CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., seis (06) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S., a través de apoderado judicial, en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 31 de julio de 20242 la sociedad tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de los consagrados en el Preámbulo de la Constitución Política, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 5 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado No. 54001233300020160146000/01, mediante la cual se revocó la dictada el 17 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda. 2.- Hechos 2.1.- El 18 de mayo de 2013 un tractocamión fue aprehendido por la Policía Nacional en Norte de Santander porque transportaba 50 bultos de bicarbonato sin la 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 694C8442C0FA3703 BB131333404A993E C06B8427C3029B00 BC3A904A5410FAC0. 2 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 04CC39DCE20D4DF9 13A17972BE907956 95926C5BE08AA8E4 43B1291A3FF18045. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia autorización requerida.
Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S., que tenía el vehículo en leasing, solicitó en varias ocasiones su devolución, pero la Fiscalía 8tava Especializada de Cúcuta no respondió y, en cambio, inició un trámite de extinción de dominio3. 2.2.- Después de una acción de tutela y un incidente de desacato, la Fiscalía accedió a la devolución del vehículo en octubre de 2014, al confirmarse que la sociedad tenía permiso para transportar bicarbonato.
La empresa argumenta que la prolongada retención del vehículo fue una falla del servicio que le causó perjuicios económicos4. 2.3.- Con base en los hechos descritos, Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S., en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpuso demanda en contra de la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se la indemnizara por los daños causados.
El trámite le correspondió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander bajo el radicado No. 54001233300020160146000. 2.4.- Por sentencia del 17 de febrero de 20225 el a quo declaró responsable a la autoridad demandada y emitió una condena en abstracto. Al respecto, consideró que la retención del tractocamión fue desproporcionada, ya que esta se basó en sospechas sin pruebas sólidas; a su vez, se comprobó que el transporte del bicarbonato de sodio estaba respaldado por los documentos necesarios.
Precisó que no se logró establecer un vínculo entre el vehículo y un delito, lo que generó responsabilidad patrimonial del Estado. 2.5.- Inconforme, la Fiscalía General de la Nación apeló la decisión referida. Por sentencia del 5 de diciembre de 20236 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 2.5.1.- Para ello, la colegiatura señaló que el daño por la inmovilización del vehículo no era imputable a la Fiscalía, ya que la retención fue justificada por la falta de un certificado para transportar bicarbonato de sodio, una sustancia controlada.
Precisó 3 A folios 3-4 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 14A7FC55A20BE306 7CBEA03FE92FE9E0 55B79665D432A9C9 03E57E351BE9E9B1. 4 Ibidem. 5 Ibidem, a folios 6-8. 6 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 14A7FC55A20BE306 7CBEA03FE92FE9E0 55B79665D432A9C9 03E57E351BE9E9B1. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que la sociedad demandante no participó en la investigación con el fin de aclarar la situación, lo que era crucial, por lo que aquella contribuyó a la prolongación de la inmovilización. 2.5.2.- Asimismo, afirmó que la investigación reveló dudas sobre el destino lícito de la sustancia transportada, lo que justificó la demora.
Además, reiteró que la empresa no participó activamente en el proceso penal ni en el trámite de extinción de dominio para explicar la situación, lo que refleja una falta de colaboración, de la que ahora pretende beneficiarse. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La empresa tutelante estima que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales, puesto que, en su criterio, omitió que la retención del vehículo fue injustificada, en tanto no existían pruebas de un delito.
Señaló que la Fiscalía comenzó un proceso de extinción de dominio sin tener evidencia suficiente, lo que corresponde a un procedimiento indebido. Acotó que no intervino en el proceso penal, en la medida en que no se le exigía tal cosa en la etapa procesal en que se encontraba el asunto punitivo. Expresó que el daño se hubiese evitado si el ente acusador hubiera actuado con diligencia. Adujo que se pasó por alto que la Fiscalía reconoció que no existían motivos para la extinción del dominio, lo que dejó en evidencia la falta de fundamento de sus acciones.
Destacó que no era viable considerar que el hecho de no comparecer al proceso penal pueda implicar la culpa exclusiva de la víctima. Manifestó que la trasgresión al debido proceso es protuberante, por cuanto el proceso penal no requería su presencia, al no estar prevista tal participación en la ley. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) revocar la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2023;
(ii) confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander; y (iii) ordenar el pago de las sumas previstas en el fallo de primera instancia. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 2 de agosto del 2024 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al magistrado Hernando Ayala Peñaranda del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y a la Fiscalía General del Nación. También ordenó la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- La subsección cuestionada sostuvo que la retención del vehículo estaba justificada, ya que la empresa transportaba una sustancia controlada sin la documentación adecuada y, adicionalmente, no colaboró con la investigación penal, lo que contribuyó a la prolongación del trámite.
Por otra parte, hizo énfasis en que la acción de tutela busca ser una "tercera instancia" y en que la sentencia denunciada fue debidamente fundamentada. 5.3.- La Fiscalía General de la Nación aseveró que el depreco es improcedente porque la demandante no agotó otros mecanismos judiciales antes de recurrir a esta vía y no demostró la configuración de un defecto fáctico en la decisión judicial.
También expresó que el proceso penal cuestionado respetó el debido proceso y no hubo vulneración de derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad7 y de procedencia8 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”9.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202211, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con 7 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 10 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 11 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la empresa tutelante cuestiona, en esencia, que hubo un indebido análisis probatorio, porque no existían medios de convencimiento relacionados con la comisión de algún tipo penal y, por ende, la retención de su vehículo fue injustificada.
Reprochó que no se estudió la falta de diligencia de la Fiscalía ni la ausencia de fundamento en sus actuaciones. Criticó que se hubiese tomado su no comparecencia al trámite penal como el sustento de la culpa exclusiva de la víctima y reiteró que no estaba obligada a tomar parte en ese asunto punitivo. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos aludidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se dilucida el siguiente análisis textual: “5) La Sala observa que para el momento de la aprehensión del tractocamión, el bicarbonato de sodio era una sustancia controlada en todo el departamento de Norte de Santander de conformidad con lo dispuesto en la Resolución no. 009 de 6 de marzo de 2009 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, por lo cual se exigía el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes para las actividades de compra, venta, distribución consumo o almacenamiento de esta sustancia, en determinadas cantidades, realizadas en esta zona.
(…) 8) La sociedad aquí demandante, pese a ostentar para aquella época la tenencia del vehículo, no acudió a la investigación con el fin de clarificar la situación, aspecto que era de vital importancia, máxime si se considera que alega ser la empresa transportadora que se vió afectada con la inmovilización del vehículo automotor. 9) La demandante, una vez se presentó la inmovilización, debió acudir al proceso con el propósito de clarificar a las autoridades judiciales el origen y destino de la carga que era transportada en el vehículo de la cual era propietaria, pues, esta omisión dio lugar a desatender sus deberes de colaboración con la administración de justicia según lo expresamente preceptuado en el numeral 7 del artículo 95 de la Constitución Política.
(…) 2) Sobre el particular, si bien se advierte que el Fiscal Octavo Especializado de Cúcuta excedió el término de seis (6) meses previsto por el artículo 88 de la Ley 906 de 2004 para la devolución de los bienes y recursos incautados a quien tuviere derecho a recibirlos cuando no fueren necesarios para la indagación o investigación, esta circunstancia por sí misma no permite concluir un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pues, se demostró que durante la indagación surgieron elementos materiales de prueba que demostraron la falta de certeza frente al destino lícito de la sustancia incautada, lo cual impedía adoptar una decisión en relación con las solicitudes de entrega presentadas por el propietario del camión, en especial si se consideraba que también estuvo en entredicho la actuación del representante legal de la sociedad aquí demandante; por el contrario se 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia evidencia que en realidad quien asumió las gestiones encaminadas a obtener la devolución del vehículo en el proceso penal fue el Banco BBVA en condición de propietario.
(…) 3) El ente investigador realizó labores con el propósito de determinar el destino y el destinatario de la sustancia controlada que se transportaba en el tractocamión y, durante todo el proceso, la sociedad aquí demandante no se presentó ni al proceso penal ni intervino en el trámite de extinción de dominio en su condición de tenedora del bien para coadyuvar la solicitud de entrega y esclarecer los hechos materia de investigación, tal como le correspondía por tener interés patrimonial en consideración a la explotación económica que esperaba obtener del bien incautado, por el contrario, se demuestra que omitió su deber de colaboración consagrado en el numeral 7 del artículo 95 constitucional, pese a lo cual en esta oportunidad pretende obtener un provecho de esa conducta pasiva”12. 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que la colegiatura censurada tuvo en cuenta que la ausencia de la sociedad accionante en el asunto penal dificultó la investigación y la posibilidad de aclarar las circunstancias de la retención. También reconoció que hubo una demora en la devolución del vehículo, sin embargo, no estimó que esto corroborara una falla en el servicio, en tanto se evidenciaron elementos materiales probatorios que impidieron determinar el destino lícito de la sustancia incautada, lo que ocasionó la tardanza frente a la entrega del automotor. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los aspectos sustanciales y probatorios del caso sub judice fueron analizados por el juez natural de la causa, por lo cual resulta diáfano que los cargos elevados por la parte actora buscan reabrir un debate resuelto en el trámite jurisdiccional ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la subsección denunciada.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un 12 A folios 20-22 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 14A7FC55A20BE306 7CBEA03FE92FE9E0 55B79665D432A9C9 03E57E351BE9E9B1. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03994-00 Accionante: Jose A. y Gerardo E. Zuluaga S.A.S. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “juicio de corrección” de la decisión cuestionada13, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario14. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 13 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 14 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.