CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., cinco (05) de septiembre de dos mil veintitrés Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-04152-02 (1176-2021) Demandante: RAMÓN GERMÁN ANTONIO PRIETO NAVARRO Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – ARMADA NACIONAL Tema: Prima Especial de Servicios Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, que dispuso: (i) Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces en sentencia de 2 de septiembre de 2019 (C.P. Carmen Anaya de Castellanos);
(ii) declarar oficiosamente probada la excepción de prescripción extintiva de las sumas reclamadas y, en consecuencia, (iii) terminar el proceso. I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita declarar la nulidad del acto ficto o presunto surgido por razón del silencio de la demandada, respecto de la petición presentada el 4 de junio de 2015.
Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicita se condene a la demandada a reajustar, reliquidar y pagar al demandante las diferencias adeudadas por concepto de salarios y prestaciones sociales enunciadas, con su correspondiente indexación, intereses de mora y sanciones, junto con la incidencia legal, desde 1993 a la fecha de presentación de la demanda, teniendo en cuenta que la denominada prima especial de servicios representa un incremento salarial y es factor salarial para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho como Juez de la República.
Solicitó además que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 188, 189 y 192 del C.P.A.C.A. y que se condena en costas a la demandada. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante prestó sus servicios a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional entre 1991 y 2008, año de su retiro cuando ostentaba el cargo de Magistrado de Tribunal Superior Militar. 2.2. En su condición de Juez de instrucción penal militar, tiene derecho a que mensualmente se le pague una prima especial de servicios, la cual se encuentra regulada en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y en los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015. 2.3.
Aunque la entidad accionada reconoció y pagó salarios y prestaciones sociales a la demandante, descontó para ello el 30 % que comprende la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4° de 1992. 2.4. Mediante derecho de petición radicado el 4 de junio de 2015, ante la Armada Nacional- Comando General de las Fuerzas Militares, se solicitó a la accionada reliquidar y pagar la diferencia debida por concepto de salarios y prestaciones sin realizar el descuento del 30 %.
La entidad demandada guardó silencio. 2.5. La posición de la entidad demandada, desmejora los ingresos del trabajador judicial en su condición de Juez de Instrucción Penal Militar.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 83 de la Constitución Política, el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, y los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015.
Señaló que la negativa de la Armada Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares, materializada en el silencio a la petición de 4 de junio de 2015, trasgrede flagrantemente el artículo 53 de la C.P, ya que la omisión de la inclusión de la prima especial de servicios para la liquidación de las prestaciones sociales representa una desmejora para el trabajador, al reducir el salario básico mensual con efectos salariales.
Ello, ha trasgredido el principio constitucional de progresividad, del cual se desprenden las nociones de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pues se disminuye el ingreso a que tiene derecho. Las primas en la función pública son medios para reconocer un plus en el ingreso de los servidores públicos. Traducen un reconocimiento, por la calidad del empleo, el tiempo servido, por la preparación o experiencia que se exige a quien desempeña el cargo, y en esa medida debe verse reflejado dicho status al momento de la remuneración. La omisión de la inclusión de la prima especial para la liquidación de cesantía y demás, representa una desmejora para el trabajador, al reducirse el salario mensual.
Enunció apartes de sentencias que trataron el concepto de la prima especial de servicios, como las proferidas por el Consejo de Estado dentro de los radicados con número 11001-0325-000-2007-00098-00, 25000-2325-000-2005-01134-01 y 11001-0325-000-2007-00087-00, para indicar que constituyen un incremento a la remuneración, por lo que la demandada al negar la reliquidación y pago sin hacer el descuento por prima especial, ubicó a la Juez de la República en una situación de desmejora salarial, por lo que la Ley 4° de 1992 retomó el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación. Finalmente señaló con respecto a la prescripción que se encuentra frente a un asunto que comprende prestaciones periódicas e irrenunciables y que con ocasión a la nulidad declarada por el Consejo de Estado, surgió una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidatoria de salarios y prestaciones sociales.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la actora por intermedio de apoderado, el 25 de agosto de 2017. 4.2. En proveído de 9 de octubre de 2017, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida, con fundamento en los artículos 130 y 131 del C.P.A.C.A. y el 141 del C.G.P., al tener interés directo o indirecto en el proceso. 4.3.
Mediante auto de 19 de febrero de 2018, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 6 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 83 del expediente. 4.5.
Mediante providencia de 13 de junio de 2019, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones al indicar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. En síntesis, se refirió a la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, declarada por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C- 279 de 1996 y a la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Posteriormente efectúo un análisis de los presupuestos fácticos y jurídicos para concluir que el carácter no salarial de la prima especial, está definido por la ley y no por sus decretos reglamentarios, concluyendo así que el acto administrativo demandado no está viciado de nulidad. 6.- Tramitadas cada una de las actuaciones procesales, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, profirió sentencia.
7. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria mediante sentencia de 29 de noviembre de 2019 decidió, (i) Estarse a lo resuelto por esta Corporación en sentencia de 2 de septiembre de 2019 (C.P. Carmen Anaya de Castellanos), (ii) declara oficiosamente probada la excepción de prescripción extintiva sobre las sumas dinerarias reclamadas y, en consecuencia (iii) finalizar el proceso.
Para decidir en tal sentido, sostuvo que por mandato del inciso 2º del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al juez decidir sobre las excepciones propuestas y además, sobre cualquiera que aun cuando no hubiese sido alegada, encontrase demostrada en curso del proceso. Así las cosas, resaltó que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 estableció que las acreencias laborales prescribirían en el término de tres (3) años contados a partir de su exigibilidad.
En ese contexto, argumentó que el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, con sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 (C.P. Carmen Anaya de Castellanos), interpretó el contenido de la norma y puntualizó que, en eventos en que se reclamase el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, el término de prescripción debía ser contabilizado a partir de la radicación de la reclamación administrativa.
Advirtió que el demandante prestó sus servicios como Magistrado de Tribunal Militar hasta el 15 de julio de 2008, por su parte, la reclamación administrativa se presentó el 4 de junio de 2015; por tanto, argumentó que entre la última fecha en que se causó el derecho y el escrito en que se demandó su reconocimiento transcurrió un lapso superior a tres (3) años, por tanto, respecto de las sumas dinerarias solicitadas había operado el fenómeno de la prescripción. Por razón de lo anterior, resolvió declarar probada la excepción de prescripción y terminó el proceso.
8. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que reiteró los argumentos presentados en el escrito de demanda. Adicionalmente, afirmó que el a quo aplicó en forma errónea el criterio de unificación contenido en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces (C.P. Carmen Anaya de Castellanos)7.
En ese orden cuestionó la regla conforme a la cual se decidió su cuestión, por considerar que no resulta conforme con sus intereses la aplicación de la prescripción trienal, en los términos de la providencia mencionada. En contraposición, afirmó que lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, esto es, la prescripción trienal de acreencias laborales, en punto de la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, debe contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia de 2 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación Sala de Conjueces que declaró la nulidad de algunos Decretos reglamentarios de esa prestación. Expuso que, a partir de la ejecutoria esa providencia resulta evidente la existencia de un derecho que podía ser reclamado ante la administración, por tanto, es la fecha constitutiva de las sumas solicitadas.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Con providencias de 8 de julio de 2021 (Subsección B) y 21 de octubre de 2021 (Subsección A), los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Ramón Germán Antonio Prieto Navarro, contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces. 9.2.
El Consejo de Estado – Secretaría de la Sección Segunda realizó el sorteo de conjueces el 26 de enero de 2022 9.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 23 de agosto de 2022, proferido por la Conjuez Ponente. 9.4. Mediante auto de 1º de noviembre de 2022, proferida por la Conjuez Ponente, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. El expediente fue recibido para fallo el 11 de agosto de 2023. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a partir de 2008 hasta el año 2015 A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, la cual, por demás, fue acogida en el fallo recurrido.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” (subrayas fuera de texto) La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta, que no constituye factor salarial. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El Capitán de Navío RAMÓN GERMÁN ANTONIO PRIETO NAVARRO fue designado como Auditor de Guerra Principal adscrito al Comando de la Fuerza naval del Pacífico de Buenaventura, el 23 de abril de 1991.
Auditor Principal de Guerra adscrito al Cuartel General del Comando de la Armado, en el año 1993. En 1994 fue designado Auditor de Guerra Superior adscrito al Cuartel general del Comando de la Armada. Mediante Decreto 1256 del 7 de julio de 1998, fue designado como Magistrado del Tribunal Superior Militar como integrante de la Cuarta Sala por un periodo de cinco años, nombramiento que fue prorrogado por cinco años más, esto es hasta el 2008.
El Comando de las Fuerzas Militares- Sección Personal, según certificación que obra a folios 21 a 33 liquidó y pagó al accionante el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%, sin tener en cuenta que el hecho cierto e indiscutible que la prima especial no constituya factor salarial, no significa que se constituya como una disminución al salario cuando es evidente que es una adición a éste.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se confirmará la sentencia recurrida en cuento decreto la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro:.
“Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón al apelante cuando afirma que el derecho se hizo exigible con la ejecutoria de la sentencia que declaro la nulidad de los decretos salariales de los años 1993 a 2007, porque tal como lo definió la sentencia de Unificación de septiembre de 2019, la sentencia que declaró la nulidad de los mencionados decretos es una sentencia declarativa, no constitutiva de derechos.
La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Sin embargo, debe declararse la prescripción del derecho antes mencionado en atención a la fecha en que el demandante reclamo ante la entidad hoy demandada el reconocimiento de la prima especial y la liquidación de sus prestaciones, lo cual ocurrió el 4 de junio de 2015, es decir que el derecho se encuentra prescrito desde el 4 de junio de 2012 hacia atrás y como se retiro del servicio el 17 de julio de 2008 no hay lugar a reconocimiento alguno. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el veintinueve (29) de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, que declaró probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto de las sumas causadas antes del 4 de junio de 2012.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HÉCTOR DIAZ MORENO Conjuez Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA