Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Pensión de sobrevivientes - condición más beneficiosa y principio de favorabilidad Sentencia segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Magdalena Martínez de Salazar presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 023337 del 5 de junio de 2017 y RDP 030815 del 31 de julio de 2017 mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes; ii) la 1 En adelante UGPP. 2 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001DEMANDAMAGDALENAM(.PDF) NroActua 2. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar liquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores salariales y tiempos laborados por el causante; iii) el reajuste de la pensión de acuerdo con el IPC; iv) el pago de intereses moratorios; y v) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Luis Gonzaga Salazar Ramírez nació el 8 de noviembre de 1935 y falleció el 31 de marzo de 1986 con 50 años de edad, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. - De acuerdo con los certificados laborales el causante prestó sus servicios en el sector público en las siguientes entidades: Entidad Inicio Terminación Cargo Tiempo Ministerio de Defensa - Ejército Nacional 12/11/1953 30/05/1955 - 1 año, 4 meses, 18 días Gobernación del Valle del Cauca 8/11/1957 7/11/1960 - 3 años Departamento de Caldas 13/02/1975 31/07/1976 Corregidor de Samaria 1 año, 5 meses, 15 días Departamento de Caldas 1/08/1976 14/10/1977 Corregidor La Paila 1 año, 2 meses, 13 días Departamento de Caldas 16/10/1977 10/10/1978 Corregidor de Samaria 11 meses, 24 días Departamento de Caldas 11/10/1978 31/01/1979 Corregidor San Félix 3 meses, 20 días Ministerio del Trabajo 14/02/1979 30/07/1980 - 1 años, 5 meses, 16 días Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM 23/04/1981 30/03/1986 Jefe Oficina III 4 años, 11 meses, 7 días - La última entidad en la que el causante prestó sus servicios fue en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM como servidor público en el cargo de jefe de oficina III en el departamento de Caldas, entre el 23 de abril de 1981 hasta el 30 de marzo de 1986. - Los beneficiarios del causante para la fecha del fallecimiento, eran su esposa Magdalena Martínez de Salazar y sus dos hijos menores Mario Alberto Salazar Martínez y Norma Cecilia Salazar Martínez. - Magdalena Martínez de Salazar solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante la UGPP, la cual fue negada, a través de las resoluciones 23337 y 30815 del 5 de junio y 31 de julio de 2017, al considerar que el causante 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar no cumplió 20 años de servicios de acuerdo con lo previsto en las leyes 12 de 1975 y 33 de 1985. - El causante acumuló un tiempo de servicios de 14 años, 8 meses y 23 días, por lo que acreditó los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para efectos del reconocimiento pensional, además el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han precisado que se debe aplicar la norma más favorable del régimen general de pensiones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 25, 29, 48, 53 y 228 de la Constitución Política. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: La demandante es beneficiaria de las disposiciones contenidas en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, puesto que, con estas el legislador disminuyó las exigencias para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la prestación se debe aplicar la norma más favorable «así sea posterior y no se encuentre vigente en la fecha en que falleció el causante con efecto retrospectivo a la normatividad».

En ese sentido, en consideración a que en materia laboral se debe acudir a la norma que más se ajuste al principio de favorabilidad, es posible aplicar de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, que flexibilizó los requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Ahora bien, el artículo 53 de la constitución Política estableció como una garantía fundamental de las personas de la tercera edad la seguridad social, con la finalidad de que mantengan unas condiciones de vida digna, por lo que sobre los derechos que emanen de esta no es posible que se configure la prescripción extintiva.

De otra parte, pese a que la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, no restituyó las sumas cotizadas por el causante, en consecuencia, es procedente contabilizar el tiempo de servicios prestado por Luis Gonzaga Salazar Ramírez y aplicar de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993 para reconocer dicha prestación. 4 Samai, índice 2, expediente digital archivo 001DEMANDAMAGDALENAM(.PDF) NroActua 2. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente5: Los actos demandados fueron proferidos de acuerdo con los presupuestos constitucionales y legales, además no se encuentran incursos en causal alguna de las establecidas en los artículos 137 y 138 del CPACA.

El reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se debe estudiar con fundamento en las normas que se encontraban vigentes en la época del fallecimiento del causante [31 de marzo de 1986], que para el caso son las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 33 de 1985, 113 de 1985, y 71 de 1988. En la situación en estudio no es posible aplicar de manera retrospectiva de la ley, puesto que este fenómeno tiene lugar cuando se está ante situaciones que han estado regidas por una norma anterior, pero sus efectos jurídicos se consolidan en vigencia de la nueva disposición normativa.

La aplicación del principio de favorabilidad es procedente cuando, al momento de consolidarse el derecho, existen dos normas vigentes que son aplicables, sin embargo, en el presente asunto el causante falleció el 30 de marzo de 1986 fecha para la cual no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993. Finalmente propuso las excepciones de i) inexistencia del derecho reclamado, ii) cobro de lo no debido, iii) legalidad del acto administrativo acusado demandados, iv) buena fe, y v) prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 declaró probadas las excepciones de «inexistencia del derecho reclamado» y «legalidad del acto administrativo acusado» propuestas por la UGPP, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: La postura jurisprudencial sobre la cual se soportan las pretensiones de la demanda, que admitió la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de su entrada en vigor, fue revaluada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 y por la Corte Constitucional en sentencia T-564 de 2015, siendo el criterio actual que, en materia de reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, la ley 5 Samai, índice 2, expediente digital archivo 034CONTESTACIONUNIDA(.PDF) NroActua 2. 6 Samai, índice 2, expediente digital archivo 048SENTENCIA1ªINSTAN(.PDF) NroActua 2. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar aplicable es la vigente al momento del fallecimiento del pensionado o afiliado y no una posterior.

De acuerdo con las pruebas documentales aportadas, Luis Gonzaga Salazar Ramírez falleció el 30 de marzo de 1986, fecha en la que se encontraban vigentes las leyes 12 de 1975 y 33 de 1985 y los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, que exigían para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes 20 años de servicio. Así las cosas, no se acreditaron los requisitos previstos en las disposiciones aplicables, puesto que en la fecha de su fallecimiento el causante solo contaba con 14 años, 8 meses y 27 días en el sector público.

En tal sentido, no es procedente aplicar de forma retrospectiva al artículo 46 de la Ley 100 de 1993 que tan sólo exige 50 semanas cotizadas dentro de los 3 últimos años anteriores al fallecimiento del afiliado para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Finalmente, no se vulneraron las garantías fundamentales ni se advierte una carga desproporcionada que impida el goce de condiciones mínimas de subsistencia. Además, con el expediente administrativo aportado por la entidad se pudo constatar que actualmente goza de una pensión de jubilación. 1.4.

El recurso de apelación Magdalena Martínez de Salazar interpuso recurso de apelación con base en las siguientes consideraciones7: En atención del principio de favorabilidad es procedente aplicar de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, pues la negativa de la administración generó un resultado desproporcionado, en tanto el causante acreditó un tiempo de servicio superior al exigido en esta disposición, el cual no fue contabilizado en su totalidad por la UGGP en los actos acusados.

Asimismo, el a quo omitió efectuar un pronunciamiento en relación con el tiempo de servicio prestado por el causante de acuerdo con las certificaciones laborales. La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha señalado que en materia pensional se puede aplicar de forma retrospectiva la normativa que sea más favorable, pues leyes nuevas pueden regular situaciones que aún no se habían consolidado, por lo tanto, el Tribunal desconoció las decisiones de la Corte Constitucional contenidas en las sentencias T-891 de 2011, T-072 de 2012, T-587 de 2012, T-515 de 2012, T-564 de 2015 y T-116 de 2016.

En consecuencia, solicitó la aplicación de las sentencias señaladas, y en atención al principio de favorabilidad sea reconocida la pensión de sobrevivientes, sin tener 7 Samai, índice 2, expediente digital archivo 050RECURSOAPELACIONM(.ZIP) NroActua 2. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar en cuenta que ya es beneficiaria de otra pensión que logró por su trabajo. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia 1.5.1. La UGPP8 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia9. En su opinión: La demandante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, puesto que, para la época del fallecimiento, el causante no tenía consolidado el derecho pensional, de conformidad con las exigencias contenidas en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disposiciones que se encontraban vigentes para la época de los hechos.

Por último, de acuerdo con la jurisprudencia, la norma aplicable es la que se encontraba vigente para la fecha de fallecimiento del causante, pues en ese momento es en el que se causa el derecho a la sustitución pensional, en ese orden de ideas no era aplicable la Ley 100 de 1993 por cuanto no se encontraba vigente a la fecha del deceso. 1.5.2.

La demandante guardó silencio en esta oportunidad. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto10 en el que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado no es procedente aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993, porque la normativa que se debe aplicar es la que esté vigente en el momento en que se habría causado el derecho.

Asimismo, no se evidencia una vulneración a las garantías fundamentales de la demandante, tampoco una carga desproporcionada que impida el goce de sus condiciones mínimas de subsistencia, pues no se demostró alguna situación de debilidad manifiesta, discapacidad, o una afectación del mínimo vital, es decir una 8 Samai, índice 17. 9 Índice 9 de Samai, actuación: RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 9. 10 Samai, índice 20. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar condición particular de vulnerabilidad del grupo familiar que amerite la aplicación retrospectiva de la norma. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver ¿si es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Magdalena Martínez de Salazar en su condición de cónyuge supérstite de Luis Gonzaga Salazar Ramírez, en aplicación del principio de favorabilidad y retrospectividad del régimen general de pensiones? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre el régimen legal de la pensión de sobrevivientes Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos11.

En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobrevivientes es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación12.

Para la Sala no cabe duda que en los asuntos relativos del derecho a pensión de sobrevivientes la prestación se genera a partir de la muerte del causante y por lo tanto, en principio la normativa aplicable es la vigente al momento de la ocurrencia del deceso13. La pensión de sobrevivencia se regló en la Ley 33 de 1973, «[p]or la cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas», consagró en forma general el derecho a la sustitución pensional y derogó tácitamente el límite temporal máximo 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve 12 Sentencia T-564 de 2015 13 Al respecto de pueden consultar: (i) del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 1° de septiembre de 2014, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (ii) de la Corte Constitucional, sentencia T-217 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar de 5 años contemplado para el disfrute del reconocimiento de la prestación en cita, al preceptuar: «[…] Artículo 1º.

Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. Parágrafo 1º. Los hijos menores del causante, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez.

En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron y aclararon. Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagará, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital.

Parágrafo 2º. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley. […]» La Ley 12 de 197514 exigía que el trabajador o empleado completara el tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de manera que si fallecía antes de cumplir la edad cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional, así: «[…] Artículo 1° El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas. […]» Posteriormente, la Ley 100 de 1993, en su versión original, sobre la pensión de sobrevivientes dispuso: «[…] Artículo 46.

Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte. 14 “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.” 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar PARÁGRAFO.

Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley. Artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. […]» De lo anterior se colige que, con el régimen general de pensiones, los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes tendrán el derecho si el afiliado al sistema que falleció cotizó por lo menos 26 semanas al momento de la muerte o si era inactivo efectuó igual cantidad de aportes dentro del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo la muerte -con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003-. 2.2.2.

Improcedencia de la aplicación por favorabilidad y retrospectividad del régimen general de pensiones El artículo 288 de la Ley 100 de 1993 previó el principio de favorabilidad, así: «[…] Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Ley y en Leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley […]» El artículo 151 ibidem determinó que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las situaciones jurídicas consolidadas a partir de su entrada en vigor son susceptibles de la aplicación del señalado principio de favorabilidad. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar Sobre el particular, el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 201015 precisó que en materia laboral y en aplicación del artículo 288 de la Ley 100 de 1993, la citada ley podía ser aplicada de forma retrospectiva a ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una ley anterior no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la ley antigua.

Sin embargo, mediante sentencia del 25 de abril de 201316 se rectificó la posición, oportunidad en la que se consideró que la ley aplicable es aquella vigente al momento en que se estructure el derecho, esto es en el caso de la pensión de sobrevivientes, la fecha en que se produjo la muerte. En efecto, señaló: «[…] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.

En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.

Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior […]» En efecto, tal como lo ha señalado esta Sección17, la posibilidad de exigir la 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, número interno 0548-2009. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, número interno 1605-2009, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de marzo de 2017, Consejero Ponente William Hernández Gómez, radicación: 05- 001-23-33-000-2013-00843-01, demandante: Luis Alfonso de Jesús Hoyos Molina, demandado: Universidad Nacional, número interno 2245-2014; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de mayo de 2017, Consejero Ponente William Hernández Gómez, radicación 15-001-23-33-000-2013-00783-01, demandante: 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar aplicación de la Ley 100 de 1993 en los términos del artículo 288 citado ante el cotejo con lo expresado en normas anteriores a su vigencia, requiere que el derecho reclamado con base en la normativa anterior se hubiere consolidado en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, que esta última estuviera rigiendo en el caso concreto.

En el mismo sentido, indicó que no es factible conceder el derecho reclamado y aplicar retrospectivamente el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, porque ello conllevaría la vulneración del principio de irretroactividad de la ley. Lo anterior permite concluir la improcedencia de aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de esa norma en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional.

Ahora bien, el Consejo de Estado18 en reciente jurisprudencia determinó en materia de pensión de sobrevivientes la posibilidad de aplicar la condición más beneficiosa como un mecanismo para guardar las expectativas legítimas de quienes acreditaran el requisito de semanas mínimo de algún régimen derogado, sin que ello desconociera el criterio según el cual el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del causante pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso, y por tanto cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado, según las particularidades de cada caso. 2.3.

Caso concreto En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Luis Gonzaga Salazar Ramírez nació el 8 de noviembre de 1935 y contrajo matrimonio católico con la demandante el 21 de marzo de 196619. - De acuerdo con el registro civil de defunción20 expedido por la Notaría Única de Finlandia (Quindío), Luis Gonzaga Salazar Ramírez falleció a los 50 años de edad el 31 de marzo de 1986 por «paro cardio respiratorio». - Declaración juramentada del 15 de abril de 201521, en la cual la demandante Luz Marina Tibavija Torres, demandado: Departamento de Boyacá y otros, número interno 0870- 2015. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 11 de abril de 2024, radicación 66001-23-33-000-2020-00136-01 (2451-2022). 19 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 20ED_ACTUACIONE_011PODERREGISTROSP.pdf, visible en la partida de matrimonio católico y registro civil de matrimonio. 20 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 20ED_ACTUACIONE_011PODERREGISTROSP.pdf. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar manifestó que contrajo matrimonio con el causante el 21 de marzo de 1966, convivieron hasta el 30 de marzo de 1986 y de su unión nacieron dos hijos. - Certificación de información laboral expedido el 24 de mayo de 201822 por el coordinador del grupo de archivo general del Ministerio de Defensa Nacional, en el cual se indica que el causante estuvo vinculado en el Ejercito Nacional como soldado desde 11 de noviembre de 1953 hasta el 30 de marzo de 1955. - Certificación de información laboral expedido el 24 de mayo de 201823 por el secretario de recursos humanos de la Gobernación del Valle del Cauca, en el cual se precisa que el causante estuvo vinculado en la entidad territorial como agente de policía desde 8 de noviembre de 1957 hasta el 7 de noviembre de 1960. - Certificación de información laboral expedido el 24 de mayo de 201824 por la subdirectora de gestión de talento humano del Departamento de Caldas, en el cual se indica que el causante estuvo vinculado en la entidad territorial como corregidor departamental desde 13 de febrero de 1975 hasta el 14 de octubre de 1977, y desde 16 de octubre de 1977 hasta el 31 de enero de 1979, y los aportes a pensión fueron efectuados a CAJANAL. - Certificación de información laboral expedido el 24 de mayo de 201825 por la subdirectora de gestión de talento humano del Ministerio del Trabajo, en el cual se señala que el causante estuvo vinculado en la entidad como inspector de trabajo grado 13 desde el 14 de febrero de 1979 hasta el 30 de julio de 1980, y los aportes a pensión fueron efectuados a CAJANAL. - Certificación de información laboral expedida el 24 de mayo de 201826 por la coordinadora de la unidad administrativa y financiera del patrimonio autónomo de remanentes, en el cual consta que el causante estuvo vinculado en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM como jefe de oficina III desde el 23 de abril de 1981 hasta el 30 de marzo de 1986. - El 18 de abril de 201727 Magdalena Martínez de Salazar a través de apoderado presentó la solicitud de reconocimiento y pago de la «sustitución pensional», la cual fue negada por la UGPP por medio de la Resolución RDP 023337 del 5 de junio de 201728 en la cual se argumentó: «[…] Que el causante nació el 8 de noviembre de 1935. 21 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 21EDACTUACIONE012DECLARACIONEXTRAP.pdf. 22 Samai, índice 2, expediente digital, archivo16EDACTUACIONE_007CERTIFICADOSALARI.pdf. 23 Samai, índice 2, expediente digital, archivo16EDACTUACIONE_007CERTIFICADOSALARI.pdf. 24 Samai, índice 2, expediente digital, archivo16EDACTUACIONE_007CERTIFICADOSALARI.pdf. 25 Samai, índice 2, expediente digital, archivo16EDACTUACIONE_007CERTIFICADOSALARI.pdf. 26 Samai, índice 2, expediente digital, archivo16EDACTUACIONE_007CERTIFICADOSALARI.pdf. 27 Samai, índice 2, expediente digital, archivo7EDACTUACIONE_008IMPUGNACIONACTORE.pdf. 28 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 2ED_ACTUACIONE_003RESOLUCIONN23337.pdf. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar Que el causante falleció el 30 de marzo de 1986, según Registro Civil de Defunción. Que el causante ha prestado los siguientes servicios: Entidad laboró Desde Hasta Novedad Días Ministerio de Defensa 1952/11/12 1955/03/30 Tiempo servicio 499 Departamento Valle del Cauca 1957/11/08 1960/11/07 Tiempo servicio 1080 Ministerio del Trabajo 1979/02/14 1980/07/30 Tiempo servicio 527 TELECOM 1981/04/23 1986/03/30 Tiempo servicio 1778 Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 3.884 días laborados, correspondientes a 554 semanas.

Que el último cargo desempeñado fue en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM. Que obra certificación en la cual se indica que el causante no figura como pensionado en el listado nacional de pensionados de la UGPP. Que obra certificación expedida por la gerencia nacional de historia laboral y nómina de pensionados del Instituto de Seguros sociales, en la cual se indica que el causante no figura como pensionado de dicha entidad.

Que al momento del fallecimiento del causante operaba el reconocimiento de la pensión de vejez post-mortem, habilitándose la edad para dicho reconocimiento siempre y cuando cumpliera el requisito del tiempo, el cual es de 20 años de servicio de carácter oficial, requisito que no cumple el causante, toda vez que revisado el expediente pensional se tiene que el interesado acredita un total de 3.052 días laborados, correspondientes a 436 semanas, no cumpliendo con las disposiciones legales para el reconocimiento de la prestación solicitada.

Que en cuanto a la solicitud efectuada de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, se aclara a la solicitante que esta figura no le es aplicable, toda vez que la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, de acuerdo al principio de inescindibilidad de la ley, se debe aplicar en su totalidad la normatividad que al momento está vigente, no tomarla por parte, siendo la Ley 12 de 1975, con la cual se debe realizar el estudio de la prestación si se tiene en cuenta que el fallecimiento del causante ocurrió el 30 de marzo de 1986, cuando aún no se encontraba en vigencia la Ley 100 de 1993. […]» - Contra el acto anterior la demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 030815 del 31 de julio de 201729 con el que se confirmó la decisión administrativa. 2.3.1.

Análisis sustancial En la sentencia primera instancia, se argumentó que no era procedente aplicar de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 31 de marzo de 1986, 29 Samai, índice 2, expediente digital, archivo 14EDACTUACIONE_005RESOLUCIONESN030.pdf. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar fecha del fallecimiento del causante, no se encontraba vigente.

Asimismo, se precisó que las pretensiones de la demanda debían estudiarse de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes 12 de 1975 y 33 de 1985 y el Decreto 1848 de 1969, los cuales exigían el cumplimiento de 20 años de servicios que no fueron acreditados en el presente caso. En el recurso de apelación la demandante solicitó que en atención del principio de favorabilidad se aplicara de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, pues el causante falleció antes en 1986 y acreditó un tiempo de servicio superior al exigido en el régimen general de pensiones el cual no fue contabilizado en su totalidad por la UGPP en los actos acusados.

Asimismo, el a quo omitió efectuar un pronunciamiento en relación con el tiempo de servicio prestado por el causante de acuerdo con las certificaciones laborales. De acuerdo con los elementos de prueba allegados al proceso se encuentra que Luis Gonzaga Salazar Ramírez i) prestó sus servicios como empleado público por 14 años, 8 meses y 23 días, desde el 11 de noviembre de 1953 hasta el 30 de marzo de 1986; y ii) falleció el 31 de marzo de 1986, cuando tenía 50 años de edad.

Es preciso señalar, que la última vinculación laboral del causante fue en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones como jefe de oficina III desde el 23 de abril de 1981 hasta el 30 de marzo de 1986, época en la cual TELECOM tenía el carácter de establecimiento público descentralizado del orden nacional30. Ahora bien, en el asunto en estudio se advierte que Luis Gonzaga Salazar Ramírez falleció el 31 de marzo de 1986, fecha en la que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se regía por lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 12 de 1975, según el cual: «[…] Artículo 1° El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas. […]» Esto es, que para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes era indispensable que el causante de la prestación acreditara el tiempo de servicios exigido para la pensión de jubilación, que para el caso, de acuerdo con la naturaleza de las vinculaciones acreditadas en el sub judice, como empleado público, eran 20 años de servicio, de conformidad con lo previsto por la Ley 33 de 1985.

En ese sentido, de acuerdo con el material aportado al proceso el causante de la prestación acreditó 14 años, 8 meses y 23 días como servidor público, es 30 A través del Decreto 2123 de 1992, se reestructuró en una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar decir, no cumplió con el tiempo de servicios exigidos para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida.

De otra parte, sostiene la apelante que en el acto objeto de reproche la UGPP no computó el tiempo de servicio que el causante prestó en el Departamento de Caldas, entre el 13 de febrero de 1975 y el 14 de octubre de 1977 y entre el 16 de octubre de 1977 y el 31 de enero de 1979; no obstante, se advierte que aún contabilizado este tiempo no se logra acreditar el requisito de los 20 años de servicios dispuestos en la ley.

Sobre la aplicación del régimen general de pensiones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, tal como lo ha señalado esta Corporación31, solo es procedente cuando el derecho se hubiese consolidado en vigencia de dicha normativa. En el mismo sentido, no es factible conceder el derecho reclamado y aplicar retrospectivamente el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, puesto que conllevaría el desconocimiento del principio de irretroactividad de la ley.

En esas condiciones no es procedente aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de esa norma en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional. Así las cosas, en el presente caso la situación se consolidó en vigencia de la Ley 33 de 1985 que en su artículo 1 exigía para el reconocimiento de la pensión de jubilación 20 años de servicios continuos o discontinuos como empleado oficial.

Aunado a lo anterior, en el presente caso no se demostró el cumplimiento del requisito de semanas mínimo de algún régimen, condición necesaria para la aplicación de la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes. Por otro lado, no se advierte una afectación del mínimo vital de la demandante, puesto que, de acuerdo con el material probatorio aportado, CAJANAL32 mediante la Resolución 7665 del 7 de mayo de 1997 le reconoció una pensión gracia y a través de la Resolución 003238 del 17 de diciembre de 2017 le reconoció una pensión de jubilación. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de marzo de 2017, radicación: 05-001-23-33-000-2013-00843-01, demandante: Luis Alfonso de Jesús Hoyos Molina, demandado: Universidad Nacional, número interno 2245- 2014; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de mayo de 2017, Consejero Ponente William Hernández Gómez, radicación 15-001-23-33-000-2013-00783-01, demandante: Luz Marina Tibavija Torres, demandado: Departamento de Boyacá y otros, número interno 0870-2015. 32 Samai, índice 2, archivo 44_ED_ACTUACIONE_035ANEXOSDEMANDA(.ZIP) NroActua 2. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar De acuerdo con lo anterior, como la pretensión de la demandante es el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, se tiene que no es procedente la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, pues no se encontraba vigente para la fecha del fallecimiento de Luis Gonzaga Salazar Ramírez, tampoco la aplicación del principio de favorabilidad comoquiera que no cumplió con el requisito mínimo de tiempo de servicios previsto en alguno de los regímenes por la citada ley, por tal razón, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.4.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 3. Renuncia al poder y reconocimiento de personería 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar Karina Vence Peláez, identificada con la cédula de ciudadanía 42.403.532 expedida en San Diego (Cesar) y portadora de la tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó memorial34 en el cual manifestó su renuncia al poder otorgado, en atención al retiro de la UGPP, y adjuntó la comunicación realizada a la entidad.

No obstante, revisado el expediente digital en SAMAI, se observa que la abogada no presentó el poder para actuar dentro del proceso, por tal razón, no fue reconocida como apoderada de la UGPP. En tal sentido, no se aceptará la renuncia del poder presentada por la abogada Karina Vence Peláez, y se requerirá para que allegue el poder otorgado por la UGPP, de acuerdo con lo establecido en los artículos 74 y 76 del CGP.

Se reconocerá personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, identificado con la cédula de ciudadanía 79.803.031 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la UGPP, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 25 de SAMAI. 4.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no es procedente la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, pues no se encontraba vigente para la fecha del fallecimiento de Luis Gonzaga Salazar Ramírez, tampoco la aplicación del principio de favorabilidad comoquiera que no cumplió el requisito mínimo de tiempo de servicios previsto en alguno de los regímenes por la citada ley.

En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Magdalena Martínez de Salazar contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 34 Samai, índice 19. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00533-01 (1992-2021) Demandante: Magdalena Martínez de Salazar Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. No aceptar la renuncia de Karina Vence Peláez, en consecuencia, requerir a la abogada para que allegue el poder otorgado por la UGPP, por lo expuesto en la parte motiva. Cuarto. Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, identificado con la cédula de ciudadanía 79.803.031 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la UGPP, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 25 de SAMAI.

Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO