Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-2014) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Pensión gracia, ausencia de requisitos legales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Eliécer Mosquera Mosquera, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP012601 del 14 de marzo de 2013, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP023747 del 23 de mayo de 2013, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. 2 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación liquidada con el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, a partir del 2 de octubre de 2007; ii) actualizar el ingreso base de liquidación o primera mesada a la fecha en que se haga efectivo el derecho pensional; iii) cancelar el retroactivo pensional y los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) condenar en costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Eliécer Mosquera Mosquera nació el 2 de octubre de 1957, por lo que cumplió 50 años de edad el 2 de octubre de 2007. ii) Prestó servicios a la educación pública desde el 24 de septiembre de 1979, en el departamento del Chocó, concretamente al servicio del Instituto de Educación Normal Superior Nuestra Señora de las Mercedes, como docente territorial. iii) Luego, fue vinculado como docente nacionalizado con los Decretos 700 y 702 del 6 de marzo de 2009, expedidos por el departamento del Chocó. iv) El 5 de diciembre de 2012, solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 23, 25, 29 y 58 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de nacionalización previsto en la Ley 43 de 1975, en concordancia con la Ley 91 de 1989, el vínculo del actor no era nacional sino nacionalizado. ii) Los actos demandados infringen las normas en que debían fundarse, pues el accionante ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, por medio de una única vinculación efectuada con la Resolución 16176 de 24 de septiembre de 1979; siendo evidente además que prestó los servicios en una institución educativa normal superior y «el hecho que el Gobierno Nacional lo haya vinculado […] bajo la modalidad de Nacional no desnaturaliza el ente en el cual se prestó y donde se prestó sus servicios» (sic toda la transcripción). iii) En suma, no es cierto que el señor Mosquera Mosquera tenga vinculación nacional, por el contrario, el vínculo surgió para prestar servicios en una institución normal lo que, según lo dispuesto en la Ley 116 de 1928, da lugar al reconocimiento de la pensión gracia que se reclama. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio prestados en la Nación, o con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que prescribe dicha prestación.1 Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Chocó, en el trámite de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA adelantada el 4 de marzo de 2014, profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) El demandante prestó sus servicios en calidad de docente normalista con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, hecho que, de conformidad con lo expuesto en el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo hace acreedor de una expectativa frente al derecho a la pensión gracia, que se concretaría siempre y cuando cumpliera con la totalidad de los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913 116 de 1928 y 37 de 1933, en tanto se reservó esa prerrogativa únicamente para los maestros territoriales o nacionalizados vinculados antes de la fecha en mención. ii) De acuerdo con lo anterior, y con base en el certificado de historia laboral suscrito por la directora del área de talento humano de la Secretaría de Educación del Chocó, se tiene que la vinculación del actor fue nacional.

En ese orden, el tiempo de servicio prestado por el demandante, aun cuando se hubiere adelantado en 1 Folios 162 al 170. 2 Folios 186 al 196. Con ponencia de la magistrada Norma Moreno Mosquera. 5 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera establecimientos educativos departamentales, no puede ser tenido en cuenta para acceder a la prestación deprecada, en virtud del ente del cual provino el nombramiento que, sin duda alguna, le otorga el carácter de nacional. iii) Resta precisar que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proviene el pago. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado del señor Eliécer Mosquera Mosquera interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) No se comparte la interpretación del a quo, por cuanto el vínculo del actor con la docencia inició ante una institución normalista que, en virtud de lo dispuesto en la Ley 116 de 1928, acogió a los maestros que presten servicios allí para acceder al derecho a la pensión gracia, ello implica que, aun cuando en la certificación aportada se señale que la vinculación tuvo carácter nacional, eso no desvirtúa su derecho como profesor normalista. ii) En 1956, la institución en la cual se prestó el servicio pasó a llamarse Normal Nacional para señoritas Nuestra Señora Santa María de las Mercedes, en honor a la patrona de la ciudad de Istmina.

El nombre de nacional «lo recibe de las directivas de la entidad que como se observa viene siendo administrada por el municipio; pero no quiere decir que en sus inicios en verdad haya estado a cargo de la nación; ello viene como se sabe por el fenómeno de la nacionalización de la educación». iii) En ese orden, la única razón para que la entidad nominadora certifique que 3 Folios 203 al 210. 6 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera el actor es docente nacional y no nacionalizado, aun cuando se vinculó desde el 24 de septiembre de 1979, es el proceso de nacionalización dispuesto en la Ley 43 de 1975. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandante y demandada, reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico principal consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 4 Folios 229 al 231 y 235. 5 Folio 236. 7 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 6 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección 8 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme la cédula de ciudadanía, el señor Eliecer Mosquera Mosquera nació el 2 de octubre de 1957, es decir, cumplió 50 años de edad el 2 de octubre de 2007.18 ii) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Administración Temporal para el Sector Educativo —Secretaría de Educación del departamento del Chocó— certificó que el docente fue nombrado a través de la Resolución 16176 del 24 de septiembre de 1979, al servicio del Colegio Normal Superior Nuestra Señora de las Mercedes del municipio de Istmina y el vínculo se prorrogó desde el 23 de octubre de 1979 hasta la fecha de expedición del 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 23. 13 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera documento, inclusive, esto es, el 1° de noviembre de 2012.19 En dicho certificado se dejó constancia de que el régimen de pensiones del demandante fue nacional. iii) El 7 de febrero de 2008, el jefe administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del departamento del Chocó hizo constar que el demandante fue nombrado por la Resolución Nacional 16176 del 24 de septiembre de 1979, como profesor de enseñanza secundaria en la Normal Nacional de Señoritas de Istmina «y su nombramiento es de carácter Nacional».20 iv) Según el certificado de salarios emitido el 2 de noviembre de 2012 por la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, el señor Mosquera Mosquera devengó entre 2006 y 2007, los factores salariales de asignación básica, prima de navidad y prima de vacaciones.21 v) El 17 de julio de 2013, la Procuraduría General de la Nación certificó que el actor no registra sanciones ni inhabilidades vigentes.22 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 14 de marzo de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP012601 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por el demandante el 5 de diciembre de 2012,23 toda vez que el peticionario no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, pues el nombramiento a partir de 1979 fue efectuado en una plaza nacional.24 19 Folios 35 al 37. 20 Folios 72 v y 139 v. 21 Folios 38 y 39. 22 Folio 71 vuelto. 23 Folios 31 y 32. 24 Folios 24 al 26. 14 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera ii) El 23 de mayo de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP023747, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.25 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en los autos del 25 de mayo de 2017 y 26 de octubre de 2023, mediante los cuales se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Certificado del 8 de mayo de 2018, suscrito por la líder (E) de talento humano de la Secretaría de Educación del departamento del Chocó en el que hizo constar que «una vez revisada la base de datos suministrada por la Dirección de Afiliaciones y Recaudo de la Fiduprevisora S. A., que contiene el registro de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (F.N.P.S.M.) se pudo constatar que el señor Eliecer Mosquera Mosquera [ ] se encuentra afiliado al F.N.P.S.M., por el departamento del Chocó desde el 23/10/1979, en virtud de la Ley 91/1989.

Tipo de vinculación NACIONAL. Fuente de Recursos: SITUADO FISCAL/ PRESUPUESTO LEY 91, Tipo de nombramiento En Propiedad».26 • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del departamento del Chocó del 9 de mayo de 2018, del que se observa que la única vinculación del demandante tuvo lugar el 29 de septiembre de 1979 a través de la Resolución 16176.27 • Oficios del 11 de diciembre de 2023 y del 15 de mayo de 2024, mediante los cuales el Ministerio de Educación Nacional señaló que «[d]espués de consultar las bases de datos que reposan en el Ministerio, se encontró Acta de Entrega al Departamento de Chocó de la historia laboral del señor Eliecer Mosquera Mosquera en cumplimiento de la Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989, la cual se anexa a este oficio para su conocimiento».28 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 25 Folios 28 y 29. 26 Folio 248. 27 Folios 249 al 251. 28 Memoriales electrónicos visibles en los índices 70, 78 y 79 de la Plataforma Samai. 15 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante.

Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: El apoderado del accionante, tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación, hizo énfasis en que en el tiempo de servicio prestado en el departamento del Chocó, con independencia de que el vínculo hubiera surgido con carácter nacional, ejerció como profesor de una escuela normal, por tanto, dicha labor debe computarse para efectos del reconocimiento prestacional deprecado, por haberse previsto dicho beneficio en la Ley 116 de 1928.

Pues bien, se debe precisar que tal como se dejó expuesto en el marco normativo de esta providencia, para esta Subsección es claro que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

En efecto, si bien las normas ibidem disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre y cuando hubieran sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.

En ese orden, si el docente fue vinculado por el Ministerio de Educación Nacional, aunque hubiere prestado sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los maestros territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los profesores nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el 16 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera magisterio.29 De conformidad con las documentales obrantes en el expediente no cabe duda de que el demandante prestó servicios como docente de básica secundaria en la Normal Nacional de Señoritas Nuestra Señora de las Mercedes del municipio de Istmina, y que su vinculación tuvo origen en la Resolución 16176 del 24 de septiembre de 1979; no obstante, pese a haber requerido en varias oportunidades a las autoridades correspondientes la copia de dicho acto administrativo, esta no fue aportada.

Los medios de prueba allegados (concretamente certificaciones de historia laboral) dan cuenta de que la vinculación del accionante tuvo carácter nacional. Aunado a ello, en respuesta a la prueba de oficio solicitada por esta Sala, el Ministerio de Educación Nacional aportó los siguientes documentos: 29 Véase la sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; rad. 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019), del 27 de julio de 2023, C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 17 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Así las cosas, de las afirmaciones del apoderado del actor, lo certificado por las autoridades de educación del departamento del Chocó en varias oportunidades y el contenido de las anteriores documentales, se puede inferir válidamente que el nombramiento efectuado al señor Mosquera Mosquera el 24 de septiembre de 1979, lo definió como docente de carácter nacional, pues dichos educadores son aquellos nombrados directamente por el Gobierno nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes en virtud de una autorización legal mediante la cual las referidas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.

En ese sentido, aun si no obra copia del acto administrativo de nombramiento, para la Sala resulta evidente que el señor Mosquera Mosquera fungió como «funcionario de un plantel nacional» adscrito al Ministerio de Educación Nacional, entidad que 18 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera manifestó haber encontrado «acta de Entrega al departamento de Chocó de la historia laboral del señor Eliecer Mosquera Mosquera en cumplimiento de la Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989».

Aunado a ello, igual inferencia se podría hacer del hecho de que el plantel educativo en el que ejerció funciones el demandante correspondía a una institución de nivel nacional (Normal Nacional de Señoritas de Istmina Nuestra Señora de las Mercedes). En suma, deberá confirmarse la sentencia impugnada, por cuanto el accionante no desconoce que tuvo una vinculación del orden nacional, sino que pretende discutir el desconocimiento de las garantías constitucionales a partir de los requisitos que el legislador contempló para el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, argumento que no resulta válido en esta instancia judicial, por las razones suficientemente expuestas. 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,30 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 19 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada por cuanto el demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 4 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Eliécer Mosquera Mosquera, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 20 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00269-01 (1760-14) Demandante: Eliécer Mosquera Mosquera Segundo. Sin condena en costas.

En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.