CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000201800222-00 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018 expedido por el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Carlos Augusto Rojas Neira, en adelante la parte demandante, presentó demanda1 contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad2. Pretensiones “[…] PRIMERA: Se declare la Nulidad Absoluta del Oficio No. S-2018- 002445/DITRA-ASJUD 15 de fecha 24 de Febrero de 2018 expedido por el señor Brigadier General RAMIRO CASTRILLÓN LARA en su calidad de Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, por haberse expedido tal acto administrativo con infracción a una norma superior en la que debía fundarse, sin 1 En nombre propio el 18 de abril de 2018 (Cfr. Folios 10 a 21 del Cuaderno núm. 1 del expediente). 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia, falsa motivación, de forma irregular y con evidente desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió […]”.

Solicitud de medida cautelar Infracción a norma de carácter superior – Falta de competencia 2. Aclaró que el parágrafo 4.° del artículo 2.° de la Ley 1383 de 16 de marzo de 20103, estableció que la facultad como autoridad de tránsito concedida a la Policía Nacional sería a prevención; es decir, como el deber que tienen todas las autoridades de tomar las medidas inmediatas ante la ausencia de la autoridad competente; en consecuencia la Policía Nacional únicamente puede ejercer sus funciones como autoridad de tránsito y transporte cuando no exista autoridad competente legalmente asignada para una zona o jurisdicción. 3.

Expresó que el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional determinó y ordenó a los jefes y suboficiales abstenerse de imponer comparendos mediante los vehículos de foto – detección y condicionó la orden solamente a las vías de carácter nacional; lo anterior, con una interpretación amplia del artículo 4.° de la Ley 1310 de 26 de junio de 20094 que desconoce la clasificación de las vías que contiene el artículo 105 de la Ley 769 de 6 de julio de 20025, según el cual, las vías nacionales se catalogan bajo los criterios de perímetro urbano y zonas rurales. 4.

Adujo que las medidas dispuestas en el acto acusado son contrarias a la ley y no pueden ser ejecutadas debido a que no existen vías catalogadas como del orden nacional; por ello, como las vías solamente se dividen en urbanas y rurales, cada jurisdicción tiene un organismo de tránsito nacional, departamental o municipal lo que anula la competencia de la parte demandada porque aquella aplicaría siempre y cuando no exista autoridad competente en una determinada zona. 3 “[…] Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones […]”. 4 “[…] Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]”. 5 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 3 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Aseguró que si no existen vías del orden nacional era otra la autoridad de tránsito competente para reglamentar la operación y abstención de imponer comparendos a través de vehículos de foto – detección atendiendo a que la facultad de la Policía Nacional es a prevención, hecho que implica que el acto acusado se haya expedido sin competencia. Desviación de las atribuciones propias por parte del Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional 6.

Manifestó que se debe observar la potestad reglamentaria del Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional porque mediante el acto administrativo acusado buscó reglamentar una situación que no se ajusta a la Ley 769 de 2002. 7. Destacó que mediante el acto administrativo acusado se persigue la inaplicación de comparendos por foto – detección en las vías nacionales aun cuando las leyes 1383 citada supra y 1843 de 14 de julio de 20176, facultan a los organismos de tránsito para instalar y operar la infraestructura de los sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones en su jurisdicción sin que esa atribución tenga que ser avalada por la parte demandada. 8.

Insistió en que la actividad material de implementar ayudas tecnológicas para detectar infracciones de tránsito se confirió a los organismos de tránsito dentro de su jurisdicción; de ahí que corresponda a ellos y no a la Policía Nacional reglamentar la operación de vehículos de foto – detección dispuestos por los organismos de tránsito; esto es, la única competencia de la Policía Nacional es la de expedir las ordenes de comparendo porque la potestad reglamentaria está en cabeza de las autoridades de tránsito dentro del perímetro rural o urbano de su jurisdicción en los términos de la Ley 1383.

Falsa motivación 6 “[…] Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones […]” 4 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

Afirmó que se incurrió en falsa motivación en el acto acusado porque no se comprende que la parte demandada entienda que su competencia a prevención la faculta para reglamentar situaciones que se encuentran otorgadas a otra entidad; en ese entendido, no podía pretender ordenar a los organismos de tránsito prohibir que instalen u operen los instrumentos de foto – detección para determinar infracciones de tránsito; es decir, la parte demandada se extralimitó en sus funciones. 10.

Indicó que la extralimitación de funciones genera inseguridad vial que, por ley, es un principio fundamental en el ámbito de tránsito y transporte. 11. Señaló que mediante la expedición del Código Nacional de Tránsito Terrestre, para garantizar la seguridad vial, se facultó a los organismos de tránsito para implementar o contratar las ayudas tecnológicas necesarias para detectar las infracciones de tránsito en su jurisdicción; de manera que mediante el acto acusado, insistió, no se podía “[…] prohibir el control operativo de las foto – detecciones, poniendo en riesgo la vida y bienes de todos los ciudadanos, particulares y empresas que requieren movilizarse dentro de todas las carreteras del territorio nacional […]”.

Trámite de la solicitud de medida cautelar 12. El Despacho, mediante auto proferido el 23 de mayo de 20197, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada para que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la providencia, se pronunciara de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 7 Cfr. Folio 8 del cuaderno de la medida cautelar. 8 “[…]

ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.

En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. 5 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 13.

La parte demandada9, se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 14. Precisó que la medida cautelar de suspensión provisional requiere que se cumplan los presupuestos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011; sin embargo, la violación de las normas invocadas “[…] en la demanda […]” es un asunto que está sujeto al debate probatorio y al análisis de la legalidad del acto acusado, tarea que solamente se podrá realizar en la sentencia y no en la medida cautelar. 15.

Expresó que el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, en la comunicación oficial acusada, lo que hace es socializar, a nivel nacional, a los jefes seccionales de tránsito y transporte de la Policía Nacional, unas consideraciones que expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto núm. 2034 de 21 de septiembre de 2011, emitido dentro del expediente con número único de radicado 11001030600020100009700, donde se pronunció sobre la competencia y jurisdicción de las autoridades de tránsito. 16.

Afirmó que al Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, de conformidad con la Resolución núm. 00202 de 26 de enero de 201010, le corresponde desarrollar y estandarizar los procedimientos; competencia que ejerció cuando transmitió a sus funcionarios lo que el Consejo de Estado, en relación con las funciones de tránsito, explicó en el concepto; es decir, la comunicación acusada desarrolla un concepto que en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 no es de carácter obligatorio. 17.

Destacó que si se lee con detenimiento el oficio se advierte que en él se cita la normatividad vigente en materia de tránsito y las consideraciones del concepto que Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia […]”. 9 Por medio de apoderada el 7 de junio de 2019 (Cfr. Folios 15 a 18 del cuaderno de la medida cautelar). 10 “[…] Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las funciones de la Dirección de Tránsito y Transporte y de se deroga la Resolución 02052 del 15 de Junio de 2007 y se modifica la Resolución No. 01550 del 28 de mayo de 2009 […]”. 6 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitió el Consejo de Estado para “[…] aterrizarlo […]” a la materia de vehículos de foto – detección. 18.

Aclaró que para cumplir con el principio de legalidad de las actuaciones que adelantara el personal de tránsito de la Policía Nacional, era pertinente socializar el concepto del Consejo de Estado porque allí se absuelven dudas sobre: i) autoridad competente que asume la investigación; y ii) celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito; actuación que no compromete, desborda o pone en riesgo la seguridad vial; sin embargo, si ese era el sentir de la parte demandante no debió demandar el Oficio núm. S-2018- 002445/DITRA-ASJUD 15 de 2018 por tratarse de la simple transcripción del análisis que realizó la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 19.

Enfatizó que el oficio citado supra solamente es un concepto que constituye criterio auxiliar de interpretación y, en consecuencia, no genera lesión a la ciudadanía, perjuicio irremediable o violación del ordenamiento jurídico. Sin embargo, la parte demandante acudió al aparato jurisdiccional para que aborde una materia carente de fundamento. 20.

Señaló que la parte demandante no argumentó y no demostró cuál es el perjuicio irremediable o la violación a la ley; además, informó que mediante la Resolución núm. 718 de 22 de marzo de 201811 el Ministerio de Transporte reglamentó todo lo relacionado con la instalación y operación de medios técnicos o tecnológicos para la detección de infracciones al tránsito.

II. CONSIDERACIONES Competencia 11 “[…] Por la cual se reglamentan los criterios técnicos para la instalación y operación de medios técnicos o tecnológicos para la detección de presuntas infracciones al tránsito y se dictan otras disposiciones […]”. 7 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

De conformidad con: i) el artículo 12512 de la Ley 1437 de 2011, sobre la expedición de las providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) el numeral 1.° del artículo 14913 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201914, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018 expedido por el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional.

Problema jurídico 22. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el Oficio núm. S-2018- 002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018 se expidió con: i) infracción de normas de carácter superior; ii) falta de competencia; iii) desviación de las atribuciones propias de la autoridad; y iv) falsa motivación; en consecuencia, si es procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo citado supra.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 23. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas cautelares son procedentes incluso antes de la notificación del auto admisorio de la demanda y 12 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias.

Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 13 “[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. […] 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 14 Reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cualquier etapa del proceso.

Su finalidad es proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso, asegurando así la efectividad de la sentencia. 12. En desarrollo de lo anterior, el artículo 230 de la misma ley que estas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión; así el juez o magistrado ponente, podrá ordenar, entre otras, la de suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 13.

Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 precisa que, si la demanda sólo busca la nulidad del acto, basta acreditar la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 14.

Conforme a lo expuesto en líneas anteriores, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 24.

Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala15 ha considerado que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo16, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 16 “[…] Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud […]”. 9 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad y restablecimiento del derecho17; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como lo son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 25.

El Despacho, no obstante la anterior división considera que los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora18 deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva. 26.

En ese orden de ideas, el Despacho considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita, per se, la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora.

Las normas que se señalan como violadas 27. La parte demandante señaló como vulneradas las siguientes normas: 27.1. Parágrafo 4.° del artículo 2.° de la Ley 1383 de 2010. 27.2. Artículo 105 de la Ley 769 de 2002. 27.3. Ley 1843 de 2017. El acto acusado 17 “[…] Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]”. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015;

C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez; número único de radicación 110010315000201403799 00: “[…] el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho.

El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”. 10 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Los actos administrativos acusados son los siguientes: 28.1. El Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018, por medio del cual el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional emitió unas consideraciones dirigidas a los Jefes Seccionales de Tránsito y Transporte relacionadas con: i) vehículos de foto – detección; y ii) transcripción de infracciones de tránsito en la orden nacional de comparendo.

Análisis del caso concreto 29. Este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis de los actos demandados confrontándolos con las normas invocadas como violadas y el respectivo estudio en conjunto de las pruebas allegadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, aplicando las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda. 30.

El Despacho para mejor comprensión de la decisión, procede a realizar el siguiente cuadro comparativo: NORMAS VIOLADAS OFICIO NÚM. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 DE 2018 Parágrafo 4.° del artículo 2.° de la Ley 1383 de 2010 “[…] Artículo 2°. El artículo 3° de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 3°. Autoridades de tránsito.

Para los efectos de la presente ley entiéndase que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: […] La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte. Parágrafo 4°. La facultad de Autoridad de Tránsito otorgada a los cuerpos especializados “[…] Asunto: Concepto operación de vehículos foto-detección En atención a las novedades informadas a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, frente a la operación de vehículos de foto detección sobre las vías nacionales, de manera atenta me permito exponer las razones jurídicas que deben ser tenidas en cuenta por cada uno de los señores Jefes de Seccional de Tránsito y Transporte al momento de presentarse dicha novedad, a fin se tomen las medidas necesarias en aras de prevenir que otras autoridades ejerzan el control operativo en jurisdicción de esta Dirección: En cuanto al particular me permito citarles las consideraciones de la Sala de Consulta y Servicio 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 11 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención […]”.

Artículo 105 de la Ley 769 de 2002 “[…] Artículo 105. Clasificación de vías. Para efectos de determinar su prelación, las vías se clasifican así: 1. Dentro del perímetro urbano: Vía de metro o metrovía Vía troncal Férreas Autopistas Arterias Principales Secundarias Colectoras Ordinarias Locales Privadas Ciclorrutas Peatonales 2.

En las zonas rurales: Férreas Autopistas Carreteras Principales Carreteras Secundarias Carreteables Privadas Peatonales. La presencia de peatones en las vías y zonas para ellos diseñadas, les otorgarán prelación, excepto sobre vías férreas, autopistas y vías arterias. Civil del Consejo de Estado mediante radicación No. 2034 donde se destaca lo siguiente; las disposiciones legales en materia de tránsito se han esforzado en territorializar la competencia de los agentes de tránsito en función de diferentes criterios, a saber […]: La regla fundamental se encuentra en el artículo 7º de la Ley 769 de 2002 que dice así: “Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción”.

Dicha regla se complementa con esta otra, que aparece en el artículo 134 de la misma ley, que es igualmente fundamental: “Los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción”. […] Jurisdicción de los agentes de tránsito de la Policía Nacional. El parágrafo 2º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002 atribuye a la Policía Nacional, en su cuerpo especializado de carreteras, el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las vías nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.

Esta regla aparece reproducida en el artículo 7º de la misma ley en los siguientes términos: “… el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios”.

Sobre este punto se observa, sin embargo, que el artículo 4º de la Ley 1310 de 2009atribuyó jurisdicción a los “agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus municipios”, motivo por el cual ha de concluirse que la jurisdicción de los agentes de la Policía Nacional quedó reducida a las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos.

El mismo artículo 4º de la Ley 1310, al reglamentar la jurisdicción, dispuso que cada una de las distintas autoridades de tránsito “ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción”, y que por consiguiente las ejercerá “la Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales”. En otras palabras, y para utilizar las expresiones de la ley, el “territorio” de la jurisdicción de los agentes de tránsito de la Policía Nacional son las carreteras nacionales, salvo los tramos de estas que estén localizadas 12 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La autoridad de tránsito competente, por medio de resolución motivada señalará las categorías correspondientes a las vías urbanas, cualquiera que sea su denominación. En cualquier caso, las autoridades de tránsito podrán incorporar nuevas categorías y homologar su prioridad con cualquiera de las existentes.

La prelación entre las vías en zonas rurales será determinada por la autoridad de tránsito competente. Parágrafo 1º. Las autoridades de tránsito deberán consultar con las comunidades el uso de las vías cuando no se trate de vías arterias o autopistas, principales y secundarias, para la definición de las rutas de transporte público. Si las juntas administradoras votan negativamente un tramo de una ruta, ésta no se podrá autorizar.

Parágrafo 2º. En todo caso, las vías principales y secundarias que se autoricen para rutas de transporte público requieren concepto técnico de la autoridad competente de que son aptas para resistir el tránsito de rutas de transporte público. Parágrafo 3º. Se prohíbe el tránsito de vehículos de alto tonelaje por las vías de sitios que estén declarados o se declaren como monumentos de conservación histórica […]” Ley 1843 de 2017 dentro del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos […].

En efecto, según se ha expuesto, repugna a la racionalidad del diseño legal que dos autoridades de tránsito ejerzan funciones en la misma jurisdicción, dado que la ley se ha propuesto, precisamente, deslindar las jurisdicciones con criterio territorial para que se distingan con toda precisión los ámbitos de actuación de los diversos organismos, autoridades y cuerpos especializados de agentes de tránsito en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital.

Así las cosas y de acuerdo al análisis jurídico que realiza esta Dirección, es preciso indicar y ratificar a todos los señores Jefes de Seccional de Tránsito y Transporte que la jurisdicción y competencia se encuentra taxativamente en la Ley 769 de 2002, Ley 1310 de 2009 y en las consideraciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto 2034 del 2011, donde se determina claramente y se subrayó anteriormente, que nuestra competencia es solamente en las vías nacionales por fuera del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos.

Concordante con lo anterior, vale la pena señalar que con la entrada en vigencia de la Ley 1843 del 14 de julio de 2017 […], la cual tiene por objeto regular la instalación, la adecuada señalización y la operación de todas las ayudas tecnológicas tendientes a controlar el tráfico o detectar infracciones con equipos electrónicos de lectura, cámara de video que permitan la identificación de infracciones de tránsito, ratifica el concepto de jurisdicción y competencia en el artículo 6º […].

Nótese entonces, que de acuerdo a lo estipulado en la norma ibídem, no es concebible que entes locales y territoriales en la actualidad pretendan instalar medios tecnológicos para la detección de infracciones en vías Nacionales, cuando de manera taxativa se replica nuevamente en la norma precitada, que las mismas deben ser instaladas dentro de sus respectiva jurisdicción, razón por la cual los jefes de Seccional de Tránsito y Transporte deberán velar por hacer seguimiento al particular e informar en debido momento a los entes de control […] para las respectivas investigaciones […].

Ahora bien, en cuanto a la problemática presentada en algunos municipios del país donde personal perteneciente a los organismos de tránsito sin acompañamiento de un uniformado instalan medios tecnológicos para la detección de 13 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infracciones y luego personal adscrito a esta Dirección transcribe la presunta infracción diligenciando la orden nacional de comparendo dando fe y certeza de la comisión de la infracción, sin tener conocimiento siquiera que la misma fue tomada con el lleno de los requisitos de ley, esta Dirección tiene a bien ordenar a los señores Jefes de Seccional de Tránsito y Transporte que en aras de prevenir la causación del daño antijurídico, se abstengan de realizar tales procedimientos, más aun cuando la Ley 1843 de 20178 establece dentro de los requisitos técnicos que cada autoridad de tránsito, que instale medios tecnológicos para la detección de infracciones deberá contar con un cuerpo de agentes de tránsito capacitado, quienes cumplen una función exclusivamente operativa […], es decir que no es viable que un particular con aval de un organismo de tránsito o adscrito al mismo, salga a las diferentes vías a tomar evidencias contravencionales y después nuestros uniformados elaboren la orden de comparendo, en el entendido que carecen de autoridad y competencia para ejercer tales procedimientos (Subrayado original del texto – Destacado fuera de texto).

Infracción a norma de carácter superior – Falta de competencia 31. Este Despacho observa que, como lo manifestó la parte demandante, en principio la facultad de la Policía Nacional, como autoridad de tránsito, conforme lo establece el parágrafo 4.° del artículo 2.° de la Ley 1383 es a prevención; sin embargo la norma, en comparación con el contenido del acto acusado, no se advierte violada. 32.

El Despacho debe indicar que el Director de Tránsito y Transporte fue diáfano en indicar a los jefes de seccionales de tránsito y transporte de la entidad que la jurisdicción y competencia de la Policía Nacional en materia de tránsito se encontraba determinada en las leyes 769 y 1310 citadas supra, objeto de las consideraciones que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expuso en el concepto 2034 de 2011; por lo anterior les señaló que la competencia de la institución estaba dada solamente para las vías nacionales; es decir, respetó el hecho que la competencia se ejercía a prevención cuando no existiera autoridad competente (municipal o distrital) en una zona o jurisdicción determinada del territorio nacional. 14 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

El Despacho advierte que el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, a diferencia de lo que argumentó la parte demandante para sustentar la medida cautelar, habría respetado su competencia a prevención, de ahí que ordenara a los jefes seccionales de tránsito y transporte que se abstuvieran de imponer comparendos mediante vehículos de foto - detección cuando la vía no fuera de carácter nacional; es decir, cuando la vía perteneciera al perímetro o urbano o rural de una entidad territorial. 34.

Ahora bien, la parte demandante señala que la parte demandada desconoció la clasificación que de las vías establece el artículo 105 de la Ley 769 donde, en el territorio nacional, únicamente existen vías del perímetro urbano y zonas rurales; esto es, no existen vías del orden nacional; sin embargo, tal afirmación, en esta etapa del proceso no está acreditada, más aún cuando en el parágrafo 2.º del artículo 6.º ibídem se previó que “[…] Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos […]”; es decir, en esta etapa procesal no se aprecia que en el territorio no existan vías del orden nacional. 35.

El Despacho, con sustento en lo anterior, en este momento procesal no observa contrariedad del acto acusado con la ley que permita deducir que la parte demandada infringió normas de carácter superior; menos aun que actuó sin competencia porque el parágrafo 2.º del artículo 6.º de la Ley 769 autoriza a la Policía Nacional, en su cuerpo especializado de carreteras, a ejercer control sobre las normas de tránsito y aplicar el Código Nacional de Tránsito Terrestre en las carreteras nacionales que se encuentren por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos; en consecuencia, no procede por este motivo el decreto de la medida cautelar solicitada.

Desviación de las atribuciones propias por parte del Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional 36. La parte demandante cuestionó el acto acusado con tres argumentos: i) el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional pretendió reglamentar una situación que no se ajusta a la Ley 769, motivo por el cual se deben revisar sus 15 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co potestades reglamentarias; ii) mediante el acto acusado se pretende inaplicar comparendos por foto - detección no obstante que las leyes 1383 y 1843 facultan a los organismos de tránsito para instalar y operar la infraestructura de los sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones en su jurisdicción; y iii) implementar o reglamentar ayudas tecnológicas para detectar infracciones de tránsito corresponde a los organismos de tránsito en su jurisdicción y no a la Policía Nacional. 37.

El Despacho debe señalar que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en los términos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, procede por violación de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado siempre que la violación surja del análisis del acto acusado en confrontación con las normas superiores invocadas. 38.

Este Despacho, respecto al primer punto de censura debe indicar que la parte demandante de manera general manifiesta que se deben revisar las competencias del Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional en materia de reglamentación porque, en su parecer, con el acto acusado pretendió reglamentar una materia que no se ajusta a las regulaciones de la Ley 769; es decir, sin cumplir los requisitos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, que exige invocar, señalar o determinar cuál o cuáles son las disposiciones que se consideran violadas para que el juez o magistrado ponente de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo proceda a su confrontación con el acto acusado, solicita que se decrete la suspensión de los efectos Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018. 39.

Para este Despacho, la ausencia de concreción de una norma específica violada impide el decreto de la medida cautelar solicitada porque no existe disposición de carácter superior con la cual efectuar la confrontación que exige la ley. 40. El Despacho, en relación a que mediante el acto acusado se pretende inaplicar comparendos por foto - detección no obstante que las leyes 1383 y 1843 facultan a los organismos de tránsito para instalar y operar la infraestructura de los sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones en su jurisdicción, debe insistir en que, como se señaló supra, era obligación de la parte demandante indicar la norma o normas violadas que permitieran 16 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su confrontación con el acto acusado; sin embargo no lo hizo, con lo cual incumplió los requisitos de ley para un posible decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.

Falsa motivación 41. Indicó la parte demandante que se incurrió en falsa motivación en el acto acusado porque la parte demandada entendió que su competencia a prevención la facultaba para reglamentar situaciones que se encontraban conferidas a otra entidad; en consecuencia, no le podía ordenar a los organismos de tránsito prohibir instalar u operar instrumentos de foto – detección para determinar infracciones de tránsito porque tal actuar se traduce en una extralimitación de funciones que genera inseguridad vial. 42.

El Despacho, en este punto debe reiterar lo que expuso en el numeral 26 de esta providencia donde indicó que la Ley 1437 de 2011, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, exige acreditar la violación de normas superiores cuando surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas en la demanda o en el escrito que se presente por separado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 43.

Para este Despacho, lo señalado supra permite sostener que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por su confrontación directa con: i) normas de carácter superior y/o ii) pruebas allegadas con la solicitud; es decir, cuando esta clase de medida cautelar se apoya en argumentos que no permiten la confrontación en los precisos términos que exige la ley, la solicitud se hace improcedente. 44.

El Despacho, atendiendo lo anterior, considera que los argumentos de la parte demandante, según el cual, el Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018 está viciado por falsa motivación, no se ajustan a los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para que proceda el decreto de la medida cautelar se suspensión provisional de los efectos de los actos administrativo, motivo por el cual esta habrá de negarse. 17 Radicado: 11001032400020180022200 Demandante: Carlos Augusto Rojas Neira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión Este Despacho, atendiendo a que en el caso sub examine del análisis del acto acusado en confrontación con las normas que se invocaron como violadas, no se advierte en esta etapa del proceso, que se haya expedido: i) violando normas de carácter superior; ii) con desviación de las atribuciones propias del Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional; iii) sin competencia; y iv) con falsa motivación. Ello por cuanto no se reúnen los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no decretará la medida cautelar solicitada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NO DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Oficio núm. S-2018-002445/DITRA-ASJUD 15 de 24 de febrero de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente al Despacho para decidir lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.