Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Demandante: María Angélica Hoyos Pérez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizado e inclusión de contratos de prestación de servicio.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintidós (22) de junio de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora MARÍA ANGÉLICA HOYOS PÉREZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 2224 del 9 de mayo de 2012, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resoluciones RDP 10778 del 4 de octubre y RDP 12220 1 Folio 82 a 83. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) del 19 de octubre, ambas de 2012, también de las RDP 44149 del 26 de octubre y RDP 55884 del 29 de diciembre de 2015 y, la RDP 5585 del 10 de febrero de 2016, mediante las cuales se desataron en forma negativa los recursos interpuestos en contra de la decisión inicial.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913 con los correspondientes reajustes anuales, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 17 de septiembre de 2008. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la demandante nació el 17 de mayo de 1958, por lo que cumplió 50 años el 17 de mayo del 2008. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente municipal a partir del 2 de septiembre de 1980, mediante el Decreto 13 del 2 de septiembre de 1980, laborando con la alcaldía de San Sebastián, por alrededor de 20 años.
Que, la señora María Hoyos radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de las Resoluciones RDP 2224 del 9 de mayo de 2012, decisión confirmada mediante las Resoluciones RDP 10778 del 4 de octubre y RDP 12220 del 19 de octubre, ambas del mismo año, al resolver los respectivos recursos de reposición y de apelación. Que, al solicitar de manera posterior el reconocimiento de la prestación, la UGPP nuevamente en la Resolución RDP 44149 del 26 de octubre de 2015, negó lo solicitado, decisión confirmada en las Resoluciones RDP 55884 del 29 de diciembre de 2015 y RDP 5585 del 10 de febrero de 2016, a través de las cuáles, resolvió los recursos de reposición y apelación contra la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue inadmitida en auto del 21 de marzo de 2017, al considerar que una vez allegada la demanda y los anexos, la parte interesada no solicitó la declaratoria 2 Folios 81 a 82. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) de nulidad de todos los actos allegados, por lo cual, solicitó corregir las pretensiones al respecto.
Una vez resuelto lo anterior, fue admitida mediante auto del 17 de mayo de 20173, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la señora María Angelica Hoyos, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, porque la vinculación desempeñada entre el 27 de diciembre de 1994 y el 30 de diciembre de 2011, fue de carácter nacional.
Propuso las excepciones que denominó; inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y prescripción. En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. Tampoco encontró probada alguna excepción previa que debiera ser resuelta de oficio.
En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. Seguidamente, señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas en el que ordenó la incorporación de las mismas; corrió traslado para alegar, mismos que fueron expuestos por las partes y la procuradora 40 Judicial II delegada de asuntos administrativos y; en virtud del artículo 179 del CPACA, profirió sentencia en audiencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Cauca dictó sentencia en audiencia del 22 de junio de 2018, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual, declaró la nulidad de los actos acusados.
A título de restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 17 de mayo de 2018, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior de la causación del derecho; también declaró prescritas las mesadas anteriores al 11 de mayo de 2012. De otra parte, condenó en costas a la entidad demandada. Como sustento de lo anterior y de conformidad con la normativa y jurisprudencia vigente, concluyó que le asistía derecho a la demandante, toda vez que del material probatorio allegado al plenario quedó demostrado que mediante el Decreto 13 de 3 Folios 120 a 121. 4 Folio 127. 5 Folios 136 a 143. 6 Folios 196 a 200 y CD visible a folio 201. 7 Folios 190 a 200 y CD que obra a folio 201. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) 1980 fue vinculada como docente municipal de la Escuela Rural Mixta del Trilladero en San Sebastián (Cauca) y, posteriormente, en Decreto 4 de 1981 fue nombrada directora de la escuela el Tunal del mismo municipio.
Que en atención al acuerdo conciliatorio que se efectuare con el municipio de San Sebastián con ocasión al proceso adelantado en el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán de declaratoria de existencia de relación laboral, el municipio reconoció tal condición a través de la cual, fue vinculada mediante contratos de prestación de servicios entre el 12 de enero de 1982 y el 30 de diciembre de 1994; tiempos que deben ser computados a efectos de la pensión gracia, tal y como lo desarrolló el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia8.
También quedó demostrado que fue nombrada mediante el Decreto 056 de 1994 en el cargo de docente municipal de San Sebastián, donde fue cofinanciado con recursos del «FIS» y del municipio, donde se desempeñó hasta el 20 de mayo de 2022 y, que mediante el Decreto 608 del 2002 fue trasladada como docente con cargo al Sistema General de Participaciones.
Concluyó que una vez demostrada la vinculación territorial por más de 20 años, cumplida la edad exigida y demostrada la buena conducta en el ejercicio de su labor como docente, conforme a lo regulado en la Ley 114 de 1913, procedió al reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La UGPP en su escrito solicitó revocar la sentencia y en su lugar, negar las pretensiones al sustentar que la señora María Angélica Hoyos no cumplió los requisitos de tiempo exigidos en la Ley 114 de 1913, pues si bien es cierto quedó demostrado que la docente se desempeñó previo a 1980, también lo es que de manera posterior, según certificado de tiempo de servicio de historia laboral expedido el 16 de abril de 2007, relacionó que entre el 27 de diciembre de 1994 y el 2 de febrero de 2012, tuvo una vinculación de carácter nacional.
También advirtió que del certificado de tiempo de servicios que emitió la secretaría de educación del departamento del Cauca el 7 de mayo de 2015, mencionó que prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios, esto es, entre el 1/01/1982 y el 1/01/1988; 1/001/1991 y 30/06/1991 y del 20/09/1993 al 30/12/1994, mismos que no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo del reconocimiento del derecho, en atención a lo regulado en la Ley 115 de 1994 y a la sentencia proferida el 26 de agosto de 1997 por el Consejo de Estado, en la que 8 Sentencias del 3 de marzo de 2017.
Radicado:19001-23-33-003-2015-00438-00; del 7 de marzo de 2017. Radicado:19001-23-33-004-2015-00377-00 y del 19 de enero de 2017. Radicado:54001-23-33-000-2012- 00180-01(1706-2015). 9 Folios 215 a 221. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) señaló que el docente con calidad nacional no podía percibir dicha prestación ni quiénes recibieran retribución alguna de la nación por los servicios que prestaré. También alegó sobre la condena en costas en atención a que el fallo concedió parcialmente las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la UGPP, por lo cual no procedía la condena en los términos del numeral 5. ° del artículo 365 de CGP.
Advirtió que, en caso de no revocar totalmente la decisión de la condena en primera instancia, se ordene la reducción de la sanción toda vez que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. También resalta que se tengan en cuenta los aspectos relacionados con el proceso, en tanto fue realizado con celeridad dado que se aportaron las pruebas requeridas de manera oportuna y pertinente en las etapas procesales.
Además, que la UGPP es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que por lo tanto las condenas impuestas a éste afectan al erario público y a sus contribuyentes. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada presentaron alegaciones finales con las que reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda, su contestación y en el recurso de apelación.10 El señor procurador segundo delegado ante esta Corporación, guardó silencio11.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, 10 Folios 281 a 284 y 285 a 289. 11 Según constancia visible a folio 296 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio, especialmente entre el 27 de diciembre de 1994 y el 2 de febrero de 2012 así como el estudio de la procedencia para el cómputo de los tiempos laborados mediante contrato de prestación de servicios.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora María Angélica Hoyos Pérez nació el 17 de mayo de 195816, 16 De conformidad con la copia del registro civil visible a folio 47. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) de modo que cumplió los 50 años el 17 de mayo de 2008.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), por lo cual, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán los tiempos desempeñados por la señora María Angélica Hoyos Pérez.
Periodo I. Del 2 de septiembre al 31 de diciembre de 1980 La UGPP en sus actos administrativos no reconoce la vinculación que tuvo la docente previa a 1980, situación que de igual manera describe en la alzada, al advertir que no puede acreditarse con el acto administrativo de nombramiento y que no hay claridad en los certificados laborales del tipo de vinculación. Así, del material allegado puede evidenciarse que a través del Decreto 013 del 2 de septiembre de 1980, el alcalde municipal de San Sebastián, nombró a la señora María Angélica Hoyos en el cargo «Seccional Municipal de la Escuela Rural Mixta del Trilladero» y tomó posesión en la misma fecha, tal como se adjunta: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».
Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar el 2 de septiembre de 1980 esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, además, porque tal como se afirmó en el acápite del decreto de nombramiento, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de sus delegados ni tampoco certificación alguna sobre la disponibilidad del presupuesto a cargo del FER.
Del anterior tiempo, se aportó certificado expedido por la alcaldía municipal de San Sebastián17, mediante el cual, se precisa que desempeñó el cargo entre el 2 de septiembre de y el 30 de diciembre de 1980. Por lo cual, se tendrán en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. Periodo II. Del 21 de enero al 30 de agosto de 1981 (Territorial).
De otra parte, la señora María Hoyos fue nombrada por el alcalde de San Sebastián mediante el Decreto 4 del 21 de enero de 1981 como directora municipal de la escuela el Tunal y tomó posesión en la misma fecha, así: 17 Folio 135, CD que contiene antecedentes administrativos. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Así pues, en relación con los tiempos desempeñados, según se logra evidenciar del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral18, emitida por la profesional especializada de la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, que la docente, se desempeñó entre el 21 de enero y 30 de agosto de 1981. 18 Folios 10 a 11. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Dicha vinculación también fue relacionada como territorial en el orden municipal, de lo cual, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante fue previa al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue el alcalde municipal de San Sebastián (Cauca), resulta acertado asegurar que el período en mención (21 de enero al 30 de agosto de 1981 – 7 meses y 9 días), efectivamente fue laborado como docente territorial del orden municipal y por lo tanto debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, tanto así que la misma entidad demandada no pone en duda este lapso en las resoluciones acusadas19.
Periodo III. Contratos de prestación de servicios desempeñados entre 1982 y 1994. La situación laboral de la señora María Angélica Hoyos Pérez, también implicó el desempeño de sus funciones como docente a través de la contratación directa con el municipio, por lo cual, la UGPP en su escrito de apelación advirtió que los tiempos desempeñados como contratista «entre el 1/01/1982 y el 1/01/1988; 1/001/1991 y 30/06/1991 y del 20/09/1993 al 30/12/1994», no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo del reconocimiento del derecho, en atención a lo regulado en la Ley 115 de 1994 y a la sentencia proferida el 26 de agosto de 1997 por el Consejo de Estado.
Esta vinculación dio lugar a la declaratoria de la existencia de una relación legal y reglamentaria por parte de la autoridad judicial competente en proceso que adelantare ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Cauca. En dicha instancia, el 16 de diciembre de 2011, se surtió la aprobación del acuerdo conciliatorio realizado por las partes en audiencia del 26 de septiembre del mismo año, donde una vez analizadas las condiciones allí propuestas en el reconocimiento de la relación legal 19 Folios 30, 42 y 45. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) de la docente para prestar las funciones con diferentes escuelas del municipio de San Sebastián, así como la respectiva indemnización reconocida.
Como sustento de ello, en el acta relacionaron los contratos de prestación de servicios20 que fueron analizados y reconocidos en la respectiva conciliación, para la declaratoria de la existencia de relación laboral, de los cuales, puede evidenciarse que en ninguno de ellos intervino algún agente externo a los representantes de las entidades territoriales, quiénes efectuaron los respectivos contratos.
En concordancia con lo anterior, al revisar en el plenario ante esta instancia judicial, obran en el CD que contiene antecedentes administrativos21 los contratos suscritos y también se allegó una certificación expedida el 7 de mayo de 2015 por el profesional especializado de la dependencia de Hojas de Vida Registro y Control del departamento del Cauca, documentos de los cuales, se corroboró los cargos desempeñados en calidad de docente y directora y las instituciones en las que se desempeñó.
Acerca de este planteamiento es adecuado recordar que el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual. «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. 20 Visible a folio 24. 21 Folio 135. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.
En consecuencia, es adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora del propio municipio de San Sebastián, es decir, con una vinculación de naturaleza territorial.
A esta conclusión se arriba al considerar que no existe prueba de que los contratos se efectuaron en cumplimiento del proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 y, al validar que siempre apareció como contratante el municipio de San Sebastián o la Junta de Acción Comunal de la Entrada (quién solamente suscribió un contrato) sin que denote intervención alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Además, en los contratos se disuso que serían sufragos por dineros propios del municipio. Sin embargo, al comparar los espacios temporales entre el certificado y los relacionados en el acta que aprobó la conciliación, existen algunas dispariedades, pero al revisar que la declaratoria de la existencia de relación laboral se efectúo según por los tiempos allí relacionados en esos contratos y que concuerdan con los contratos allegados al plenario.
Por lo tanto, el periodo con dichas vinculaciones de carácter territorial, debidamente reconocidas en acuerdo conciliatorio, mismas que se tendrán para el cómputo de la pensión gracia son los siguientes: 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Contratos de prestación de servicios Lapso contratado Tiempo laborado Desde Hasta Años Meses Días Contrato 4 del 15 de febrero de 1982 12/01/1982 1/09/1982 15/06/1982 15/12/1982 0 8 17 Contrato 20 del 17 de junio de 1983 1/01/1983 1/09/1983 30/06/1983 30/12/1983 0 9 28 Contrato 22 del 2 de abril de 1984 1/01/1984 30/03/1984 0 2 29 Contrato 81 del 6 de septiembre de 1984 3/09/1984 31/12/1984 0 3 28 Contrato 90 del 14 de diciembre de 1985 1/10/1985 15/12/1985 0 2 14 Contrato 1 del 1. ° de septiembre de 1986 1/09/1986 30/12/1986 0 3 29 Contrato 5 del 21 de febrero de 1987 1/01/1987 30/06/1987 0 5 29 Contrato 58 del 1. ° de septiembre de 1987 1/09/1987 30/12/1987 0 3 29 Contrato 1 del 5 de enero de 1988 1/01/1988 30/06/1988 0 5 29 Contrato 15 del 26 de enero de 1991 1/01/1991 30/06/1991 0 5 29 Contrato 109 del 20 de septiembre de 1993 20/09/1993 31/12/1993 0 3 11 Contrato 23 del 17 de enero de 1994 17/01/1994 30/06/1994 0 5 13 Contrato 262 del 5 de septiembre de 1994 5/09/1994 30/12/1994 0 3 25 Subtotal: 0 15 340 Total: 2 años, 2 meses y 10 días Así las cosas, el anterior tiempo, será contabilizado a efectos del reconocimiento de la pensión gracia, conforme a lo antes expuesto.
Periodo IV. Desde el 1.° de enero de 1995 hasta el 25 de junio de 2007 Territorial cofinanciado FIS y SGP La señora María Angélica Hoyos Pérez, fue nombrada por el alcalde del municipio de San Sebastián a través del Decreto 56 del 27 de diciembre de 1994, como docente de la Escuela Rural Mixta de el Tuno, quién tomó posesión del mismo ante el alcalde, el 27 de diciembre de 1994, tal como se observa en las imágenes: 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) En la parte considerativa del anterior Decreto, se advirtió que el pago de las plazas de los docentes, se efectuaría con cargo a los recursos aportados por el Fondo de 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Cofinanciación para la inversión Social, FIS22 (70%) y del municipio (30%), sobre tal situación, esta Sala advierte: En virtud a que el pago de los recursos hacían parte de dicho fondo, mismo que tenía por objeto exclusivo cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales y en atención a que el artículo 4 del Decreto 196 de 1995 definió a los docentes cofinanciados, como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que cómo la demandante fue vinculada como docente cofinanciada por el alcalde de San Sebastián (Cauca) a partir de 1994.
Es decir, que si bien, en el Decreto 096 de 1994 no se encuentra el sustento normativo de competencia del alcalde para efectuar el nombramiento de la docente, sí es posible determinar que: i) la labor ocupada fue prevista para desarrollarse en una Escuela Rural Mixta de el Tuno, es decir, por fuera del perímetro urbano municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en dicha decisión, al igual que en el acta de posesión respectiva, no intervino un funcionario del Ministerio de Educación, así como tampoco medió ningún fundamento normativo de delegación de dicha autoridad al ente municipal para el efecto, con lo que se entiende dicha vinculación como docente territorial cofinanciado por el FIS.
Si bien en la Resolución 1233 de 1978 no se establece cual fue el sustento normativo de competencia del gobernador del departamento de Córdoba para efectuar el nombramiento del docente por el tiempo de la licencia, sí es posible determinar que: i) la labor ocupada fue prevista para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Lorica, es decir, por fuera del perímetro urbano municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en dicha decisión, al igual que en el acta de posesión respectiva, no intervino un funcionario del Ministerio de Educación, así como tampoco medió ningún fundamento normativo de delegación de dicha autoridad al ente departamental para el efecto.
De manera posterior, la plaza desempeñada por la docente fue financiada con recursos del SGP, en virtud del Decreto 608 del 14 de mayo de 200223, mediante el cual, el gobernador del departamento del Cauca en cumplimiento al «Plan de Reorganización» del municipio, ordenó: «ARTICULO 1. TRASLADAR por ampliación de cobertura y dando cumplimiento a la estrategia de racionalización, a la Licenciada MARIA ANGELICA HOYOS PEREZ, identificada con Cédula de Ciudadania No. 25.637.529 de San Sebastian, Grado ONCE (11) en el Escalafón Nacional Docente, Licenciada en 22 De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2132 de 1992, este «[tiene] como objeto exclusivo cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que contemplen subsidios a la demanda, en materia de salud, educación, (…)» 23 Folio 135, CD que contiene antecedentes administrativos 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Educación Basica Primaria, docente con cargo al Sistema General de Participaciones del Sector Educativo de la Escuela Rural Mixia El Tuno, Municipio de San Sebastian, para desempeñar el mismo cargo en la planta de personal docente de la ESCUELA URBANA INTEGRADA SAN SEBASTIAN, ubicada en el mismo Municipio, en una plaza docente vacante ocasionada por la renuncia de Gladys Eugenia Somez Guzman, aceptada segun Decreto No. 0132 del Pumero de Febrero de 2002».
Del anterior cargo, tomó posesión el 20 de mayo de 2002, según acta 32424. Sobre este traslado, también la vinculación de la docente continúa como de carácter territorial, pues del acto administrativo puede evidenciarse solamente el nombramiento que efectúo el gobernador del departamento del Cauca en ejercicio de sus facultades y en calidad del representante departamental.
Además, sobre los recursos se estableció: «Que la Secretaría Administrativa y Financiera del Departamento del Cauca, certificó disponibilidad presupuestal para realizar el traslado anterior». Es decir, que se sufragó con recursos propios administrados por dicho departamento. Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
Seguidamente, el gobernador del departamento del Cauca en ejercicio de sus facultades reguladas en el numeral 6.2.10 del artículo 6.° de la Ley 715 de 2001, 2277 de 1979 y 1278 de 2002, ordenó a través del Decreto 541 del 200725 «por el cual se distribuyen en el Municipio de San Sebastián, unos Docentes con cargo al Sistema General de Participaciones, de la planta incorporada del Departamento del Cauca, según Decreto No.0495 del 01 de junio del año 2007, de conformidad con el Decreto 3020 del año 2002», siendo distribuida a la Escuela Urbana San Sebastián a la profesora María Angélica Hoyos.
En cumplimiento de lo anterior, por medio del Decreto 495 del 200726, fue incorporada a la planta de personal docente de los municipios no certificados a la planta global de cargos adoptada por el Departamento del Cauca con recursos del Sistema General de Participaciones, estando en mencionado listado, la demandante. Sobre este asunto, pese a que en el acto de incorporación se evidencia que el Ministerio de Educación Nacional emitió concepto favorable para la modificación de 24Ibidem. 25 Ejusdem. 26 Ejusdem. 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) la planta del departamento previo estudio técnico, tal situación no puede considerarse por si sola como una intervención directa de tal ente ministerial, pues el mismo acto de incorporación fue suscrito solamente por el gobernador del departamento del Cauca y con cargo a los recursos del SGP.
Nótese que si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora, quién continúo con su vinculación de carácter territorial.
Asimismo, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En consecuencia, como la docente María Angélica Hoyos Pérez, de manera previa, venía desempeñándose como docente territorial financiada con los recursos del FIS, trasladada a una plaza docente financiada por el SGP y que posteriormente hizo parte del proceso de incorporación que en virtud de la Ley 715 de 200127, los Decretos 2277 de 197928 y 1278 de 200229, permitieron la provisión de empleos de docentes vacantes en las plantas de personal de municipios no certificados para que hicieran parte de la planta del departamento con cargo a los recursos del SGP, puede concluirse que el nombramiento de la educadora, así como la plaza materialmente ocupada por este, era territorial.
Esto, dado que a través de una relación legal y reglamentaria emanada inicialmente por el alcalde del municipio de San Sebastián y posteriormente trasladada en una plaza con cargo al SGP para luego ser incorporada a la planta del departamento del Cauca, en ejercicio de las facultades del gobernador, continuó con el mismo carácter emanado de los actos de nombramiento, posesión y de incorporación por el nombramiento efectuado inicialmente, es decir, territorial, condición, que se reitera no cambió con la incorporación. Finalmente, en el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, pese a que relaciona el tiempo aquí discutido como una vinculación 27 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 28 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 29 Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) municipal, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, se logró determinar su carácter nacionalizado.
Ahora, del argumento relacionado por la UGPP en el recurso de apelación sobre la imprecisión en un certificado laboral aportado al plenario, el mismo a pesar de que relacionó la relación con carácter nacional, resulta sin fundamento, pues de los decretos de nombramiento y posesión, pudo corroborarse la vinculación nacionalizada, aunado a que existe incongruencia con otro certificado que tal como se describió antes, mencionó el tiempo como municipal.
Conforme a lo expuesto, estos lapsos comprendidos entre el 1.° de enero de 1995 hasta el 25 de junio de 2007 (13 años, 5 meses y 6 días) por corresponder a vinculaciones territoriales de la demandante, válidas para efectos del reconocimiento pensional pretendido, deberán computarse al momento de calcular los 20 años de servicio exigidos para ello.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, quedó comprobada en tanto la accionante efectivamente se desempeñó como educadora del municipio de nombrada mediante el Decreto 13 del 2 de septiembre de 1980, cuya vinculación fue de orden territorial hasta el 30 de diciembre del mismo año, es decir, en el tiempo límite previsto para tal prestación, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia. En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la satisfacción de esta exigencia normativa.
Con base en lo dicho previamente, se concluye que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia sobre lo expuesto anteriormente.
Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (22 de junio de 2018), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2016-00444-01 (4979-2018) nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada proferida en audiencia el 22 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRRE Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente