valor final a compensar por Protisa.

QUINTA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá, se encuentra obligada a restituirle a Protisa la suma de mil seiscientos cuarenta y cuatro millones ciento ochenta y seis mil pesos (COP $1.644.186.000.000), correspondientes al valor pagado por Protisa a la Alcaldía de Gachancipá, por concepto del anticipo de las Cesiones Tipo A. SEXTA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de dinero de que trata las pretensiones quinta y primera subsidiaria a la cuarta pretensión, debidamente actualizada a la fecha de su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor –IPC debidamente certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE.

SÉPTIMA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare que la Alcaldía de Gachancipá se encuentra obligada a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso. B. Pretensiones de Condena OCTAVA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Gachancipá a restituirle a Protisa, la suma de mil seiscientos cuarenta y cuatro millones ciento ochenta y seis mil pesos (COP $1.644.186.000.000), correspondientes al valor pagado por Protisa a la Alcaldía de Gachancipá, por concepto de anticipo de las Cesiones Tipo A. NOVENA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Protisa no le adeuda al Municipio de Gachancipá la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.000), correspondientes al valor determinado por la Resolución No. 160 de 2010, como valor final a compensar por Protisa.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Novena: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá, se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.000), en caso de que Protisa le pague en cumplimiento de lo ordenado por la Resolución No. 160 de 2010. 5 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá DÉCIMA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de dinero de que trata las pretensiones octava y primera subsidiaria a la novena, debidamente actualizada a la fecha de su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor –IPC, debidamente certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE.

DÉCIMA PRIMERA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligada a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En caso de que no se resuelvan favorablemente las pretensiones principales, el Despacho deberá resolver las siguientes pretensiones subsidiarias: PRIMERA: Que se aplique la excepción de ilegalidad respecto del artículo 120 del Decreto No. 022 de 2009, expedido por el alcalde de Gachancipá, habida cuenta de que dicha norma es contraria a la Ley 338 de 1997.

SEGUNDA: Que se aplique la excepción de ilegalidad respecto del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, habida cuenta de que dicha norma es contraria a la Ley 388 de 1997. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que deberían fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Tercera Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0160 de fecha 3 de junio de 2010 expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de 6 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá manera personal el día 23 de junio de 2010 “Por la cual se determina el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones Tipo A Restantes y/o faltantes”, habida cuenta de que fue expedida con falta de motivación. CUARTA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Cuarta Pretensión: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida en desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Cuarta Pretensión: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Cuarta Pretensión: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 312 de fecha 1 de septiembre de 2011, notificada a Protisa por comunicación remitida el día 5 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 de 2010”, en cuanto a través de la misma la Alcaldía de Gachancipá resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. QUINTA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011, “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia 7 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse.

Primera Pretensión Subsidiaria a la quinta Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011, “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida en desconocimiento de los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de Protisa.

Segunda Pretensión Subsidiaria a la Quinta Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, en cuanto a través de la misma Alcaldía resolvió rechazar de plano por improcedente el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 160 de 2010, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. Tercera Pretensión Subsidiaria a la Quinta Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Resolución No. 351 de fecha 29 de septiembre de 2011, expedida por la Alcaldía de Gachancipá, notificada a Protisa de manera personal el día 11 de octubre de 2011 “Por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la firma Protisa Colombia S.A.”, contra la Resolución No. 312 de 2011 por medio de la cual no se concede el recurso de reposición interpuesto por la doctora […], abogada en ejercicio, portadora de la tarjeta profesional […], en su calidad de apoderada de la firma Protisa Colombia S.A., contra la Resolución No. 160 del 3 de junio de 2010”, habida cuenta de que fue expedida con falsa motivación. SEXTA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Protisa, no le adeuda al Municipio de Gachancipá la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.000) correspondientes al valor determinado por la Resolución No. 160 de 2010, como valor final a compensar por Protisa.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Sexta Pretensión: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá, se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil 8 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.000), en caso de que Protisa le pague en cumplimiento de lo ordenado por la Resolución No. 160 de 2010.

SÉPTIMA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá, se encuentra obligada a restituirle a Protisa la suma de mil seiscientos cuarenta y cuatro millones ciento ochenta y seis mil pesos (COP $1.644.186.000.000), correspondientes al valor pagado por Protisa a la Alcaldía de Gachancipá, por concepto del anticipo de las Cesiones Tipo A. OCTAVA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligada a restituirle a Protisa, la suma de dinero de que trata las pretensiones séptima y primera subsidiaria a la sexta, debidamente actualizada a la fecha de su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor –IPC debidamente certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE.

NOVENA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligada a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso. C. Pretensiones de Condena DÉCIMA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Gachancipá a restituirle a Protisa, la suma de mil seiscientos cuarenta y cuatro millones ciento ochenta y seis mil pesos (COP $1.644.186.000.000), correspondientes al valor pagado por Protisa a la Alcaldía de Gachancipá, por concepto de anticipo de las Cesiones Tipo A. DÉCIMA PRIMERA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Protisa, no le adeuda al Municipio de Gachancipá la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.000), correspondientes al valor determinado por la Resolución No. 160 de 2010, como valor final a compensar por Protisa.

Primera Pretensión Subsidiaria a la Décima Primera: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá, se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos setenta y tres mil seiscientos pesos (COP $1.534.573.600.00), en caso de que Protisa le pague en cumplimiento de lo ordenado por la Resolución No. 160 de 2010.

DÉCIMA SEGUNDA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligado a restituirle a Protisa, la suma de dinero de que trata las pretensiones décima y primera subsidiaria a la décima primera, debidamente actualizada a la fecha de su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor –IPC, debidamente certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE. 9 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá DÉCIMA TERCERA: Que, también como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare que el Municipio de Gachancipá se encuentra obligada a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso […]” (negrillas fuera de texto).

I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda3 2. Los hechos que sustentan la demanda son, en síntesis, los siguientes: 3. Mencionó que Protisa Colombia S.A., en el año 2009, adquirió dos bienes inmuebles ubicados en el municipio de Gachancipá, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 176-111193 y 176-1118804, con el objeto de construir la planta de fabricación de papel más grande de Latinoamérica denominada “Tissue”. 4.

Afirmó que el alcalde del municipio de Gachancipá, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 3600 de 20075, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, expidió el Decreto 022 de 16 de abril de 20096 con la finalidad de ajustar el plan de ordenamiento territorial y clasificar los inmuebles de la demandante como suelo rural suburbano. 5.

Precisó que el artículo 120 de ese decreto incluyó cesiones tipo A o cesiones obligatorias para el suelo rural y rural suburbano, las cuales podrían ser compensadas en dinero. 6. Manifestó que, a través de la Resolución 040 de 14 de septiembre de 2009, la secretaría de planeación, obras y servicios públicos del municipio de Gachancipá otorgó licencia de urbanismo y construcción a la demandante para el desarrollo de la primera etapa del proyecto “Tissue”.

Asimismo, comentó que en dicho acto administrativo se determinó que la sociedad Protisa debía pagar la suma de $1.644.186.000 por concepto de la compensación de las cesiones urbanísticas tipo A, conforme con el avalúo comercial realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), en el que consideró que los bienes inmuebles tenían un valor comercial por metro cuadrado de $60.000. 7.

Alegó que, mediante la Resolución 160 de 3 de junio de 2010, dicho ente territorial concluyó que la sociedad Protisa Colombia S.A. debía compensar al ente municipal un valor adicional por $1.534.573.600.000, por concepto de cesiones tipo A restantes o faltantes, por cuanto el IGAC realizó un ajuste al avalúo de los bienes de la demandante, esto es, al considerar que el valor por metro cuadrado era de $116.000. 3 Folios 4 al 14 C pp y 2 al 14 del cuaderno de corrección de la demanda. 4 Conforme consta en las escrituras públicas Nos. 00556 de 16 de marzo de 2009 y 00972 de 5 de mayo de 2009 de la Notaría 16 del Círculo de Bogotá. 5 “por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”. 6 "Por el cual se modifican los artículos 1, 9, 10, 11, 14, 17,18 y 19 del Decreto 3600 de 2007 y se dictan otras disposiciones". 10 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 8.

Mencionó que el 30 de junio de 2010 interpuso recurso de reposición en contra de la referida Resolución 160, el cual fue desatado a través de la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011 en el sentido de no reponer y confirmar el acto impugnado. Recordó que frente a la Resolución 312 interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por improcedente mediante la Resolución 351 de 29 de septiembre de 2011.

I.1.2.- Fundamentos de derecho y el concepto de violación7 I.1.2.1.- Fundamentos de derecho 9. La parte demandante solicitó la aplicación de la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y 120 del Decreto 022 de 2009 y, por consiguiente, se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados por ser contrarios a las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 113 y 150 numeral 3° y;

(ii) Ley 388 de 19978, artículos 12, 13, 14, 15 numeral 2.6 y 30. 10. En caso de no aplicar la excepción de legalidad, solicitó se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados con fundamento en los siguientes cargos de violación: (i) falsa motivación de las Resoluciones 160 de 3 de junio de 2010 y 312 de 1° de septiembre de 2011;

(ii) falsa y falta de motivación de la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011; (iii) falsa motivación de la Resolución 351 de 29 de septiembre de 2011 y; (iv) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. I.1.2.2.- El concepto de violación9 I.1.2.2.1.- Excepción de ilegalidad y el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados 11.

El apoderado de la parte demandante solicitó se aplicara la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y 120 del Decreto 022 de 2009, por ser contrarios a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, toda vez que se exigió a la sociedad Protisa la compensación en dinero de las cesiones tipo A o cesiones obligatorias sobre sus bienes inmuebles clasificados como rural suburbano, cuando dicho pago únicamente está determinado para las cesiones sobre suelos urbanos y de expansión urbana. 12.

Explicó que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12, 13, 14 y 30 de la Ley 388, las cesiones tipo A solo se imponen al suelo urbano y no rural y rural suburbano. Agregó que, el numeral 2.6. del artículo 15 de la misma ley dispone que 7 Folio 8 del cuaderno de corrección de la demanda. 8 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”: 9 Folios 8 al 40 del cuaderno de corrección de la demanda. 11 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá los municipios pueden imponer obligaciones urbanísticas y establecer ese tipo cesiones a los propietarios, pero solo en las zonas del perímetro urbano y suelo de expansión. 13.

Sostuvo que la referida disposición tiene por objeto evitar la vulneración del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios para el desarrollo de los suelos urbanos y rurales, por lo cual, se debía tener en cuenta que los suelos urbanos cuentan con densidades, índices de construcción y ocupación más alta, que generan mayores aprovechamientos, mientras que los suelos rurales y rurales suburbanos contienen densidades, índices de construcción y ocupación bajos que no generan la necesidad de establecer cesiones gratuitas. 14.

Así las cosas, para la demandante, la Ley 388 no estableció la posibilidad de imponer cesiones tipo A, compensables en dinero, en suelos rurales y rurales suburbanos, como si lo previó para los suelos urbanos y de expansión urbana. Por lo anterior, consideró que debía aplicarse la excepción de ilegalidad antes mencionada y, por ende, declararse la nulidad de las resoluciones demandadas por ser contrarias al ordenamiento jurídico, toda vez que la potestad reglamentaria no puede ampliar el contenido de la ley que reglamenta, según los artículos 113 y 150 numeral 3° de la Constitución Política. 15.

Finalmente, advirtió que, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca10, se presentó una demanda de nulidad simple en contra del artículo 120 del Decreto 022 de 2009, por las razones antes expuestas y que, en ese mismo proceso, se solicitó la aplicación de la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, por ser contrarios a la Ley 388 de 1997.

I.1.2.2.2.- De la falsa motivación de la Resolución 160 de 3 de junio de 2010 16. La parte demandante alegó que la Resolución 160 de 3 de junio de 2010 fue falsamente motivada, toda vez que la misma se sustentó en el avalúo practicado por el IGAC el 23 de octubre de 2009, el cual era contrario a la realidad y carecía fundamento técnico. 17.

Explicó que, si bien el IGAC obtuvo el precio de venta del metro cuadrado conforme a revistas especializadas, libros de avalúos de inmuebles, garantías y consultas con ingenieros constructores de la zona, lo cierto era que no anexó el soporte de esas pruebas, por lo que dicho avalúo carecía de credibilidad y no podría ser aceptado para determinar el precio de venta. 18.

Aunado a lo anterior, indicó que el valor que señaló el IGAC en el avalúo del 23 de octubre de 2009 no correspondía con la realidad porque, en un ejercicio comparativo con municipios de mayor desarrollo industrial, como el municipio de 10 Proceso identificado con el número 2011-0881. 12 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá Tocancipá, el valor promedio por metro cuadrado era menor.

También señaló que no se establecieron los costos de urbanización cuando esta era una variable indispensable para establecer el valor del avalúo. I.1.2.2.3.- De la falsa y falta motivación de la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011 19. La parte demandante consideró que la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011 fue falsamente motivada, en la medida que con ella se resolvió declarar como improcedente el recurso de reposición contra la mencionada Resolución 160, cuando lo cierto era que: (i) cumplió con los requisitos previstos en los artículos 49 y 52 del CCA y;

(ii) al momento de su expedición no se encontraba vigente el avalúo realizado por el IGAC el 23 de octubre de 2009. 20. Además, indicó que dicho acto administrativo incurrió en el vicio de falta de motivación, por cuanto no señaló las razones jurídicas por las cuales rechazaba el recurso de reposición en contra de la Resolución 160 de 3 de junio de 2010.

I.1.2.2.4.- De la falsa motivación de la Resolución 351 de 29 de septiembre de 2011 21. Para la parte demandante, la Resolución 351 de 29 de septiembre de 2011 estaba falsamente motivada, por cuanto contra la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011 era procedente el recurso de reposición al haberse resuelto sobre puntos nuevos que no fueron abordados en la Resolución 160, como lo fue considerar que el señor Jorge Iván Valencia Mora actuó como agente oficioso y no como apoderado de Protisa Colombia S.A. I.1.2.2.5.- Del desconocimiento del derecho de defensa y contradicción 22.

Afirmó que el municipio de Gachancipá vulneró el derecho de audiencia y defensa porque no otorgó la oportunidad a la demandante para controvertir el avalúo comercial de 23 de octubre de 2009, el cual motivó la Resolución 160 de 3 de junio de 2010. Puso de presente que radicó ante la alcaldía de ese municipio un comunicado de oposición, el cual fue remitido al IGAC, quien finalmente no lo tuvo en cuenta. 23.

Explicó que el mencionado avalúo le fue puesto en conocimiento 2 meses después aproximadamente, es decir, hasta el 21 de diciembre de ese año, a través del oficio ANG/SPOSP-789. Y, además, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, el municipio de Gachancipá era quien tenía la posibilidad de solicitar la revisión o impugnación del avalúo proferido por el IGAC, sin embargo, no lo hizo. 13 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá II.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 24. El apoderado judicial del municipio de Gachancipá contestó oportunamente la demanda11, se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de “inepta demanda por carencia de fundamentos de hecho y derecho que soporten las pretensiones de la demanda”, “inepta demanda por falta de cumplimiento de los requisitos del CCA”, “competencia de los municipios para incluir cesiones gratuitas obligatorias en suelo rural y rural suburbano», «improcedencia de la acción por temeraria” e “innominada”. 25.

En lo relacionado con la excepción de inepta demanda por carencia de fundamentos de hecho y derecho, manifestó que Protisa Colombia S.A. pretende atacar la legalidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009 cuando esta disposición es objeto de demanda en otro proceso identificado con el número de radicado 25000232400020110088100, tramitado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y, el cual, aún no se ha declarado nulo, por lo tanto, goza de presunción de legalidad. 26.

También señaló que la demandante hace una inadecuada comparación entre el régimen de las cesiones del suelo urbano previsto en la Ley 388 de 1998 y el régimen que regula el suelo rural y rural suburbano en los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2009, confundiendo la competencia atribuida al ente territorial para aplicar la ley nacional en su territorio, con la competencia atribuida a los órganos judiciales para interpretar la ley. 27.

En ese sentido, aseguró que el juzgador no debía pronunciarse sobre la excepción de ilegalidad de los artículos 120 del Decreto 022 de 2009 y 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, toda vez que son disposiciones normativas que se ajustan a mandatos legales y constitucionales. 28. Sobre la inepta demanda por falta de cumplimiento de los requisitos del CCA, mencionó que en el escrito de demanda no se indicaron las normas violadas y el concepto de violación, de acuerdo con el artículo 137 del CCA. 29.

Respecto de la excepción de la competencia de los municipios para incluir cesiones gratuitas obligatorias en suelo rural y rural suburbano, recordó que los artículos 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 14, 15 y 38 de la Ley 388 de 1997 otorgaron competencia a los municipios para que ordenaran sus territorios mediante los planes de ordenamiento territorial, de ahí que, el municipio de Gachancipá tenía competencia para expedir el Decreto 022 de 2009 y establecer reglamentaciones sobre las cesiones tipo A, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 3600 de 2007, modificado por el Decreto 4066 de 2008. 11 Folios 145 a 181 y 189 a 223 C pp. 14 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 30.

Precisó que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 388 de 1997, el municipio puede incorporar, dentro del componente rural, las especificaciones o exigencias necesarias como la imposición de cesiones obligatorias compensables en dinero, a través de las cuales el ente territorial podía cumplir con la dotación de infraestructura en educación, salud y recreación, sin que necesariamente esos equipamientos tengan que ubicarse dentro del mismo predio compensado. 31.

Sostuvo que las cesiones obligatorias son aplicables no solo en el suelo urbano y de expansión urbana, sino también en los suelos rurales y rurales suburbanos, conforme lo establece el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, con el fin de dirigirse a equipamientos colectivos y espacio público, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 388 de 1997. 32.

De acuerdo con lo anterior, indicó que el artículo 120 del Decreto 022 de 2009 fue expedido por el municipio de Gachancipá para ajustar el plan de ordenamiento territorial conforme con las facultades previstas en la Ley 388 de 1997. 33. De la excepción de improcedencia de la acción por temeraria, manifestó que por remisión del artículo 267 del CCA, el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil establece que cuando se exista carencia de fundamento legal de la demanda y se aleguen hechos contrarios a la realidad se incurre en temeridad o mala fe. 34.

Reiteró que la demanda se fundamentó en el desconocimiento de la Ley 388 de 1997, cuando esta no reglamenta de manera especial las cesiones obligatorias en suelos rurales y rurales suburbanos, como si lo hace el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4600 de 2008. Así que, «la presente acción se ejerce sin fundamentos jurídicos, fácticos y con base en hechos irreales». 35.

Respecto de la excepción innominada, la demandada solicitó que, de encontrarse alguna excepción como probada, esta fuera decretada de oficio. 36. Sobre los argumentos de la demanda, aseguró que los cargos expuestos no se dirigen a atacar la legalidad de las resoluciones demandadas sino la legalidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009, disposición que es objeto de acción de nulidad simple en otro proceso y que goza de presunción de legalidad. 37.

También afirmó que la inclusión de cesiones tipo A en el artículo 120 del Decreto 022 de 2009 obedece a lo previsto en el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, disposición normativa que señala que las reglamentaciones de los municipios deben determinar las cesiones obligatorias por la edificación en suelo rural. 38.

Precisó que el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, se fundamentó en el artículo 82 de la Constitución 15 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá Política que prevé que el Estado debe velar por la protección e integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Así como también se fundamentó en el artículo 37 de la Ley 388 de 1997, que establece que las cesiones gratuitas se destinan a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general. 39.

Así las cosas, advirtió que, inaplicar el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, por excepción de ilegalidad, desconocería los artículos 82 Superior y 37 de la Ley 388 de 1997 los cuales garantizan la integración del espacio público en los sectores rurales y rurales suburbanos. 40.

Por otro lado, mencionó que los actos no fueron falsamente motivados porque se fundamentaron en situaciones jurídicas ciertas, como lo son la legalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y el artículo 120 del Decreto 022 de 2009. 41. De igual manera, señaló que los actos se motivaron en hechos existentes, como lo era que: (i) mediante la Resolución 040 de 14 de septiembre de 2009, el municipio de Gachancipá otorgó a la demandante una licencia de urbanismo y construcción;

(ii) el 23 de octubre de 2009 el IGAC determinó que el valor del metro cuadrado de los predios de la demandante era de $116.000, razones suficientes para que el municipio de Gachancipá requiriera a la demandante para que pagara las cesiones tipo A restantes y/o faltantes, de acuerdo con los avalúos del IGAC. 42. Sobre el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mencionó que no era obligatorio que el municipio de Gachancipá hiciera observaciones a los avalúos proferidos en el IGAC porque previamente acordó con Protisa Colombia S.A. que realizaría objeciones siempre que el resultado del avalúo fuera menor a los $60.000.

Sin embargo, solicitó un segundo avalúo, en el que el IGAC determinó que el valor por metro cuadrado de los bienes inmuebles de la demandante era $124.000. Así mismo, mencionó que el IGAC dio respuesta a las observaciones presentadas por la demandante y confirmó el valor del avalúo. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 43. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia de 11 de abril de 201912, decidió: “[…] FALLA: 1°) Decláranse no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. 2°) Aplícase la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007 y 8 del Decreto 4066 de 2018, reglamentarios de la Ley 388 de 1997, e 12 Folios 486 a 525 C pp. 16 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá igualmente aplícase la excepción de ilegalidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009 expedido por el alcalde municipal de Gachancipá. 3°) Declárase la nulidad de las Resoluciones nos. 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1 de septiembre y 351 de 29 de septiembre de 2011 expedidas por el alcalde municipal de Gachancipá. 4°) A título de restablecimiento del derecho ordénase a la entidad demanda[da] municipio de Gachancipá abstenerse de exigir el cobro de la liquidación de cesiones tipo A por el monto de $1.534.573.000 efectuada en los actos administrativos demandados contenidos en las Resoluciones nos. 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1 de septiembre y 351 de 29 de septiembre de 2011 expedidas por el alcalde municipal de Gachancipá. 5°) Deniéganse las demás pretensiones de la demanda […]”. 44.

Previo a resolver el asunto, el Tribunal a quo se refirió a la excepción de inepta demanda y consideró que de la lectura integral de la demanda se podía observar que los fundamentos de hecho y derecho esgrimidos no se circunscribían únicamente a atacar la legalidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009, sino que de estas se desprendían las razones de hecho y de derecho por las cuales la demandante considera nulos los actos acusados.

Además, subrayó que uno de los cargos de la demanda corresponde a la aplicación de la excepción de ilegalidad del referido decreto. 45. Añadió, que la parte demandante en la demanda sí expuso las normas violadas y el concepto de su violación en relación con los actos administrativos acusados por lo que la excepción carecía de vocación de prosperidad. 46.

De las excepciones de improcedencia de la acción por temeridad y de la competencia del municipio para proferir los actos acusados, señaló que no constituían excepciones previas, sino argumentos dirigidos a atacar el mérito de las pretensiones, razón por la cual, las analizaría con el fondo de la controversia. 47. Finalmente, sobre la excepción innominada, sostuvo que no encontró prueba de otra excepción que pueda y deba declararse de oficio en aplicación del artículo 164 del CCA. 48.

Respecto de los argumentos de la demanda, el juez de la primera instancia señaló que los problemas jurídicos a resolver eran: (i) si era procedente la inaplicación de los artículos 120 del Decreto 022 de 2009 y 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008; (ii) si la Resolución 160 de 3 de junio de 2010 se encontraba viciada de nulidad porque fue proferida por violación del derecho de audiencia y defensa, así como también, porque fue expedida con falsa motivación y;

(iii) si las Resoluciones 312 de 1° de septiembre y 351 de 29 de septiembre de 2011 son nulas por falsa y falta de motivación. 17 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 49. Para referirse a la solicitud de aplicación de la excepción de ilegalidad de los artículos 120 del Decreto 022 de 2009 y 19 del Decreto 3600 de 2007, el juez de la primera instancia hizo un recuento normativo de las normas que regulan las cesiones urbanísticas gratuitas obligatorias. 50.

Recordó que la Ley 388 de 1997 modificó la Leyes 9° de 1989 y 3° de 1991 para armonizarlas y actualizarlas con la Constitución Política de 1991. Así mismo, que los artículos 13 y 14 de la mencionada Ley 388 previeron que el componente urbano de los POT es el único al que se le exigen las cesiones tipo A o cesiones obligatorias, es decir, sobre suelos urbanos y de expansión urbana y no, sobre suelos rurales y rurales suburbanos. 51.

A pesar de lo anterior, subrayó que el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 estableció que las reglamentaciones municipales debían determinar las cesiones obligatorias en inmuebles rurales. 52. Mencionó que con fundamento en el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, el municipio de Gachancipá expidió el Decreto 022 de 2009 para ajustar su plan de ordenamiento territorial, en cuyo artículo 120 determinó que los propietarios de inmuebles de suelos rurales y rurales suburbanos debían ceder, de manera obligatoria y a título gratuito, un porcentaje del área o, dichas cesiones podían ser compensadas en dinero o con otro inmueble. 53.

De acuerdo con las anteriores disposiciones, el a quo consideró que resultaba claro que la Ley 388 de 1997 establece que las cesiones de tipo A son exclusivamente para los predios ubicados en suelos urbanos y de expansión urbana. Sin embargo, el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, al reglamentar la ley dispuso que las cesiones tipo A se aplicarían también a los suelos rurales y rurales suburbanos, reglamentando aspectos que no estaban previstos con anterioridad.

Así que, los decretos en comento modificaron el contenido y alcance de una ley al ampliar indebidamente la aplicación de la figura de cesión tipo A en inmuebles no previstos en la misma. 54. En igual sentido, sostuvo que el artículo 120 del Decreto 022 de 2009, al tener como fundamento los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007 y 8° del Decreto 4066 de 2008, también violaba los parámetros definidos en la Ley 388 de 1997. 55.

Puso de presente que, dentro del proceso de simple nulidad, identificado con número de radicado 25000232400020220088100, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 30 de enero de 2014, declaró nulo el artículo 120 del Decreto 022 de 2009 y aplicó la excepción 18 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007 y 8° del Decreto 4066 de 2008. 56.

De acuerdo con lo anterior, el juez de la primera instancia consideró que le asistía la razón a la demandante en cuanto a que las resoluciones acusadas fueron proferidas por el alcalde de Gachancipá con fundamento en normas ilegales que quebrantaban una norma jurídica superior. Así que aplicaría la excepción de ilegalidad de los artículos 120 del Decreto 022 de 2009 y 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y, como consecuencia, declararía la nulidad de las Resoluciones 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1° de septiembre de 2011 y 351 de 29 de septiembre de 2011. 57.

Finalmente, el Tribunal consideró que, ante la prosperidad de nulidad antes analizada, por economía procesal y sustracción de materia, no se pronunciaría sobre los demás cargos expuestos en la demanda. 58. En lo concerniente al restablecimiento del derecho, el a quo precisó en primer lugar que, ordenaría al municipio de Gachancipá que se abstuviera de exigir el cobro requerido en la Resolución 160 de 3 de junio de 2010, es decir, la suma de $1.534.573.600 de pesos, en consideración a que en el expediente no obraba prueba que demostrara que la demandante canceló dicha suma a la demandada. 59.

Sobre la restitución de $1.644.186.000 pesos, indicó que se trataba de un pago por anticipado según lo ordenado en la Resolución 040 de 14 de septiembre de 2009, acto administrativo que no fue demandado en el sub lite, de ahí que no decretaría el restablecimiento del derecho sobre este punto. 60. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada por cuanto no se demostró que la conducta procesal de la misma fuera temeraria o de mala fe.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 61. El 8 de mayo de 201913, el apoderado del municipio de Gachancipá presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de 11 de abril de 2019 y, en consecuencia, fueran negadas las pretensiones de la demanda y se condenara en costas de primera y segunda instancia. 62. Manifestó que el a quo aplicó de la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y, el artículo 120 del Decreto 022 de 2009 y, por consiguiente, declaró la nulidad de los actos demandados, por ser contrarios a la Ley 388 de 1997, cuando lo cierto es que los artículos 13 y 14 de dicha ley deja abierta la posibilidad a las entidades territoriales para que, en uso de su autonomía para regular su territorio, dispusieran 13 Folios 527 a 535 C pp. 19 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá del contenido de los componentes urbanos y rurales, sin restricción del tipo de suelos, lo cual era acorde con los artículos 58 y 82 de la Constitución Política. 63.

Precisó que el artículo 14 de la ley ibídem no excluye de manera expresa e inequívoca la posibilidad de que se establezcan cesiones tipo A para el desarrollo del suelo rural y rural suburbano, por esto, la rama ejecutiva, a través del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, consagró la posibilidad de que los mandatos de los municipios podrían contener esas cesiones para el desarrollo de los inmuebles ubicados en esos suelos. 64.

Además, recordó que el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 no prohibió las cesiones tipo A en suelos rurales y rurales suburbanos. Indicó que si el legislador hubiese querido establecer dicha prohibición lo hubiera hecho de manera expresa y precisa, por lo que no era procedente la aplicación de la excepción de ilegalidad solicitada. 65.

Finalmente, mencionó que el a quo tuvo en cuenta la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, proferida el 30 de enero de 2014, dentro del proceso 25000232400020220088100, a través de la cual declaró la nulidad del artículo 120 del Decreto 022 y aplicó la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, sin embargo, advirtió que la misma no se encontraba ejecutoriada porque fue objeto de apelación. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 66.

El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia en audiencia realizada el día 5 de junio de 201914, fecha en la cual ser realizó audiencia de conciliación que fue declarada fallida. 67. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, se admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 21 de agosto de 201915. 68.

Mediante providencia de 30 de septiembre de 201916, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Vencido el plazo, las partes presentaron sus escritos de alegatos en los que reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa.

El agente del Ministerio Público guardó silencio. 14 Folios 545 a 546 C pp. 15 Folio 4 C 2. 16 Folio 9 C 2. 20 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 69. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA17, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B; norma que resulta armónica con el artículo 1° del Acuerdo No. 55 del 5 de agosto de 2003 y el Acuerdo 80 de 201918, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VI.2.

La formulación del problema jurídico 70. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala debe determinar la legalidad de: (i) la Resolución 160 de 3 de junio de 2010, por medio de la cual se determinó que la sociedad Protisa Colombia S.A. debía compensar, por cesiones tipo A restantes o faltantes, la suma de $1.534.573.600,00;

(ii) la Resolución 312 de 1° de septiembre de 2011, por medio de la cual se decidió un recurso de reposición en contra de la Resolución 160 y; (iii) la Resolución 351 de 29 de septiembre de 2011, por medio de la cual, rechazó el recurso de reposición en contra de la Resolución 312, todas emitidas por el alcalde municipal de Gachancipá. 71.

La Sala deberá analizar si los referidos actos administrativos se ajustan a los parámetros establecidos en la Ley 388 de 1997 para las cesiones tipo A o cesiones obligatorias para suelos rurales y rurales suburbanos, para lo cual se determinará si el a quo acertó en la aplicación de la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 200719, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, y 120 del Decreto 022 de 16 de abril de 200920. 72.

Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos acusados y; (ii) el análisis del caso concreto. 17 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 18 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 19 “por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”. 20 "Por el cual se modifican los artículos 1, 9, 10, 11, 14, 17,18 y 19 del Decreto 3600 de 2007 y se dictan otras disposiciones". 21 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá VI.2.1.

La identificación de los actos demandados 73. La empresa Protisa Colombia S.A, por conducto de apoderado judicial, demandó los siguientes actos: “[…] RESOLUCIÓN 160 DE 3 DE JUNIO DE 2010 POR LA CUAL SE DETERMINA EL VALOR FINAL QUE DEBE COMPENSAR COLOMBIA S.A. AL MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA POR LAS CESIONES TIPO A RESTANTES Y/O FALTANTES El ALCALDE MUNICIPAL DE GACHANCIPÁ, CUNDINAMARCA, en ejercicio de las atribuciones Constitucionales y legales conferidas por el artículo 91 de la ley 136 de 1994, por el Decreto Municipal No. 016 del 01 de febrero del año 2001, Decreto No. 2150 de 1995, la Ley 388 de 1997 y los Decretos Municipales Nos. 022 y 065 de 2009, Resolución Municipal No. 040 de 2009, Código Contencioso Administrativo CONSIDERANDO: 1.

Que a través de la Resolución N° 040 del 14 de septiembre de 2009 se otorgó una licencia de urbanismo y la primera etapa de construcción de un proyecto industrial a PROTISA COLOMBIA S.A., en los predios con Cédulas catastral número 00-00-00020476-00 y 00-00-00020475-000, con matrícula inmobiliaria 176-111880 y 176-111193, localizado en la vereda San Martín del área Rural del Municipio de Gachancipá donde el uso del suelo según el Decreto Municipal No. 022 de 2009, es Uso Industrial, propiedad de PROTISA COLOMBIA S.A., con NIT. 900251415-4, […] DECISIONES DE ESTE DESPACHO Que dentro de la Resolución No. 040 del 14 de septiembre de 2.010, por la cual se otorgó la licencia de urbanismo y la primera etapa de construcción del proyecto industrial PROTISA COLOMBIA S.A., en los predios con cédula catastral número 00-00-00020476-000 y 00-00-00020475-000, con matrícula 176-111880 y 176- 111193 localizado en la vereda San Martin área del Municipio rural las siguientes áreas como cesiones tipo A, así: Y, además, se condicionó el Valor Final por concepto de Áreas de Cesión Obligatoria Tipo A del Proyecto a los resultados arrojados por el Avaluó Comercial Rural, realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a través del cual se estableció el Valor Comercial Real del m2 para la compra de las Cesiones Tipo A, realizada por la Firma PROTISA COLOMBIA S.A. al Municipio de Gachancipá. Que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), realizó el avalúo comercial de los predios Arboleda No. 1 y Arboleda No. 3, vereda San Martin 22 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá de Gachancipá, solicitado por el Municipio de Gachancipá y el cual entregó y estableció que el Valor adoptado por M2 - terreno urbanizado es de $116.000.00; lo anterior para la compra de las Cesiones Tipo A, realizada por la Firma PROTISA COLOMBIA S.A. al Municipio de Gachancipá. Que la Secretaria de Planeación, Obras y Servicios Públicos certifica que a través de la Resolución No. 040, se estableció de manera concertada, que la Firma PROTISA COLOMBIA S.A., realizaría al Municipio de Gachancipá un Pago Anticipado por Concepto de Compra de Cesiones Tipo A, por un valor de ($1.644.186.000.00), los cuales fueron liquidados de común acuerdo de la siguiente manera: Que el pago fue realizado por la Firma PROTISA COLOMBIA S.A. el 11 de Septiembre de 2.009, a la Secretaría de Hacienda Municipal, tal como consta en los Comprobantes de Pago No 2009001924 y 2009001944.

Que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) realizó el Avalúo Comercial Rural, el cual fue contratado por el Municipio de Gachancipá, y el cual arrojó el siguiente Resultado: Que, una vez entregado el Avalúo al Municipio, con base en los resultados que este se deberá calcular el valor a compensar por las Cesiones Tipo A Restantes.

Que las partes acordaron realizar el Ajuste a la Liquidación del Valor a cancelar por la Firma PROTISA COLOMBIA S.A., por concepto de compra de las Áreas de Cesión Obligatoria Tipo A del Proyecto, razón por la cual este Despacho presenta el correspondiente ajuste, así: El saldo pendiente por cancelar por concepto de Compra de las Áreas de Cesión Obligatoria Tipo A del Proyecto, es decir la suma de $1.534.573.600,00, deberá ser cancelado por la FIRMA PROTISA COLOMBIA S.A., a la Secretaría de Hacienda Municipal.

En mérito de lo expuesto anteriormente y con base en lo señalado en el parágrafo tercero del artículo 120 del Decreto No. 022 de 2009.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Determinar el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A., al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ CUNDINAMARCA por las cesiones tipo A restantes y/o faltantes, en la suma de MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS 23 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá SETENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS PESOS MCTRE ($1.534.573.600,00) […]” (negrillas y mayúsculas fuera de texto).

“[…] RESOLUCIÓN No. 312 DE 2011 (SEPTIEMBRE 01) POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR LA FIRMA PROTISA COLOMBIA S.A., CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 160 de 2.010. […] el Código Contencioso Administrativo en su artículo 53 señala que, si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos expuestos, el funcionario competente deberá rechazarlo. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. No conceder el Recurso de Reposición […] contra la Resolución No. 160 del 03 de junio de 2.010 […] y por lo tanto rechazar de plano por improcedente dicho recurso de reposición.

ARTÍCULO SEGUNDO. Confirmar el contenido de la Resolución No. 160 de 2010, en la cual se determinó el valor final que debe compensar PROTISA COLOMBIA S.A. al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ por las cesiones Tipo A, restantes y/o faltantes, en la suma de MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS PESOS MCTE ($1.534.573.600,00) […]” (negrillas y mayúsculas fuera de texto).

“[…] RESOLUCIÓN No. 351 DE 2011 (SEPTIEMBRE 29) POR MEDIO DE LA CUAL SE RECHAZA EL RECURSO DE REPOSICION INTERPUESTO POR LA FIRMA PROTISA COLOMBIA S.A., CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 312 DE 2.011 POR MEDIO DE LA CUAL NO SE CONCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN (…) CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 160 DEL 03 DE JUNIO DE 2.010 […] Resulta claro para este Despacho que. no se encuentra procedente la solicitud del recurso de reposición, en contra de la Resolución No. 312 de 2.011 […] por improcedente y es rechazado de plano dicho recurso de reposición; ya que de hacerlo significaría crear un control adicional que no existe frente a este tipo de decisiones adoptadas por una entidad del orden municipal, como lo es, el Municipio de Gachancipá por medio de su representante legal, pues como se anotó, su actuación proviene de una competencia se le ha asignado, con base en el Código Contencioso Administrativo y además por carecer en su estructura organizacional de un superior funcional del Alcalde. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Rechazar por improcedente el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 312 de 2011 […]” (negrillas fuera de texto). VI.2.2. Análisis del caso concreto 74. La sociedad Protisa de Colombia S.A. solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1° de septiembre de 2011 y 351 de 29 de septiembre de 2011, a través de las cuales el municipio de Gachancipá 24 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá determinó la compensación en dinero por las cesiones tipo A restantes y/o faltantes con ocasión al otorgamiento de la licencia de urbanismo y construcción para el desarrollo de la primera etapa del proyecto “Tissue”. 75.

La parte demandante consideró que los actos administrativos acusados desconocen lo dispuesto en los artículos 113 y 150 numeral 3° de la Constitución Política, así como lo consagrado en los artículos 12, 13, 14, 15 numeral 2.6 y 30 de la Ley 388 de 1997, en tanto que no resulta procedente el pago por compensación por las cesiones tipo A en suelos rurales y rurales suburbanos. 76.

Advirtió que debía darse aplicación a la excepción de ilegalidad de los artículos 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y 120 del Decreto 022 de 2009, disposiciones que fundamentaron jurídicamente la decisión que se controvierte en el proceso de la referencia. 77. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de fecha 11 de abril de 2019 declaró la nulidad de los actos acusados, para lo cual consideró que la Ley 388 de 1997 en sus artículos 13 y 14 previeron que el componente urbano de los POT es el único al que se le exigen las cesiones tipo A o cesiones obligatorias, esto es, sobre suelos urbanos y de expansión urbana y no, sobre suelos rurales y rurales suburbanos. 78.

Subrayó que el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 estableció que las reglamentaciones municipales debían determinar las cesiones obligatorias en inmuebles rurales y rurales suburbanos, contrariando lo dispuesto en la norma superior, razón por la cual debía aplicarse la excepción de ilegalidad. 79.

En el recurso de alzada, el apoderado del municipio de Gachancipá solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, al considerar que la excepción de ilegalidad no era procedente porque los actos demandados se fundamentaron en normas que no contravenían el ordenamiento superior. 80. Refirió que los artículos 13 y 14 de la Ley 388 de 1997, contrario a lo considerado por el a quo, dejaban abierta la posibilidad a las entidades territoriales para que, en uso de su autonomía, determinaran el contenido de los planes de ordenamiento territorial e incluyeran las cesiones gratuitas en suelos rurales y rurales suburbanos, conforme lo prevé los artículos 58 y 82 de la Constitución Política. 81.

Además, mencionó que el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 no prohibió este tipo cesiones y si el legislador hubiese querido establecer dicha prohibición lo hubiera hecho de manera expresa y precisa. 82. Manifestó que el a quo citó la decisión proferida dentro del proceso 25000232400020220088100, a través de la cual se declaró la nulidad del artículo 25 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 120 del Decreto 022 de 2009, sin tener en cuenta que la misma fue apelada, por lo que no se encontraba ejecutoriada. 83.

Para resolver, la Sala recuerda que el artículo 287 de la Constitución Política prevé que, si bien las autoridades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, lo cierto es que esa autonomía debe estar “(…) dentro los límites de la Constitución y la ley (…)”. 84. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 288 ibidem que señala que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio está dada por lo que establezca la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, siempre en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 85.

Esta Sección21 ha señalado que, para lograr la armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado, es necesario que esa autonomía territorial “[…] se sujete a la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de competencias subordinas a la ley, que permiten la unidad en todos los ramos de la legislación, incluido el ordenamiento territorial; así como en la posibilidad de intervenciones puntuales que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad […]”. 86.

En cumplimiento de lo previsto en las citadas disposiciones constitucionales, el legislador profirió la Ley 388 de 199722 con la finalidad de actualizar las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9ª de 1989) y el sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de 1991), y con ello fijar mecanismos donde los que los municipios, en ejercicio de su autonomía, organicen su territorio, hagan un uso equitativo y racional del suelo y garanticen la preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción23. 87.

Los artículos 9° y 10° de la referida Ley 388, establecieron los planes de ordenamiento territorial24, entendidos por ellos como los instrumentos básicos para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio y dispuso que el contenido de esos planes debe respetar las determinantes enunciadas en ese artículo, por cuanto “constituyen normas de superior jerarquía”. 88.

No debe olvidarse que el ordenamiento territorial es una función pública que debe estar prevista en los planes de desarrollo territorial de las entidades municipales y distritales, función que ejercerán a través de las acciones 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de mayo de 2022).

Rad: 25000232400020110088102. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 22 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 23 Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 2015. 24 “Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” 26 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá urbanísticas, tales como: (i) calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social;

(ii) localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y; (iii) calificar y determinar el terreno como objeto de desarrollo y construcción prioritaria25. 89.

En este última categoría se encuentra la clasificación del territorio en suelo urbano, de expansión urbana, rural y rural suburbano y lo atinente a las cesiones obligatorias con ocasión a la actividades urbanísticas de construcción. 90. En lo concerniente a las cesiones obligatorias, esta Sección26 ha señalado que, en atención a lo previsto en el artículo 82 de la Constitución Política27, son “[…] aquellos espacios físicos que los urbanizadores o propietarios de los inmuebles ubicados dentro de un ente territorial, deben destinar a beneficio general cuando soliciten algún tipo de actuación urbanística sobre los mismos, y en adelante, constituyen un bien afectado al patrimonio municipal, por virtud de la gratuidad que los caracteriza y en favor de dichos entes […]”. 91.

Así mismo, ha considerado que las cesiones urbanísticas no tienen un carácter oneroso, en vista de que contribuye con el desarrollo del espacio público que beneficia a la comunidad y constituyen para el constructor o propietario del inmueble una entrega definitiva y previa sobre una porción de terreno como contraprestación para obtener la autorización de urbanización28.

De ahí que, esas cesiones correspondan a la transferencia de terrenos de los urbanizadores como contraprestación de la actividad urbanística, sin que obre a favor del particular indemnización alguna. 92. En efecto, se observa que desde la Ley 9 de 1989 las cesiones obligatorias estaban destinadas para vías, zonas verdes y servicios comunales y, que en el caso de que estos aspectos no cumplieran con las exigencias mínimas previstas por las normas urbanísticas o se encontraran ubicadas fuera de la ciudad, podrían ser compensadas en dinero o en otros inmuebles. 93.

En atención a los fines de la función pública del ordenamiento territorial, como los es garantizar a los habitantes el acceso a vías, infraestructura de transporte y demás espacios públicos, el artículo 8° de la Ley 388 de 1997 previó que las 25 De acuerdo con los artículos 3°, 7° 8° y 19 de la Ley 388 de 1997. 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de mayo de 2022. Rad: 25000232400020110088102. Magistrado Ponente, Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 27 “Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” 28 Ibidem. 27 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá entidades distritales y municipales debían establecer las cesiones obligatorias conforme fueran autorizadas en los planes de ordenamiento territorial. 94.

Por su parte, el artículo 37 ibidem señala que las reglamentaciones distritales o municipales debían determinar, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general. 95. En la sentencia C-495 de 1998, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del aparte “[…] con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general […]” de la norma transcrita, y explicó que las cesiones gratuitas constituyen una “[…] contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios.

Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Es una norma destinada a regular, con fundamento en el artículo 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca en la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución […]”. 96.

Así las cosas, se entiende que las áreas de cesión obligatoria, por mandato legal y constitucional, son bienes de uso público que integran el espacio público, es decir, que están destinadas al uso común y colectivo en desarrollo de la función social urbanística de la propiedad prevista en el artículo 58 de la Constitución Política29. 97.

Esta Sección y la Corte Constitucional30 han resumido las características de la cesión gratuita de la siguiente manera: “[…] se puede evidenciar que la cesión gratuita, como herramienta del derecho urbanístico, tiene unas características que la identifican y que se relacionan con los siguientes elementos: i) es la entrega de un porcentaje delimitado del inmueble respecto del cual se realizará la actuación urbanística; ii) la cesión opera en favor del municipio a título gratuito, es decir que este no reconoce un precio por el traslado de la propiedad; iii) respecto del propietario o urbanizador del predio se genera una contraprestación no dineraria, que se relaciona con la autorización para desarrollar y urbanizar su bien y los beneficios que surgen para el ente territorial frente a la integración del inmueble al espacio público como desarrollo del sector; y iv) no hay cesión si el predio no es objeto de la acción urbanística.

(…)” (negrillas fuera de texto). 29 Sentencia C-295 de 29 de julio de 1993. M.P. Carlos Gaviria Diaz. Y Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 10 de febrero de 2011. Rad: 15001233100020020258201. Magistrado Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 30 Corte Constitucional. T- 575 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Y Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de mayo de 2022. Rad: 25000232400020110088102. Magistrado Ponente, Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 28 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 98. Ahora bien, para determinar los tipos de suelos a los que se les debe aplicar las cesiones obligatorias, es necesario referirse a los componentes de los planes de ordenamiento territorial, clasificados por el artículo 11 de la Ley 388 como general, urbano y rural. 99.

Particularmente, el artículo 30 de la Ley 388 clasificó los suelos en: urbano, de expansión urbana y rural, los que a su vez podían subclasificarse en suburbano y de protección. De la categoría suburbano, el artículo 34 previó que siempre se constituirían en “(…) las áreas ubicadas dentro del suelo rural (…)”. 100. Sobre el componente urbano el artículo 13 de la ley ibidem lo define como “[…] un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana el cual deberá contener por lo menos […] las cesiones urbanísticas gratuitas […]”. 101.

En cuanto al componente rural, el artículo 14 ejusdem lo delimita como “[…] un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales […]”. 102.

Respecto del contenido mínimo del componente rural, el artículo en mención no hizo referencia a las cesiones urbanísticas gratuitas, tal y como se observa a continuación: “[…] Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2.

El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera. 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos. 4.

La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. 5.

La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 29 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 6.

La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. 7. La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental […]”. 103.

En ese sentido, es claro para la Sala que, de acuerdo con los artículos 13, 14, 30 y 34 de la Ley 388, los planes de ordenamiento territorial de los municipios deben incluir las cesiones obligatorias exclusivamente en inmuebles con suelos urbanos y de expansión urbano, más no para los que tengan clasificación de suelo rural, lo que incluye a los suelos rurales suburbanos. 104.

La anterior conclusión se confirma con lo previsto en el numeral 2.6 del artículo 15 de la plurimencionada Ley 388, el cual determinó que, dentro de las normas generales31 que las entidades territoriales deben tener en cuenta para regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo urbano, se consideran “[…] las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas […]”, sin hacer referencia al suelo rural. 105.

Así pues, sin bien las entidades municipales pueden clasificar el uso del suelo y establecer cesiones obligatorias a través de los planes de ordenamiento territorial, lo cierto es que la Ley 388 prevé y enfatiza que ello debe hacerse en los términos de los artículos 13 y 15 los cuales son claros en señalar que solo se permiten cesiones urbanísticas obligatorios en el componente urbano (suelo urbano y de expansión urbana) y no para el componente rural (suelo rural y rural suburbano). 106.

Sobre el particular, la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse, al considerar que las cesiones no pueden ser indiscriminadas y deben referirse a lo urbano. En sentencia de 20 de marzo de 202032, esta Sección advirtió que, de acuerdo con la Ley 388, la cesión obligatoria se gestionaba sobre los predios que son objeto de tratamiento de desarrollo urbano, como lo son las necesidades de tránsito y movilidad, lo cual garantiza el crecimiento urbanístico. 107.

En igual sentido, en sentencia de 22 de octubre de 202033, esta Sección explicó que se ha desarrollado una línea jurisprudencial para definir la naturaleza jurídica de las cesiones urbanísticas, la cual se encuentre marcada por tres momentos, pero siempre tendrán como propósito de “[…] la ordenación del territorio y el crecimiento armónico de las ciudades […]”. 31 Establecen la construcción e incorporación de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión, con lo cual se otorga derechos y se imponen obligaciones a los propietarios de terrenos con estas características, así como a los constructores. 32 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de marzo de 2020. Rad: 73001233100020090033301. Magistrada Ponente: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia 22 de octubre de 2020. Rad: 05001-23-31-000-2002-02031-01. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 30 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 108.

Sobre el primer momento, las cesiones resultan aplicables a terrenos que se pretendan urbanizar y no se puede establecer de manera indiscriminada a todos los inmuebles. El segundo momento se estableció que esas cesiones podían destinarse a vías y equipamientos locales de la urbanización, pero no a mallas de mayor jerarquía, como la malla vial arterial.

Y, finalmente, esta Corporación consideró que esas cesiones podían enmarcarse en actuaciones o procesos de urbanización que afecten planes viales arteriales. 109. En sentencia de 11 de marzo de 202134, se reiteró que las cesiones obligatorias recaían en predios urbanizados o en proceso de urbanización, de lo contrario se estaría aplicando de manera indiscriminada dicha figura. 110.

Ahora bien, la Sala advierte que esta Sección ya desató el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso No. 25000 23 24 000 2011 00881 02, esto es, mediante sentencia de 26 de mayo de 202235. En dicha providencia esta Sala decidió aplicar la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y, en consecuencia, declaró la nulidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009, al considerar, precisamente, que la Ley 388 de 1997 no estableció cesiones en suelos rurales y suburbanos. Al respecto, se concluyó lo siguiente: “[…] Atendiendo el artículo 82 es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. La jurisprudencia constitucional ha señalado sobre la naturaleza de las cesiones gratuitas obligatorias o Tipo A: "[…] Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público […]”.

En ese orden, según lo determinó la ley (Ley 388 de 1997), lo ha reconocido la jurisprudencia y lo estableció el a quo, las cesiones gratuitas o Tipo A no son obligatorias en los suelos rurales, dado que en este tipo de suelos no podrían cumplir con su finalidad de integrar el espacio público, cuestión que es propia de las zonas urbanas y no de las zonas rurales.

El espacio público fue definido en la Ley 9 de 1989, así: (…) Es importante recordar que los desarrollos en suelos rurales cuentan con restricciones que los hacen más gravosos que aquéllos que se llevan a cabo en suelo urbano, a saber, las restricciones de intensidad, densidad y 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia de 11 de marzo de 2021. Rad: 05001-23-31-000-2006-03075-01. Magistrado Ponente: Dr. Oswaldo Giraldo López. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022). Referencia: Acción de nulidad.

Núm. único de radicación: 25000232400020110088102. Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandada: Municipio De Gachancipá. 31 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá limitaciones de uso; restricciones con las que no cuentan los desarrollos en suelo urbano. Esto tiene sentido, toda vez que los desarrollos en suelos urbanos cuentan con la posibilidad de establecer densidades más altas, índices de construcción y ocupación que generan mayores aprovechamientos, circunstancia que justifica la necesidad de establecer normas diferentes que determinen la obligación de prever espacios con destinaciones públicas.

Por el contrario, las bajas densidades, índices de construcción y ocupación permitidos en el suelo rural, no generan dicha necesidad, y por ende no existe la necesidad de prever espacios con destinaciones públicas […]” (negrillas fuera de texto). “(…) las cesiones gratuitas obligatorias o Tipo A, únicamente serían aplicables a los desarrollos de los predios que estuvieren ubicados en suelos urbano y de expansión urbana, por lo que los municipios no podrían legalmente establecerla en suelos rurales en sus planes de ordenamiento territorial.

Este es, precisamente, el mecanismo que la Ley 388 previó para evitar la vulneración del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios de acuerdo con el cual los derechos y restricciones u obligaciones de un desarrollo deben ser equitativas entre los ciudadanos […]” (negrillas fuera de texto). 111. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala le asiste razón al a quo cuando consideró que el municipio de Gachancipá desconoció con la expedición de los actos acusados lo consagrado en los artículos 12, 13, 14, 15 numeral 2.6 y 30 de la Ley 388 de 1997, en tanto no tuvo en cuenta que no se encontraba habilitado para determinar la compensación por cesión de áreas en suelos rurales y suburbanos. 112.

En efecto, se infringió una norma de superior jerarquía al fundamentar su decisión en los artículos 19 del Decreto 3600 de 200736, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008, y 120 del Decreto 022 de 16 de abril de 200937 que establecieron que dichas cesiones serían aplicables a "[…] inmuebles objeto de tratamiento de parcelación, subdivisión predial con destino a usos residenciales, institucionales, recreacionales, comerciales y de servicios e industriales, en suelo rural y rural suburbano […]”. 113.

Lo anterior, en el entendido que la Ley 388 de 1997 estableció que los planes de ordenamiento territorial de los municipios podrían establecer cesiones gratuitas obligatorias para los desarrollos en suelos urbanos y de expansión urbana, y no lo establece para los suelos rurales; y que los actos acusados, como se precisó, establecieron cesiones gratuitas obligatorias para los desarrollos en suelos rurales y suelos suburbanos, infringiendo la ley. 114.

La Sala considera que la reglamentación contenida en los Decretos 3600 de 2007, 4066 de 2008 y 022 de 2009 excedió los alcances de la norma que fue objeto 36 “por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”. 37 "Por el cual se modifican los artículos 1, 9, 10, 11, 14, 17,18 y 19 del Decreto 3600 de 2007 y se dictan otras disposiciones". 32 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá de desarrollo, como es la Ley 388, esto es, se repite, al incluir aspectos no regulados en materia de ordenamiento territorial. 115.

Nótese, entonces, que al ser dichos decretos parcialmente contrarios a la Ley 388 de 1997, es que la Sala concluye que se encuentra ajustada a derecho la aplicación de la excepción de ilegalidad por parte del a quo, al haber ampliado los alcances jurídicos de la disposición legal reglamentada en cuanto a las cesiones gratuitas en los sectores rurales. 116.

La Sala recuerda que el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 estableció que las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, que fueran expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y deben ser aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución Política, las leyes o a la doctrina legal más probable.

Así que, los actos que resulten contrarios a las leyes puedan ser inaplicados. 117. Al estudiar la constitucionalidad de dicha norma, la Corte Constitucional, mediante sentencia C–037 de 2000 concluyó que la excepción de ilegalidad se ajusta a la Constitución Política, en la medida en que garantiza la eficacia del sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano. “[…] De la condición jerárquica del sistema jurídico se desprende la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa.

Así, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la excepción de legalidad, resulta acorde con la Constitución. La Corte aprecia que, en principio, una norma legal que se limitara a reiterar el orden jurídico que emana de la Constitución y a autorizar la inaplicación de las normas que irrespetaran tal orden, sería constitucional […]” (negrillas fuera de texto). 118.

Además, el alto tribunal constitucional también destacó que, “[…] con posterioridad a expedición del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha invocado el artículo 12 de la ley 153 de 1887, lo ha hecho dentro del trámite de un proceso judicial, para efectos de inaplicar un acto administrativo en razón a su ilegalidad.

Así, la postura jurisprudencial de esa Corporación que aboga por la vigencia de la norma mencionada, la ha aplicado dentro de este contexto procesal judicial, y no con el alcance de cláusula general de inaplicabilidad de los actos administrativos por cualquier autoridad que los estime ilegales […]”. 119. Así las cosas, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional o legal deben subordinarse, se ajusta a la Constitución Política. 33 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 120.

Ahora, esta Corporación38, en consideración al artículo 12 de la Ley 153, ha reconocido que la excepción de ilegalidad es una manifestación del principio de legalidad y del sistema jerárquico normativo en Colombia, que permite al juez administrativo inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior.

Así mismo, que dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta de una solicitud de (i) nulidad, (ii) de una suspensión provisional formulada en la demanda, (iii) a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandante o el demandado (iv), o de oficio. 121. También ha advertido que39, ante la evidente lesión del ordenamiento jurídico, el juez que conoce de un proceso no puede permanecer indiferente bajo la presunción de legalidad de los actos administrativos. 122.

En ese sentido, la figura de la excepción de ilegalidad permite que, el juez administrativo, en determinado caso concreto y para efectos que recaen solo sobre la situación particular, puede inaplicar aquellos actos, que por ser contrarios a las normas de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa, como ocurre en el caso sub examine. 123.

En este contexto, la Sala advierte que con la decisión del a quo de aplicar la excepción de ilegalidad no se desconoce lo previsto en los artículos 13, 14 y 37 de la Ley 388, que se reitera, no ha regulado las cesiones urbanísticas gratuitas en ámbito rural. 124. La decisión de instancia tampoco desconoce el artículo 82 de la Constitución Política que obliga a proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común que prevalece sobre el interés particular y que prevé que las entidades públicas regularan la utilización del suelo urbano, dado que el mismo hace referencia a suelo urbano y no al uso del suelo rural para las cesiones urbanísticas obligatorias. 125.

Dicho lo anterior, esta Sala estima conveniente prohijar los argumentos expuestos por esta Sección en las sentencias citadas en esta providencias, esto es, la de 20 de marzo de 202040, la de 22 de octubre de 202041, la de 11 de marzo de 38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de julio de 2018.

Rad: 11001-03-24-000-2010-00001-00. Magistrado Ponente: Dr. Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2018. Rad: 08001-23-31-000-2006-00871-01 (21911). Magistrado Ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Sentencia de 28 de enero de 2015. Rad: 76001233100020010174101. Magistrado Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de marzo de 2020. Rad: 73001233100020090033301. Magistrada Ponente: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón 41 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia 22 de octubre de 2020. Rad: 05001-23-31-000-2002-02031-01. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 34 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 202142 y, particularmente, la de 26 de mayo de 202243, esta última en la cual se aplicó la excepción de ilegalidad de artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8° del Decreto 4066 de 2008 y, en consecuencia, declaró la nulidad del artículo 120 del Decreto 022 de 2009, al ser contrarios a lo previsto en la Ley 388 de 1997, ley que regula la función pública del ordenamiento territorial. 126.

Cabe precisar que, si bien es cierto que al momento proferirse la decisión de primera instancia no se encontraba ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del artículo 120 del Decreto 022, también lo es que, como se advirtió con antelación, a la fecha ya se profirió sentencia de segunda instancia confirmando dicha declaratoria, razón por la cual no es procedente aplicar la excepción de ilegalidad frente a dicha disposición al haber desaparecido del ordenamiento jurídico44. 127.

De esta forma, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, esto es, la sentencia de 11 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 160 de 3 de junio de 2010, 312 de 1° de septiembre de 2011 y 351 de 29 de septiembre de 2011, por lo que confirmará la decisión de instancia por las razones expuestas en esta providencia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva. 128.

Por último, la Sala: (i) no hará un pronunciamiento sobre el restablecimiento del derecho al no ser objeto de apelación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP45, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, y; (ii) no condenará en costas a la parte demandada, como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal; dicha condena solo procede cuando la parte vencida ha actuado de manera temeraria o abusiva, de acuerdo con la “conducta asumida por las partes”, en virtud de lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC46, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de marzo de 2021. Rad: 05001-23-31-000-2006-03075-01. Magistrado Ponente: Dr. Oswaldo Giraldo López. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022). Referencia: Acción de nulidad. Núm. único de radicación: 25000232400020110088102. Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandada: Municipio De Gachancipá. 44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Sentencia de 3 de noviembre de 2016.

Rad: 25000-23-24-000-2002-00539-01. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de diciembre de 2014. Rad. 76001-23-31-000-2005-05532-02. Magistrado Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 45 Antes artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

Norma aplicación por ser de orden público y aplicación inmediata. 46 Hoy artículos 365 y 366 del Código General del Proceso – CGP. 35 Radicación: 25 000 23 24 000 2012 00428 02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia 11 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en cosas al municipio de Gachancipá, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.