Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA MERCANTIL LTDA. Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones parafiscales al sistema de la protección social (febrero de 2009 a diciembre de 2011).
Firmeza de las autodeclaraciones de aportes PILA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada1 contra la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió2: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial n.° RDO-2017-04258 de 29 de diciembre de 2017 proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP, por medio de la cual se profiere liquidación oficial en contra de la sociedad demandante por las conductas de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los periodos de febrero a diciembre del año 2009 y enero a diciembre de los años 2010 y 2011 y su modificatoria la Resolución no. RDC-2018-01685 de 18 de diciembre de 2018 proferida por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLARAR la firmeza de las declaraciones presentadas entre los periodos febrero a diciembre del año 2009 y enero a diciembre de los años 2010 y 2011, y, en consecuencia, que la sociedad demandante no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto de las mismas.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia […]».
ANTECEDENTES 1 Índice 44 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 41 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 26 de mayo de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.
RCD- 2017-00756 en contra de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones, por los periodos de enero y febrero de 2008 y, de enero a diciembre de los años 2009 a 2011. El acto se notificó por correo el 30 de mayo de 20173.
El 29 de diciembre de 2017, la citada dependencia profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-04258, por las conductas y subsistema objeto del requerimiento para declarar y/o corregir y por el periodo de febrero de 2009 a diciembre de 20114. El acto de liquidación se notificó por correo el 9 de enero de 20185. El 9 de marzo de 2018, la sociedad aportante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial6, decidido el 18 de diciembre de 2018 por la Dirección de Parafiscales de la UGPP mediante la Resolución nro.
RDC-2018-01685, en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los aportes El acto se notificó personalmente el 8 de enero de 20197. DEMANDA La parte demandante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones8: «PRETENSIONES PRINCIPALES: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos: ➢ ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL: 1.
Liquidación Oficial No. RDO-2017-04258 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), “Por medio de la cual se profiere la Liquidación Oficial a la EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA MERCANTIL LTDA, identificada con NIT. 830.073.504-4, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social en el Subsistema de Pensión, por los periodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011", determinando un valor por la suma de CIEN MILLONES SETECIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS M/CTE ($100.711.364). 2.
Resolución RDC-2018-01685 del dieciocho (18) de diciembre del dos mil dieciocho (2018) "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número Oficial RDO-2017-04258 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), a través de la cual se profirió liquidación oficial a la EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA MERCANTIL LTDA., con NIT. 830.073.504-4, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social en el Subsistema de Pensión, en los periodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011, 3 Índice 2 de SAMAI.
Archivo: «ED_ANEXOSDEM_05ANEXOSDEDEMANDA PD(.pdf) NroActua 2». Págs. 5 a 14. 4 Índice 2 de SAMAI. Archivo: ED_ANEXOSDEM_05ANEXOSDEDEMANDA PD(.pdf) NroActua 2». Págs. 15 a 33. 5 Antecedentes de la Resolución nro. RDC-2018-01685 de 18 de diciembre de 2018. 6 Índice 2 de SAMAI. Archivo: ED_ANEXOSDEM_05ANEXOSDEDEMANDA PD(.pdf) NroActua 2».
Págs. 68 a 78. 7 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_ANEXOS_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2». Págs. 83 a 108. 8 Fls. 1 a 2 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinando una deuda por valor de NOVENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($98.625.364).
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidad total de los actos administrativos mencionados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de los siguientes actos, declarando la nulidad parcial y restablecimiento del derecho: ➢ ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD: 1.
Liquidación Oficial RDO-2017-04258 del veintinueve (29) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) […] 2. Resolución RDC-2018-01685 del dieciocho (18) de diciembre del dos mil dieciocho (2018) […] ➢ SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma: • Por concepto de daño emergente: 1.
Que se realice la devolución de los pagos realizados por la EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA MERCANTIL LTDA, por mora en la afiliación y pago en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011, sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración, de conformidad con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. 2.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal del servicio de auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por la Unidad Administrativa Especial "UGPP", toda vez que la sociedad EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA MERCANTIL LTDA., apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año. 4.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial que da inicio con la radicación de la presente demanda. ➢ PAGOS AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Frente al particular solicitamos de forma muy respetuosa, que en dado caso de existir deuda alguna por aportes al sistema de la protección social por parte de mi poderdante, este pago sea condenado por medio de la planilla de aportes tipo “J”: Planilla PARA PAGO SEGURIDAD SOCIAL EN CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL, en virtud de la Resolución 1447 de 2008, la cual se integró de forma posterior en la Resolución 2388 de 2016 y Resolución 610 de 2012, que compiló las normas sobre planillas integradas de liquidación de aportes. ➢ CONDENA EN COSTAS Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Invocó como disposiciones violadas las siguientes9: • Artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política (CP) • Artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) • Artículos 5, 7 y 13 del CPACA • Artículo 59 de la Ley 4 de 1913 • Artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 • Artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 • Artículos 311 y 313 de la Ley 1819 de 2016 • Artículos 19 y 21 del Decreto 575 de 2013 Como concepto de la violación expuso10: 1.
El Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales y el Director de Parafiscales de la UGPP no tenían competencia para proferir los actos demandados Se vulnera el debido proceso cuando un funcionario actúa sin tener competencia expresa otorgada por la ley, o cuando aquella se confiere de forma posterior a su ejercicio.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la UGPP como entidad encargada de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, pero no señaló de manera precisa qué funcionarios debían desempeñar las funciones, ni expedir los requerimientos, liquidaciones oficiales o resoluciones que resuelven recursos.
El Gobierno Nacional, por medio del Decreto 169 de 2008, de manera general enumeró las funciones de la UGPP, pero no dijo quién tenía la facultad de intervenir al interior de la entidad, ni cuál es el alcance de la competencia, o cuándo y en qué condiciones podían ejercerlas. Posteriormente, con el Decreto 575 de 2013, el Gobierno definió las facultades de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales, dentro de ellas, las que le permiten solicitar información y documentos privados protegidos por el artículo 15 de la Constitución Política; sin embargo, el ejecutivo no podía otorgar esas potestades, comoquiera que es un asunto propio del legislador. 2.
Abrogación de competencias propias de los jueces laborales La competencia para determinar los derechos laborales y/o las obligaciones al sistema de seguridad social es exclusiva de los jueces laborales, y la UGPP se apropió de esas funciones al establecer qué pagos son o no salariales, pese a que entre las partes de la relación de trabajo no existe controversia al respecto. 9 Fls. 7 a 9 c.p. 1. 10 Fls. 9 a 18 c.p. 1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Caducidad de la potestad sancionatoria y firmeza de las planillas integradas de aportes como declaración privada.
Irretroactividad de la Ley 1607 de 2012 Las autoliquidaciones de los períodos fiscalizados están en firme, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 30 de mayo de 2017, es decir, por fuera del plazo de los 2 años que prevé el artículo 714 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
En este caso no se debe tener en cuenta el plazo de 5 años previsto en la Ley 1607 de 2012, porque esta entró en vigor después de aquellos que son objeto de discusión. 4. Creación de tercera norma para desarrollo del proceso administrativo. Violación de normas jurídicas La UGPP adelantó la fiscalización con base en los procedimientos descritos en las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012, es decir, que combinó normas para crear un proceso legal, configurándose así, lo que la doctrina y la jurisprudencia llaman la «tercera norma y/o Lex Tertia», situación que genera la nulidad de los actos, pues impide a los administrados conocer la disposición procedimental aplicable y ejercer su derecho de defensa. 5.
La liquidación oficial no se emitió de forma completa conforme lo ordena la Ley 1151 de 2007. Violación al derecho de defensa En los actos acusados no se calcularon los intereses de mora sobre los aportes determinados, pese a que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 establece que es un aspecto que debe contener el acto administrativo, situación que conduce a su nulidad por no estar debidamente motivado. 6.
Violación de los artículos 703 del ET y 180 de la Ley 1607 de 2012, porque la UGPP profirió dos requerimientos en relación con los mismos períodos En el proceso de fiscalización, frente al mismo contribuyente y períodos (febrero de 2009 a diciembre de 2011) se expidieron dos requerimientos para declarar y/o corregir: (i) el nro. 489 de 12 de junio de 2014 (salud, ARL, CCF, SENA e ICBF) y (ii) el nro.
RCD-2017-00756 del 26 de mayo de 2017 (pensión y fondo de solidaridad pensional). Se vulneró el debido proceso porque la UGPP profirió dos requerimientos para declarar y/o corregir por los mismos períodos fiscalizados, desconociendo que las normas del Estatuto Tributario (arts. 702 y 703), que aplican por remisión de la Ley 1151 de 2007 (art. 156), prevén que las liquidaciones privadas se pueden modificar por una sola vez, lo que implica expedir un solo acto preparatorio. 7.
Medida cautelar Solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por violación de las normas superiores según se expuso en el concepto de violación, y Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el propósito de proteger la estabilidad financiera de la sociedad aportante ante un eventual proceso de cobro coactivo11.
OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente12: La Dirección de Parafiscales y la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP tienen competencia para adelantar el proceso de fiscalización y proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación, máxime cuando se encuentra demostrado que el demandante incurrió en mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social.
Si bien es cierto al juez laboral le corresponde conocer de los conflictos entre empleador y trabajador derivados del contrato de trabajo, también lo es que la entidad tiene a su cargo la función de verificar la ocurrencia de los hechos generadores de la obligación, así como el pago oportuno y correcto de los aportes al sistema de la protección social, lo que implica la interpretación de las cláusulas contractuales para determinar si contienen factores salariales a partir de los reportes contables y/o de nómina.
La actuación de la entidad se sujetó a las competencias otorgadas por el legislador para verificar la correcta, adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales, y en virtud de ello, incluyó en el IBC los pagos que la aportante no tuvo en cuenta al momento de la autoliquidación. De acuerdo con la Ley 1607 de 2012 (art. 178), el proceso de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales inicia con la notificación del requerimiento de información dentro de los 5 años siguientes, contados a partir de la fecha en la que el aportante debió declarar y no lo hizo, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos, o se configuró el hecho sancionable.
En este asunto, el aludido acto se notificó el 7 de febrero de 2014, es decir, dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de las conductas en los períodos fiscalizados. El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 establece que el procedimiento para expedir la liquidación oficial se debe ajustar a lo señalado en los Títulos I, IV, V y VI del Libro V del ET, norma que solo opera para aspectos procedimentales y su aplicación es de carácter residual.
Además, el artículo del citado ordenamiento sobre la firmeza riñe con la naturaleza de las contribuciones parafiscales. El parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 reguló el término de prescripción y de caducidad de la actuación de la UGPP, razón por la cual está vedado aplicar el artículo 714 del ET. 11 Esa medida fue negada por el tribunal mediante auto del 18 de marzo de 2022.
Índice 21 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 12 Índice 12 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la falsa motivación, la empresa aportante no precisó los conceptos categorizados erradamente como constitutivos de salario ni probó las presuntas circunstancias excepcionales que habilitan el no pago de aportes a los subsistemas de seguridad social.
La entidad no creó una tercera norma producto de combinaciones procesales, por el contrario, fundó los actos en el marco normativo que instituyó la UGPP y que delimita su competencia (Ley 1151 de 2007, art. 156) y en la disposición que consagró el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones de la protección social (Ley 1607 de 2012, art. 180), la cual entró a regir a partir de su promulgación, y por ser de carácter procesal es de aplicación inmediata.
Los intereses moratorios no forman parte de los aportes toda vez que se causan desde la fecha del vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación hasta que se pague la obligación y comoquiera que estos son de tracto sucesivo, el aportante es quien tiene que actualizarlos en el momento que decida pagar. El proceso de fiscalización es uno solo en el que se contemplan todos los subsistemas de la seguridad social (salud, pensión, ARL, CCF, ICBF y SENA).
Sin embargo, al presentarse la conducta de omisión en el subsistema de pensión, la UGPP decidió abrir el mismo proceso en dos y analizar de manera separada dicho subsistema, sin que ello implique la vulneración al debido proceso o al derecho de defensa. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 6 de mayo de 2022, el tribunal fijó el litigio, tuvo como pruebas las aportadas por las partes y corrió traslado a estas y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y el concepto, respectivamente13.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la sentencia apelada: (i) anuló los actos administrativos demandados, (ii) a título de restablecimiento del derecho declaró la firmeza de las autoliquidaciones de febrero de 2009 a diciembre de 2011, (iii) negó las demás pretensiones de la demanda y (iv) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente14: La planilla integrada de liquidación de aportes (PILA) tiene el carácter de autoliquidación privada de la obligación tributaria, y para efectos de determinar la norma aplicable sobre firmeza debe tenerse en cuenta la vigente para la fecha de presentación de la declaración. En este caso, el marco jurídico que regula la firmeza es el artículo 714 del ET, por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, vigente para la fecha de presentación de las declaraciones de los períodos fiscalizados (febrero de 2009 a 13 Índice 34 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca 14 Índice 41 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2011), porque la Ley 1607 de 2012 entró a regir con posterioridad (26 de diciembre de 2012). Comoquiera que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 30 de mayo de 2017, es decir, cuando ya había transcurrido el término de 2 años previsto en el artículo 714 del ET, las autoliquidaciones estaban en firme y no podían ser modificadas por la UGPP, lo que conduce a la nulidad de los actos demandados.
Por otra parte, se negaron las pretensiones tendientes al reconocimiento de perjuicios por concepto de daño emergente, de los gastos incurridos por la demandante y de la devolución de los pagos realizados, por no encontrarse probados. Finalmente, no hay lugar a la condena en costas por no estar acreditadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada15 indicó que la sentencia de primera instancia incurrió en defecto procedimental absoluto porque a las planillas PILA no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) así no fue previsto por el legislador ni siquiera con la Ley 1607 de 2012 en la que se contempló un término de caducidad y no de firmeza, (ii) la firmeza del Estatuto Tributario es incompatible con la naturaleza de las contribuciones parafiscales, (iii) el recaudo está destinado al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios y (iv) el referido artículo es de contenido sustancial y no procedimental y, en esa medida, no aplica la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
El proceso de fiscalización inició con el requerimiento de información notificado el 5 de julio de 2011, fecha para la cual se encontraba vigente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que establece un término de caducidad de 5 años. En este caso, la entidad profirió el citado acto oportunamente, es decir, que ejerció su facultad dentro del plazo.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la UGPP se admitió mediante auto del 30 de marzo de 202316 y la contraparte no se pronunció en relación con el mismo. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)17. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la liquidación oficial proferida por la UGPP contra la sociedad demandante por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y 15 Índice 44 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Índice 4 de SAMAI. 17 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagos de los aportes al subsistema de pensiones por los períodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011 y de la resolución que decidió el recurso de reconsideración en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los ajustes.
En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandada se deberá determinar si a las autoliquidaciones de aportes no les aplica la regla sobre firmeza de las declaraciones tributarias, prevista en el artículo 714 del ET. Firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social. Reiteración jurisprudencial El a quo consideró que la planilla integrada de liquidación de aportes PILA es una declaración tributaria en la que se liquidan los aportes al sistema de la protección social, motivo por el cual, a partir de la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 les aplican las reglas del Estatuto Tributario, en particular el artículo 714 que establece la firmeza de las declaraciones.
A partir de lo anterior, declaró la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los períodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011, porque para la fecha en la que se presentaron se sujetaban al plazo de firmeza de 2 años del artículo 714 del ET, y comoquiera que el requerimiento para declarar y/o corregir no se profirió dentro de dicho lapso, eran inmodificables.
La UGPP disiente de la decisión del tribunal, porque a su juicio, a las planillas PILA no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) así no fue previsto por el legislador ni siquiera con la Ley 1607 de 2012 en la que se contempló un término de caducidad y no de firmeza, (ii) la firmeza del Estatuto Tributario es incompatible con la naturaleza de las contribuciones parafiscales, (iii) el recaudo está destinado al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios, (iv) el referido artículo es de carácter sustancial y no procedimental y, en esa medida, no aplica la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y, (v) el proceso se inicia con el requerimiento de información. Como lo ha considerado la Sección18, tratándose de los procesos de fiscalización de competencia de la UGPP, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 (art. 178, pár. 2)19, el ordenamiento jurídico no establecía de forma expresa un plazo de caducidad para que la entidad ejerciera sus funciones de determinación; sin embargo, el artículo 156 penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007, hizo remisión al Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación, lo cual es procedente, pues los recursos parafiscales son denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», que tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos.
En ese orden, se advierte que una vez vencido el término del que dispone la administración para ejercer las facultades de fiscalización, la consecuencia directa es 18 Cfr. las sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 19 de agosto de 2021, exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 15 de octubre de 2021, exp. 23623, del 28 de abril de 2022, exp. 24131 y del 7 de diciembre de 2022, exp. 26996, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial nro. 48.655.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una declaración tributaria, se tornan inmodificables.
Equiparando estos efectos a lo previsto en el Estatuto Tributario, la consecuencia sería la firmeza de la autoliquidación. Por consiguiente, resulta aplicable el término de firmeza previsto en el artículo 714 del ET20, el cual, en su tenor literal vigente para la fecha en la que comenzó a transcurrir disponía que «la declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial.
Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma»21. Situación diferente ocurre con las autoliquidaciones presentadas con posterioridad a la fecha en la que entró a regir la Ley 1607 de 2012 (26 de diciembre de 2012), frente a las cuales, aplica el artículo 178 ibidem que reguló de manera específica el plazo en el que la UGPP puede ejercer sus facultades de fiscalización, fijándolo en 5 años.
En el presente asunto, los periodos fiscalizados que el a quo declaró en firme son los de febrero de 2009 a diciembre de 2011, por lo tanto, para efectos de establecer su firmeza se debe tener en cuenta que esta ocurre una vez vencido el plazo señalado en la norma vigente al momento en el que comenzó a transcurrir, en el sub examine, el de 2 años previsto en el artículo 714 del ET, norma aplicada por el tribunal en la sentencia apelada.
Cabe aclarar que según el artículo 714 del ET, el plazo de firmeza se interrumpe con la notificación del requerimiento especial, que para el caso de los tributos administrados por la UGPP equivale al requerimiento para declarar y/o corregir, pues así fue consagrado expresamente en la norma que aplica a los períodos fiscalizados, que se repite, es el Estatuto Tributario.
Frente al argumento de la UGPP, en el sentido que los aportes a la protección social al estar destinados a prestaciones vitalicias e imprescriptibles no les aplica la firmeza, se reitera el criterio adoptado por la Sección22, según el cual, «si bien es cierto que el derecho a la pensión (prestación vitalicia e imprescriptible) y a reclamar su reliquidación no prescribe, también lo es que esa imprescriptibilidad solo se predica de la pensión, no de las prestaciones periódicas o mesadas no reclamadas en los plazos legales, tal como lo ha puntualizado la Corte en varios pronunciamientos23, razón por la cual la firmeza de la declaración sí resulta procedente para las mensualidades en las cuales la Administración no inició su actuación dentro del término del artículo 714 del ET».
Además, «[l]a destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa del tributo – relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo – con la potestad de disposición 20 Sobre la firmeza cfr. las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 23599 y 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016. 22 Cfr. las sentencias del 30 de septiembre de 2021, exp. 25313 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García y, del 23 de junio de 2022, exp. 24961 y del 7 de diciembre de 2022, exp. 26996, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 23 C-320 de 1998, C-198 de 1999, C-624 de 2006, SU-430 de 1998, T-724 de 2007, T-456 de 2013 y SU-567 de 2015, entre otras.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00320-01 [27468] Demandante: Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Mercantil Ltda. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los recursos a cargo del titular del gasto – que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley»24.
Por lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón a la UGPP al pretender, en este caso concreto, sustraerse de la aplicación del término de firmeza a las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social. En consecuencia, se concuerda con el tribunal en que procede la nulidad de los actos administrativos demandados al encontrar probada la firmeza de las autoliquidaciones correspondientes a los períodos de febrero de 2009 a diciembre de 2011, en consideración a que a las planillas PILA presentadas antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012 les aplican las disposiciones sobre firmeza del Estatuto Tributario (art. 714), por lo que se confirmará la sentencia apelada.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
CONFIRMAR la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 24 Sentencia del 10 de noviembre de 2022, exp. 25987, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterada en la sentencia del 7 de diciembre de 2022, exp. 26996, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.