Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - Demandado: Andrés Uriel Gallego Henao y otros.

Referencia: Medio de control de repetición – Única instancia. Tema 1: Pretensión de repetición. Subtema 1.1. Presupuestos de la sentencia de mérito – legitimación en la causa por pasiva. Subtema 1.2. Actuación dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público – no acreditada. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en el acta número 15 del 5 de mayo de 20051, procede a resolver, en única instancia, la demanda que en ejercicio del medio de control de repetición formuló la Nación - Ministerio de Transporte - en contra de los señores Andrés Uriel Gallego Henao, Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez.

I. SÍNTESIS El señor Andrés Uriel Gallego Henao, en su condición de ministro de transporte, expidió la Resolución No. 007200 de 2003, por medio de la cual asignó a las diferentes dependencias de la entidad los cargos de la planta global aprobada en el Decreto 2054 de 2003 y, entre otros nombramientos, incorporó al señor Javier Salcedo Gavalo en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 11, de la Dirección Territorial de Bolívar.

Este empleo era ocupado, con derechos de carrera administrativa, por la señora Alba Pontón Cáceres, quien incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución antes referida. El Tribunal Administrativo de Bolívar, por sentencia del 27 de abril de 2012, declaró la nulidad de la Resolución No. 007200 de 2003 y, como consecuencia de ello, ordenó el reintegro de la señora Pontón Cáceres y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir por aquella desde su retiro hasta su reincorporación. Como sustento de su decisión, indicó que el Ministerio de Transporte incurrió en falsa motivación y desviación de poder en la expedición del acto administrativo, puesto que el cargo de la señora Pontón Cáceres no fue suprimido y, no obstante, ahí fue incorporado el señor Salcedo Gavalo, quien ostentaba derechos de carrera administrativa en relación con el cargo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 11.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1 En la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 2 La Nación - Ministerio de Transporte -, en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda2 el dieciséis (16) de septiembre de dos mil trece (2013)3, con la pretensión de que los señores Andrés Uriel Gallego Henao, en su condición de ex ministro de transporte;

Leonardo Álvarez Casallas, en su condición de ex jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ministerio; y Cesar Ricardo Vega Ordoñez, en su condición de ex subdirector administrativo de la Subdirección de Talento Humano del ministerio; sean declarados responsables de los perjuicios ocasionados a esa entidad con la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia No. 033 del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012)4, decisión que fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral adelantado por Alba Pontón Cáceres, como consecuencia de su retiro del servicio, y, por tanto, se les condene al pago de ciento noventa y dos millones trescientos cuatro mil ochocientos ochenta y dos pesos ($192.304.882) moneda corriente, suma de dinero que la Nación - Ministerio de Transporte - debió pagar a la señora Pontón Cáceres en cumplimiento de la aludida orden judicial.

Como sustento de sus pretensiones, la Nación - Ministerio de Transporte – argumentó, en síntesis, que “el Ministro de Transporte en coordinación con los jefes de la Oficina Jurídica y de Talento Humano, resolvieron incorporar al cargo de operario calificado 5300-11, territorial Bolívar, al señor Javier Salcedo Gavalo, quien ostentaba derechos de carrera administrativa, pero en el cargo de auxiliar administrativo 5120-11 y no a la señora Alba Pontón Cáceres, quien venía desempeñando el cargo de Operario Calificado 5300-11 en propiedad en la territorial Bolívar”5.

Así mismo, indicó que los demandados obraron con desviación de poder e incurrieron en falsa motivación al dictar la Resolución No. 007200 de 2003, esto es, actuaron con dolo en la expedición del acto administrativo, pues así lo estableció el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.

Posición del demandado Esta Corporación admitió la demanda incoada por la Nación - Ministerio de Transporte - contra los señores Andrés Uriel Gallego Henao, Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez, a través de auto del veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013)6-7. Juan Jaime Gallego Henao, en su condición de hermano de Andrés Uriel Gallego Henao y por medio de escrito radicado el dieciocho (18) de julio de dos mil catorce (2014)8-9, solicitó la extinción del medio de control por la muerte de su familiar. 2 Folios 1-18 del cuaderno principal. 3 De acuerdo con el sello de recibido de la Secretaría de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, visible a folio 1 del cuaderno principal. 4 Folios 80-95 del cuaderno principal. 5 Hecho décimo segundo del escrito de demanda. 6 Folios 153 y 154 del cuaderno principal. 7 La apoderada judicial del señor Leonardo Álvarez Casallas interpuso recurso de reposición [folios 167 y 168 del cuaderno principal] contra el auto admisorio de la demanda, solicitando que se excluyera a su representado del presente proceso, ya que el Comité de Conciliación del Ministerio de Transporte no autorizó que se incoará el medio de control de repetición contra aquel.

Sin embargo, esta Corporación rechazó de plano el recurso, por extemporáneo, a través de auto del 30 de julio de 2014 [folios 201 y 202 ibidem]. 8 De acuerdo con el sello de recibido de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, visible a folio 197 del cuaderno principal. 9 Folios 197 y 198 del cuaderno principal. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 3 Como sustento de su petición, citó el artículo 29, numeral 1°, de la Ley 734 de 200210 y el artículo 77 de la Ley 906 de 200411 y aportó el registro civil de defunción del señor Andrés Uriel Gallego Henao12.

En atención a lo anterior, esta Corporación ordenó a la Secretaría de la Sección que notificara a la cónyuge o compañera permanente y a los herederos del señor Andrés Uriel Gallego Henao o al albacea con tenencia de bienes o al curador de la herencia yacente, para que comparecieran al proceso, conforme con lo previsto en el artículo 160 del Código General del Proceso (CGP).

La demanda fue contestada por: (i) Leonardo Álvarez Casallas13, quien afirmó que él no asesoró, aprobó o expidió el acto de desvinculación del servicio de la señora Alba Pontón Cáceres. Al punto, indicó que la estructura y funciones de la planta de personal del Ministerio de Transporte para el momento de expedición de la Resolución No. 007200 del trece (13) de agosto de dos mil tres (2003) se regía por el Decreto 2053 de 2003, en el cual se establecía que era función de la Secretaría General del Ministerio de Transporte “asesorar al Ministro en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos, físicos, económicos y financieros” [artículo 11, numeral 1], en tanto que al Jefe de la Oficina Jurídica le correspondía “elaborar, estudiar y conceptuar sobre los proyectos de ley, decretos, resoluciones, contratos, convenios y demás actos administrativos que deba expedir o proponer el Ministerio y que sean sometidos a su consideración”;

(ii) el curador ad litem de los herederos indeterminados del señor Andrés Uriel Gallego Henao14, quien manifestó que comparte los argumentos de defensa expuestos por el señor Álvarez Casallas, añadió que los herederos indeterminados no pueden hacer parte del presente proceso, comoquiera que no conceptuaron ni decidieron frente a la desvinculación de la señora Pontón Cáceres; y (iii) el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez15, quien también manifestó que en ningún momento asesoró al ministro de transporte para la expedición de la Resolución No. 007200 de 2003, ya que dicha actividad no se encontraba dentro de las funciones de su cargo.

Aunado a lo anterior, adujo que el Comité de Conciliación del Ministerio no recomendó que se iniciara la acción de repetición contra él. 2.3. La audiencia inicial Agotado el trámite correspondiente, el despacho del Magistrado Ponente celebró, el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)16, la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), diligencia en la que, luego de verificada la asistencia de los intervinientes, se puso de presente la inexistencia de vicio de nulidad que invalidara lo actuado.

Posteriormente, se procedió a la fijación del litigio17, en los siguientes términos: 10 Ley 734 de 2002. “Artículo 29. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: 1. La muerte del investigado (…)”. 11 Ley 906 de 2004. “Artículo 77. La acción penal se extingue por muerte del imputado o acusado, prescripción, aplicación del principio de oportunidad, amnistía, oblación, caducidad de la querella, desistimiento, y en los demás casos contemplados en la ley”. 12 Folio 199 del cuaderno principal. 13 Índice 88 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 14 Índice 91 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 15 Folios 233-240 del cuaderno principal. 16 Índice 98 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 17 La fijación del litigio se efectuó teniendo en cuenta los hechos relevantes, las pretensiones de la demanda y los fundamentos de derecho, así como los argumentos de defensa.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 4 “1. Determinar si ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO (exministro de transporte), actuó con dolo, por haber proferido un acto administrativo que fue declarado nulo por desviación de poder y falsa motivación - Resolución N° 007200 del 13 de agosto de 2003 “Por la cual se distribuyen los cargos de la planta global y se hacen unas incorporaciones en el Ministerio de Transporte”, que condujo a la desvinculación de Alba Pontón Cáceres y generó la condena impuesta a la Nación -Ministerio de Transporte, dentro del proceso adelantado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado al número 2004-00571, en el que el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala Especial de Descongestión Nº 002 profirió la sentencia del 27 de abril de 2012, favorable a las pretensiones de la demandante. 2.

Determinar si LEONARDO ALVAREZ CASALLAS (exjefe de la oficina asesora de jurídica del ministerio) y CÉSAR RICARDO VEGA ORDOÑEZ (ex subdirector administrativo de la subdirección de talento humano del ministerio), deben responder a título de culpa grave, por la condena impuesta a la Nación -Ministerio de Transporte dentro del proceso adelantado mediante la acción de nulidad con restablecimiento del derecho, radicado al número 2004-00571, en el que el Tribunal Administrativo de Bolívar -Sala Especial de Descongestión Nº 002 profirió la sentencia del 27 de abril de 2012, favorable a las pretensiones de la demandante, por haber sido desvinculada del cargo de Operario Calificado 5300-11 de la Dirección Territorial de Bolívar, que tuvo como fundamento la Resolución N° 007200 del 13 de agosto de 2003 “Por la cual se distribuyen los cargos de la planta global y se hacen unas incorporaciones en el Ministerio de Transporte”. 3.

Determinado lo anterior, y de ser necesario, se establecerá si los herederos determinados e indeterminados del Ex Ministro de Transporte ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO (Q.E.P.D.) deben responder por la condena que debió pagar la Nación - Ministerio de Transporte, específicamente por el valor de CIENTO NOVENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CUATRO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($192’304.882,oo), que corresponde a lo pagado a la señora Alba Pontón Cáceres, en cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala Especial de Descongestión Nº 002, del 27 de abril de 2012”.

Una vez establecido el litigio, el despacho indagó a las partes si estaban de acuerdo con la fijación antes referida y estas manifestaron su conformidad. Posteriormente, ordenó incorporar y tener como pruebas los documentos aportados con el escrito de demanda y con la contestación de la demanda presentada por el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez.

Además, ordenó la citación de los señores Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez a fin de interrogarlos sobre los hechos del proceso, y la práctica de los testimonios de los señores Alba Pontón Cáceres y Javier Salcedo Gavelo; no obstante, el Ministerio de Transporte indicó que no logró ubicar ni al señor Álvarez Casallas18 ni a los testigos19, por lo que desistió de esas declaraciones.

Finalmente, accedió a la petición elevada por el Ministerio Público, quien solicitó que se oficiara al Ministerio de Transporte para que allegara los antecedentes administrativos del Decreto No. 2054 del veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003) y de la Resolución No. 007200 del trece (13) de agosto de ese mismo año. 2.4. La audiencia de pruebas 18 Índice 116 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 19 Índice 110 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 5 La audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), fue celebrada los días cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022)20 y ocho (8) de abril del mismo año21.

En esta diligencia, la magistrada comisionada22 aceptó el desistimiento del interrogatorio de parte del señor Leonardo Álvarez Casallas y de los testimonios de Alba Pontón Cáceres y Javier Salcedo Gavelo. Posteriormente, procedió a recibir, bajo la gravedad del juramento, la declaración del señor César Ricardo Vega Ordoñez, quien reiteró que no tuvo participación alguna en la expedición de la Resolución No. 007200 del 13 de agosto de 2003.

El despacho del magistrado ponente, a través de auto del quince (15) de junio de dos mil veintidós (2022)23, decretó el cierre de la etapa de pruebas del presente contencioso, prescindió de la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo.

Así lo hicieron el Ministerio de Transporte24; quien reiteró los fundamentos expuestos en el escrito de demanda; el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez, quien insistió en los argumentos de defensa formulados en su escrito de contestación de la demanda; y el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, Luis Ramiro Escandón Hernández, quien rindió el concepto No. 073 del quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022)25, por medio del cual solicitó que fueran negadas las pretensiones de la demanda.

III.

HECHOS PROBADOS 3.1. El Ministerio de Transporte, por Resolución No. 000615 del treinta y uno (31) de marzo del año dos mil (2000)26, incorporó a la planta global de personal de la entidad, en la Dirección Territorial de Bolívar, a los señores Javier Salcedo Gavalo27, en el cargo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 11, y Alba Pontón Cáceres28, en el empleo de operario calificado, código 5300, grado 1129. 3.2.

El ministro de transporte, Andrés Uriel Gallego Henao, expidió las Resoluciones No. 10030 y 101 del veintidós (22) de enero de dos mil tres (2003)31, a través de las cuales conformó el Comité Directivo para la Renovación de la Administración 20 Índice 119 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 21 Índice 131 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 22 El magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas comisionó a la magistrada auxiliar de su despacho, Marivel Villarreal Suárez, para que presidiera y atendiera la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del CPACA.

Esto, por auto del 2 de febrero de 2022, que se encuentra en el índice 117 del Sistema de Gestión Judicial. 23 Índice 134 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 24 Índice 140 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 25 Índice 139 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 26 Folios 87-123 del documento identificado con el certificado No. 1A9271CAA06C54A1 E2EF1F0362DE000E E4C1DE232C5E1A2F AF1923EC06B2AB2B, que obra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 27 En la Constancia expedida por la coordinadora del Grupo de Administración de Personal el 28 de febrero de 2013, que obra a folios 138 y 139 del cuaderno principal, se certificó “que mediante Resolución No. 615 del 31 de marzo de 2000, fue incorporado [Javier Salcedo Gavalo] en el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 5120 Grado 11 de la Dirección Territorial Bolívar, desde el 03 de abril de 2000 hasta el 04 de febrero de 2001”. 28 En la Constancia expedida por la coordinadora del Grupo de Administración de Personal el 21 de mayo de 2013, que obra a folio 137 del cuaderno principal, se certificó “que mediante Resolución No. 615 del 31 de marzo de 2000, fue incorporada [Alba Pontón Cáceres] en el cargo OPERARIO CALIFICADO, código 5300, grado 11, a la Dirección Territorial Bolívar, desde el 03 de abril de 2000 hasta el 14 de agosto de 2003”. 29 Hoja No. 15 de la Resolución. 30 Folios 47-50 del documento identificado con el certificado No. D69D83FF831EB63C 4E5A40580C95D3EA 15BF4B691EE8472C 6FD2D4B8A8087910, que se encuentra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 31 Folios 45 y 46 ibidem.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 6 Pública del Ministerio de Transporte32 y el grupo de trabajo de apoyo del ministerio dentro de dicho programa de renovación33, y estableció las funciones tanto del comité34 como del grupo de trabajo de apoyo35. 3.3. El Secretario General de Ministerio de Transporte, en Oficio No. MT-3000-1 16512 del primero (1) de julio de dos mil tres (2003)36, hizo entrega del estudio técnico del proceso de renovación del ministerio al subdirector de recursos humanos, Cesar Ricardo Vega Ordoñez.

El estudio estaba conformado por tres (3) volúmenes y entre los temas contenidos en el mismo se encontraban los siguientes: (i) resumen planta, (ii) organigrama actual y propuesto y (iii) manual de funciones. Así mismo, le informó que la entrega de esos documentos fue formalizada, por oficio No. MT-3000-2 019002, al Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública, y en Oficio No. MT-3000-2 019064, al Secretario General del Instituto Nacional de Vías, en su calidad de director del Comité Directivo para la renovación de la Administración Pública del Ministerio de Transporte, el veinticinco (25) de junio de dos mil tres (2003).

En el estudio técnico de renovación del Estado del veintitrés (23) de junio de dos mil tres (2003)37 se presentó una “justificación técnica de supresión de cargos”38 del Ministerio de Transporte, en la que se relacionó la necesidad de suprimir de la planta global de la entidad seis (6) cargos de operario calificado código 5300, grado 11, encontrándose vacantes tres (3) de ellos y ocupados los otros tres (3) por empleados de carrera administrativa.

Además, se propone la supresión de tres (3) cargos de carácter técnico y un (1) cargo de carácter asistencial en la Dirección Territorial de Bolívar39. Finalmente, en el nivel asistencial del cuadro correspondiente al “costo de indemnizaciones y reconocimientos” se relaciona la suma que le correspondería a la señora Alba Pontón Cáceres, por concepto de indemnización por supresión de su cargo de operario calificado, código 5300, grado 11. 32 Resolución No. 00100 de 2003.

“Artículo primero. Conformase el Comité Directivo para la Renovación de la Administración Pública del Ministerio de Transporte y de sus entidades adscritas y vinculadas, el cual estará integrado así: 1. El Ministro o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá. 2. El Secretario General del Ministerio. 3. El Jefe de la Oficina de Planeación del Ministerio. 4.

Los representantes legales de cada una de las Entidades Adscritas y Vinculadas: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Superintendencia de Puertos y Transporte, Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Instituto Nacional de Vías, Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías, y sus Secretarios Generales”. 33 Resolución No. 00101 de 2003.

“Artículo primero. Conformar un grupo de trabajo de apoyo en el Ministerio de Transporte dentro del programa de Renovación de la Administración Pública, el cual quedará conformado así: 1. El Ministro o el Viceministro, como su delegado, quien lo presidirá. 2. El Secretario General del Ministerio. 3. Los Directores Técnicos y los Jefes de la Oficina”. 34 Resolución No. 00100 de 2003.

“Artículo tercero. Son funciones del Comité Directivo: 1. Establecer las políticas, lineamientos, criterios y estrategias del proyecto de Renovación del Ministerio y sus entidades adscritas y vinculadas. 2. Hacer seguimiento, adoptar los ajustes necesarios y las decisiones que requiera el desarrollo del proyecto. 3. Analizar y evaluar el avance de los informes presentados por el Director Técnico. 4.

Avalar en primera instancia los proyectos de actos administrativos. 5. Suministrar los recursos necesarios para garantizar el desarrollo del proyecto”. 35 Resolución No. 00101 de 2003. “Artículo tercero. Son funciones del grupo de trabajo: 1. Realizar los estudios técnicos requeridos para el proyecto de renovación de la entidad, de conformidad con la Ley 443 de 1998, los decretos 1572 y 2504 de 1998, y lo previsto en la Ley 790 de 2002, con el fin de ajustarlos a las disposiciones de la Ley 489 de 1998. 2.

Prestar el apoyo requerido por el Comité Directivo constituido para la renovación del Ministerio de Transporte y de sus entidades adscritas y vinculadas. 3. Ejecutar al interior de la entidad el proceso de reorganización institucional, de acuerdo al plan de trabajo establecido para sus diferentes etapas, conforme a los estudios técnicos que se efectúen”. 36 Folios 53 y 53 del documento identificado con el certificado No. D69D83FF831EB63C 4E5A40580C95D3EA 15BF4B691EE8472C 6FD2D4B8A8087910, que se encuentra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 37 Folios 63-278 ibidem. 38 Folios 128-142 del estudio técnico de renovación del Estado del Ministerio de Transporte. 39 Folios 144 y 145 ibidem.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 7 3.4. El ministro de hacienda y crédito público, Alberto Carrasquilla Barrera; el ministro de transporte, Andrés Uriel Gallego Henao; y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, Fernando Grillo Rubiano, profirieron el Decreto No. 2054 del veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003)40, por medio del cual suprimieron unos cargos de la planta de personal del Ministerio de Transporte establecida mediante el Decreto No. 541 del veintiocho (28) de marzo de dos mil (2000) y establecieron la nueva planta de personal del mismo ministerio.

Además, determinaron que sería el ministro de transporte, a través de resolución, quien distribuiría los cargos de la planta global y ubicaría al personal, teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio. En la misma fecha, dictaron el Decreto No. 2053 de 200341-42, por medio del cual modificaron la estructura del Ministerio de Transporte y establecieron las funciones de la Oficina Asesora Jurídica43 y de la Subdirección del Talento Humano44. 3.5.

El ministro de transporte, por Oficio No. MT-3300-2 023552 del 1 de agosto de 200345 (documento que fue revisado por el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez), solicitó al director del Departamento Administrativo de la Función Pública, “autorización general para proceder a la provisión de empleos o movimientos de personal que sea necesario adelantar en el Ministerio de Transporte, como resultado del proceso de reestructuración”.

Este permiso le fue concedido mediante Oficio No. DDO-5000-777-200346. 3.6. El ministro de transporte dictó la Resolución No. 007200 del trece (13) de agosto de dos mil tres (2003)47, con la que asignó a las diferentes dependencias del ministerio los cargos de la planta global aprobada en el Decreto 2054 de 2003 40 Documento identificado con el certificado No. 9F397D6592011212 3D57464AD2E0CE61 7472CCF8B3D654C0 DFCC3768CBF99B1D, que obra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 41 Folios 168-184 del documento identificado con el certificado No. D69D83FF831EB63C 4E5A40580C95D3EA 15BF4B691EE8472C 6FD2D4B8A8087910, que se encuentra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 42 Acto administrativo que regía a partir de su publicación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 del mismo. 43 “Artículo 8.

La Oficina Asesora Jurídica cumplirá las siguientes funciones: 8.1. Asesorar y asistir al Ministro y demás dependencias del Ministerio en la aplicación e interpretación de las normas constitucionales y legales; 8.2. Establecer los criterios de interpretación legal de última instancia del Ministerio; 8.3. Contribuir al estudio de temas que, según su naturaleza, hayan sido previamente proyectados y debatidos en otras dependencias y respecto de los cuales haya de fijarse la posición jurídica del Ministerio; 8.4.

Elaborar, estudiar y conceptuar sobre los proyectos de ley, decretos, resoluciones, contratos, convenios y demás actos administrativos que deba expedir o proponer el Ministerio y que sean sometidos a su consideración; 8.5. Atender los procesos judiciales y extrajudiciales en los que sea parte la Nación – Ministerio de Transporte, cuando así lo disponga el Ministro, y suministrar al Ministerio del Interior y de Justicia las informaciones y documentos necesarios para la adecuada defensa de los intereses del Estado; 8.6.

Adelantar las actuaciones encaminadas a lograr el cobro efectivo de las sumas que le adeuden al Ministerio por todo concepto, desarrollando las labores de cobro persuasivo, y adelantando los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva, en las condiciones que señale la Ley; 8.7. Estudiar y conceptuar sobre la viabilidad jurídica de los procesos de contratación que adelante el Ministerio; 8.8.

Atender y resolver las consultas y derechos de petición relacionados con las funciones de la oficina, presentados ante el Ministerio por personas de carácter público o privado; 8.9. Compilar las normas legales, conceptos, jurisprudencia y doctrina relacionados con la actividad del Ministerio y velar por su actualización, difusión y aplicación; y 8.10.

Las demás que se le asignen”. 44 “Artículo 12. La Subdirección del Talento Humano cumplirá las siguientes funciones: 12.1. Asesorar al Secretario General en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos del Ministerio; 12.2. Ejecutar las políticas, programas y proyectos relativos a la selección, registro y control, evaluación del desempeño, régimen salarial y prestacional, capacitación, desarrollo, seguridad y bienestar social; 12.3.

Ejecutar los programas de selección, inducción, capacitación y calidad laboral de los funcionarios del Ministerio; 12.4. Elaborar y mantener actualizados los estudios sobre manual de funciones y requisitos y la planta de personal; y 12.5. Las demás que le sean asignadas”. 45 Página 16 ibidem. 46 Página 15 ibidem. 47 Documento identificado con el certificado No. 80BC16DB8EA7D6CF 2BF92C3298C4FDCD 32F70C83DC8E0C52 A156DA6C4350ED27, que obra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 8 y realizó la incorporación de algunos funcionarios a dichos cargos. Entre los nombramientos efectuados, se encuentra el de Javier Salcedo Gavalo en el empleo de operario calificado, código 5300, grado 11, de la Dirección Territorial de Bolívar. 3.7.

El ministro de transporte y la asesora encargada con funciones de jefe de personal, Cecilia Parra Camacho, por medio de Oficio No. MT-3310-2 025210 del trece (13) de agosto de dos mil tres (2003)48, le informaron a la señora Alba Pontón Cáceres la supresión de su cargo, como consecuencia de la modificación de la planta de personal del ministerio.

El subdirector de talento humano, Cesar Ricardo Vega Ordoñez, mediante Resolución No. 395 del veinte (20) de febrero de dos mil cuatro (2004)49, le reconoció la indemnización por supresión del cargo a la señora Pontón Cáceres. 3.8. El señor Javier Salcedo Gavalo se presentó ante la Dirección Territorial de Bolívar del Ministerio de Transporte, el catorce (14) de agosto de dos mil tres (2003), para tomar posesión del cargo de operario calificado, código 5300, grado 11 asignado a dicha dependencia50. 3.9.

Posteriormente, por Resolución No. 942 del diez (10) de mayo de dos mil cinco (2005)51, el ministro de transporte decidió “adscribir a las diferentes dependencias que conforman la estructura orgánica del Ministerio de Transporte, la planta de cargos y personal vinculado del mismo”. Este acto administrativo fue revisado por el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez, como se observa en la hoja No. 25 de la Resolución. 3.10.

La señora Alba Pontón Cáceres incoó demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Transporte –52, a través de la cual solicitó a esta jurisdicción que declarara la nulidad del Decreto No. 2054 de 2003, de la Resolución No. 007200 de 2003 y del Oficio No. MT-3310-2 025210 de 2003. 3.11.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en fallo del veinte (20) de octubre de dos mil nueve (2009)53, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Alba Pontón Cáceres. 3.12. El Tribunal Administrativo de Bolívar, por sentencia del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012)54, revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución No. 007200 del trece (13) de agosto de dos mil tres (2003), “en cuanto la misma determinó el retiro del servicio de la señora Alba Pontón Cáceres del cargo de operario calificado, código 5300, grado 11”.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro de la señora Pontón Cáceres y condenó al Ministerio de Transporte a reconocerle y pagarle a dicha funcionaria la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás 48 Folio 79 del cuaderno principal. 49 Folios 219 y 220 del documento denominado “CUADERNO # 1”, que obra en el índice 128 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 50 El acta de posesión No. 538 obra a folio 140 del cuaderno principal. 51 Folios 384-408 del documento identificado con el certificado No. 1A9271CAA06C54A1 E2EF1F0362DE000E E4C1DE232C5E1A2F AF1923EC06B2AB2B, que obra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI. 52 Folios 58-80 ibidem. 53 Folios 97-112 del cuaderno principal. 54 Folios 80-95 del cuaderno principal.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 9 emolumentos que dejó de percibir desde su retiro hasta el momento de su reintegro. Como sustento de su decisión, el Tribunal expuso, entre otros, los siguientes argumentos: “[E]n este caso resulta ser que el cargo que venía siendo desempeñado por la demandante, cual era el de OPERARIO CALIFICADO Código 5300 Grado 11, no resultó suprimido totalmente de la planta global de cargos del Ministerio de Transporte y tampoco fue eliminado en la Dirección Territorial Bolívar de esa entidad; pero, se le comunicó la supresión del mismo con el fin de retirarla del servicio, al haber incorporado en dicho cargo a otro servidor público que venía inscrito en carrera en un nivel jerárquico superior, cuyo cargo en propiedad si fue efectivamente suprimido de la planta de empleos (…) En efecto, lo que advierte la Sala de Descongestión es que en este caso el cargo que resultó suprimido fue el de Auxiliar Administrativo Código 5120 Grado 11 en el que se encontraba inscrito en propiedad el señor JAVIER SALCEDO GAVALO, más no el de OPERARIO CALIFICADO Código 5300 Grado 11 que desempeñaba la señora Alba Pontón Cáceres; de donde se infiere que quien debió ser retirado del servicio bajo la causal de supresión del cargo fue el primero de los citados y no la demandante.

Con base en lo anterior es permisible deducir que la legalidad de la Resolución No. 007200 de Agosto 13 de 2003 se encuentra viciada de nulidad en cuanto en ella se decidió retirar del servicio a la demandante para en su lugar incorporar a un empleado de superior nivel jerárquico a quien, efectivamente, le fue suprimido su cargo; pues ello pone en evidencia la veracidad del cargo de falsa motivación esgrimido por el apoderado del actor, cuando afirma que el empleo ocupado por la demandante no fue suprimido de la planta global de cargos del Ministerio de Transporte y tampoco fue suprimido de la Dirección Territorial Bolívar.

A más de lo anterior, permite inferir que la administración demandada actuó en franca desviación de poder al favorecer a un empleado de carrera de un nivel jerárquico superior al de la demandante, en detrimento de los derechos y beneficios que la carrera administrativa le otorgaba a esta última; esto se reafirma, si se tiene en cuenta que a la fecha en que a la demandante le fue comunicada la supresión de su cargo, ya se había adoptado e incorporado por el Ministerio de Transporte la nueva planta de empleos y, subsistiendo el desempeñado por la señora PONTÓN CÁCERES se le negó el derecho de acceder al mismo”.

(Subrayado fuera de texto) 3.13. El Ministerio de Transporte, en la Resolución No. 0011775 del veintiuno (21) de diciembre de dos mil doce (2012)55, ordenó el reintegro de la señora Alba Pontón Cáceres en el cargo de operario calificado, código 4169, grado 11, de la Dirección Territorial de Bolívar y el reconocimiento de la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el quince (15) de agosto de dos mil tres (2003), día en que fue retirada del servicio, hasta la fecha en que se produjera su reincorporación efectiva.

Así mismo, por medio de la Resolución No. 0000729 del veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013)56, reconoció y ordenó el pago de ciento noventa y dos millones trescientos cuatro mil ochocientos ochenta y dos pesos ($192.304.882) moneda corriente. 55 Folios 113-117 del cuaderno principal. 56 Folios 118-125 ibidem. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 10 3.14.

El coordinador del grupo de pagaduría del Ministerio de Transporte, en constancia expedida el tres (3) de julio de dos mil trece (2013)57, certificó que la entidad realizó los siguientes pagos: Beneficiario Valor Fecha Alba Pontón Cáceres $117.085.340 9 de abril de 2013 Carlos Ernesto Rodríguez Chinchilla, apoderado judicial $39.028.446 9 de abril de 2013 Alba Pontón Cáceres (Fondo Nacional del Ahorro) $10.903.491 8 de abril de 2013 Alba Pontón Cáceres (Aportes de seguridad social) $24.351.000 22 de abril de 2013 IV.

CONSIDERACIONES 4.1. Sobre la competencia La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos de repetición contra agentes o ex agentes del Estado que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, conforme al artículo 7° de la Ley 678 de 200158 y el artículo 142 del CPACA59.

En ese orden, y en razón a que el medio de control de repetición se ejerció, entre otros, contra el señor Andrés Uriel Gallego Henao, en atención a su condición de ex ministro de transporte60, el Consejo de Estado es competente para decidir, en única instancia, el presente proceso; de conformidad con el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 201161 -vigente para la fecha de presentación de la demanda-. 4.2.

La vigencia del medio de control La condena cuya repetición se pretende le fue impuesta al Ministerio de Transporte por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012)62. Por lo tanto, el plazo de vigencia del presente medio de control comenzó a correr cuando se encontraba vigente la Ley 678 de 200163 y el 57 Folio 126 del cuaderno 1. 58 Ley 678 de 2001.

Artículo 7. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. (…)”. 59 CPACA. “Artículo 142. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado”. 60 Al punto, la coordinadora del grupo de administración de personal, Libia Constanza Vargas Ulloa, certificó “que para el día 13 de agosto de 2003, fecha de expedición de la Resolución No. 007200 (…) ejercía el cargo de Ministro de Transporte, código 0005 (…) el señor Andrés Uriel Gallego Henao”. 61 Ley 1437 de 2011.

Artículo 149. “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…). 13. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”. 62 Hecho probado No. 3.12. 63 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, “[l]a presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias” y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509, del 4 de agosto de 2001.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 11 Código Contencioso Administrativo CCA64, definiéndose así dicho término de conformidad con estas leyes. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 678 de 200165, el artículo 136, numeral 9, del CCA66 y lo establecido por la Corte Constitucional en sentencias C-832 de 200167 y C-394 de 200268, la pretensión de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a aquel en el que la condena hubiera sido pagada por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177 del CCA para dar cumplimiento a lo fallado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, como el pago fue realizado el veintidós (22) de abril de dos mil trece (2013)69, esto es, dentro del término legal previsto para ello, el plazo para presentar la demanda de repetición caducaba el veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015), y, como la demanda que dio inicio a este proceso fue radicada el dieciséis (16) de septiembre de dos mil trece (2013)70, se impone concluir que la acción de repetición fue incoada en forma oportuna. 4.3.

La legitimación para la causa Está acreditado que el medio de control de repetición fue ejercido por el apoderado judicial designado por la jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Transporte71, de conformidad con la delegación de funciones prevista en el artículo 572 de la Resolución No. 003676 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil once (2011)73.

Entonces, al ser el Ministerio de Transporte el órgano de derecho público 64 El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) empezó a regir el dos (2) de julio de dos mil doce (2012), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 del mismo código. 65 Ley 678 de 2001. “Artículo 11. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la fecha de pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El término de caducidad dispuesto en el presente artículo aplicara a las condenas, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley que quede ejecutoriada con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley”. 66 CCA. “Artículo 136. Caducidad de las acciones (…) 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad (…)”.

CPACA. Artículo 164. “(…) l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”. 67 “Declarar EXEQUIBLE la expresión ‘contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad’, contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.

Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. 68 “Tercero.- Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados en esta Sentencia, el segundo inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, bajo el entendido que la expresión ‘Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago’ contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001, es decir, que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.

Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002. 69 Hecho probado No. 3.14. 70 Ver nota al pie No. 3. 71 De acuerdo con la constancia expedida por la coordinadora del Grupo de Administración de Personal del Ministerio de Transporte (folio 20 del cuaderno principal), en la que certifica que “Gina Astrid Salazar Landinez” se encuentra nombrada en el cargo de “Jefe de Oficina Asesora Jurídica”, mediante Resolución No. 0010945 de 2012, y el poder otorgado por esta al abogado Wildemar A. Lozano Barón (folio 19 ibidem). 72 Resolución No. 003676 de 2011.

“Artículo 5°. Delegar en el Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Transporte la función de notificarse de toda clase de acciones judiciales y/o extrajudiciales contra la Nación – Ministerio de Transporte, y de otorgar poder para representar a la Nación – Ministerio de Transporte ante las diferentes instancias judiciales en que intervenga como demandante, demandado o tercero y ante las Entidades Administrativas de cualquier orden y órganos de control, que lo requieran”. 73 Folios 24-36 del cuaderno 1.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 12 que realizó el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Bolívar74, en sentencia del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012)75, le asiste legitimación en la causa por activa para presentar la pretensión de reembolso.

En lo que atañe al extremo demandado, la Sala encuentra que tanto los herederos indeterminados del señor Andrés Uriel Gallego Henao, como los señores Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez argumentaron que carecían de legitimación en la causa por pasiva. Al punto, resulta necesario precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación76, la legitimación en la causa se clasifica en procesal o de hecho, y material.

La primera surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio, que permite a los sujetos procesales intervenir en el proceso y ejercer el derecho de defensa. La segunda se configura cuando se comprueba la participación real de las partes en los hechos que motivaron el ejercicio de la acción77. Así, la falta de legitimación de hecho o procesal impide avanzar con el proceso hasta tanto se subsane dicha circunstancia, propósito que la identifica como excepción previa, mientras que la falta de legitimación material imposibilita adoptar sentencia de mérito favorable78.

Entonces, es posible que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho por encontrarse formalmente vinculado al proceso, pero carecer de legitimación material por no tener relación con los hechos que sustentan la pretensión79. Además, al tratarse de un asunto en el que, como el presente, la responsabilidad es atribuida a los demandados en razón a una omisión, debe configurarse un nexo causal hipotético, entre la función omitida por el funcionario a su cargo y el perjuicio ocasionado con el reconocimiento indemnizatorio del Estado, razón por la cual el análisis de las funciones de los demandados forma parte del juicio de imputación de responsabilidad, como más adelante se expone80.

En este orden de ideas, para la configuración de la legitimación en la causa por pasiva en este medio de control, basta con que se demuestre que los demandados tenían la condición de servidores públicos del Ministerio de Transporte en cargos con funciones 74 Hechos probados No. 3.13. y 3.14. 75 Hecho probado No. 3.12. 76 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 17 de junio de 2004, exp. 14452. En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”.

Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 15352. 77 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 1° de marzo de 2006, expediente 13764, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. 78 “La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia…” (Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Auto unitario del 12 de marzo de 2014. Rad. 15001-23-33-000-2013-00558-01(0191-14)). 79 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 15 de junio de 2000, expediente CE-SEC3-EXP2000- N10171. 80 Apartado. 4.6. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 13 relacionadas con la expedición de la Resolución No. 007200 de 2003, para el momento de su expedición; circunstancia que fue probada en este contencioso, así: Demandado Cargo Función 1 Andrés Uriel Gallego Henao Ministro de Transporte, código 00581 Suscribió la Resolución No. 007200 del 13 de agosto de 200382 2 Leonardo Álvarez Casallas Jefe de la Oficina Asesora Jurídica83 Decreto No. 2053 de 200384 “Artículo 8.

La Oficina Asesora Jurídica cumplirá las siguientes funciones: 8.1. Asesorar y asistir al Ministro y demás dependencias del Ministerio en la aplicación e interpretación de las normas constitucionales y legales (…) 8.4. Elaborar, estudiar y conceptuar sobre los proyectos de ley, decretos, resoluciones, contratos, convenios y demás actos administrativos que deba expedir o proponer el Ministerio y que sean sometidos a su consideración 3 Cesar Ricardo Vega Ordoñez Subdirector de Talento Humano85 Decreto No. 2053 de 200386 “Artículo 12.

La Subdirección del Talento Humano cumplirá las siguientes funciones: 12.1. Asesorar al Secretario General en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos del Ministerio (…) 12.4. Elaborar y mantener actualizados los estudios sobre manual de funciones y requisitos y la planta de personal”.

Por lo anterior, los ex servidores públicos demandados están legitimados de hecho en la causa por pasiva. No obstante lo anterior, resulta necesario establecer si los herederos del señor Andrés Uriel Gallego Henao, quien falleció el diecisiete (17) de abril de dos mil catorce (2014)87, pueden concurrir en calidad de demandados al juicio de repetición y, de ser el caso, cumplir con el pago.

En efecto, se considera que el juez de lo contencioso administrativo tiene la posibilidad de decretar excepciones de oficio y la potestad de pronunciarse sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, entre ellas la legitimación en la causa. Atendiendo a su naturaleza civil y patrimonial de la acción de repetición, esta Sala ha venido admitiendo en algunos casos la extensión de la legitimación por pasiva a los herederos del servidor o ex servidor público causante con su proceder de daño antijurídico reparado por el Estado88, tesis que guarda armonía con los lineamientos normativos que el derecho civil traza en el artículo 2343 del Código Civil89. 81 La coordinadora del Grupo de Administración de Personal, Libia Constanza Vargas Ulloa, a través de constancia expedida el 21 de mayo de 2013, certificó “que para el día 13 de agosto de 2003, fecha de expedición de la Resolución No. 007200 (…) ejercía el cargo de Ministro de Transporte, código 005 (…) el señor Andrés Uriel Gallego Henao (…)”.

Documento que obra a folio 141 del cuaderno principal. 82 Hecho probado No. 3.6. 83 La coordinadora del Grupo de Administración de Personal, Libia Constanza Vargas Ulloa, a través de constancia expedida el 21 de mayo de 2013, certificó “que para el día 13 de agosto de 2003, fecha de expedición de la Resolución No. 007200 (…) ejercía el cargo de Jefe de Oficina Asesora Jurídica, código 1045, grado 13 (…) el señor Leonardo Álvarez Casallas (…)”.

Documento que obra a folio 142 del cuaderno principal. 84 Hecho probado No. 3.4. 85 La coordinadora del Grupo de Administración de Personal, Libia Constanza Vargas Ulloa, a través de constancia expedida el 21 de mayo de 2013, certificó “que para el día 13 de agosto de 2003, fecha de expedición de la Resolución No. 007200 (…) ejercía el cargo de Subdirector Administrativo código 0150 grado 18 de la Subdirección del Talento Humano de la Secretaría General (…) el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez (…)”.

Documento que obra a folio 143 del cuaderno principal. 86 Hecho probado No. 3.4. 87 De conformidad con el registro civil de defunción No. 07034685 que obra a folio 199 del cuaderno principal. 88 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, rad. 54777 y, sentencia del 24 de enero de 2024, rad. 67335. 89 ARTÍCULO 2343.

Es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos. (…). Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 14 Lo anterior, por cuanto, en aquellos asuntos que no hayan sido objeto de expresa disposición por una legislación especial, el régimen de las obligaciones del particular frente al Estado se gobierna por el derecho civil.

La obligación de repetición que nos concierne pesa sobre un particular, quien no pierde tal condición por el hecho de la calificación que de él haga la norma constitucional, como un servidor o ex servidor del Estado. Esta resulta insuficiente per se para justificar el trato diferenciado de esta obligación respecto de las demás de contenido patrimonial y personal, esto es, no real, sino crediticio.

Luego, transmisibles como son esta suerte de obligaciones, ha de decirse que los herederos del principal obligado en sede de repetición se encuentran legitimados por pasiva para venir a este juicio en su condición de herederos indeterminados. Adicionalmente, en el presente asunto, el ex ministro falleció de manera posterior a la presentación de la demanda de repetición, supuesto fáctico que permite que el proceso continúe frente a sus herederos (como en efecto aconteció al designárseles curador ad litem, quien contestó la demanda) y que refuerza el argumento de que estos están legitimados por pasiva y, en ese sentido, pueden comparecer como demandados en el juicio de repetición y podrían asumir la obligación de pago que se derivara de la declaratoria de responsabilidad del ex agente estatal, de ser el caso. 4.4.

De la prueba del pago de la condena Como quedó expuesto al punto 3.14. de esta providencia, el coordinador del grupo de pagaduría del Ministerio de Transporte, en constancia expedida el tres (3) de julio de dos mil trece (2013), certificó que la entidad realizó cuatro (4) pagos para saldar la obligación de reparación que le fue impuesta a la Nación – Ministerio de Transporte, tres (03) de ellos en favor de Alba Pontón Cáceres y uno más, de Carlos Ernesto Rodríguez Chinchilla, su apoderado90.

Esta prueba, que no fue controvertida dentro del proceso, presta mérito suficiente para acreditar el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia No. 033 del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012)91, decisión que fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral adelantado por Alba Pontón Cáceres, como consecuencia de su retiro del servicio.

Por tanto, probadas como se encuentran, la condición de ex servidor público del demandado y la condena cuyo pago se pretende repetir (4.3), y acreditado como ha quedado el pago efectivo de la condena, procede la Sala al examen del elemento subjetivo frente a cada uno de los demandados. 4.5. De la prueba del elemento subjetivo La norma constitucional establece que el juicio de repetición supone un reproche subjetivo en contra del agente señalado como responsable de la condena al Estado, juicio que se materializa en la demostración en controversia judicial, de su conducta determinante del daño objeto de resarcimiento, como “dolosa o gravemente culposa”, lo que supone un análisis de la conducta del agente92. 90 Folio 126 del cuaderno 1. 91 Folios 80-95 del cuaderno principal. 92 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 20 de septiembre de 2007, Exp. 26708. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 15 Para dilucidar el problema planteado, resulta válido precisar, que la calificación de la conducta del agente o ex agente demandado en repetición supone la concreción de una actuación dolosa o gravemente culposa a partir de un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva, que exige el análisis del comportamiento del servidor para determinar si estuvo dirigido a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o si cometió “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)93.

Los dos escenarios de atribución de responsabilidad patrimonial al agente estatal en el ámbito de la acción de repetición -culpa grave o el dolo- exigen, como presupuesto de reproche, que el servidor haya ejecutado la conducta con culpabilidad, esto es, con la capacidad de comprender su actuación y prever sus consecuencias (elemento intelectivo) o con la determinación de orientar su comportamiento para la realización del hecho de acuerdo con su voluntad (elemento volitivo).

En atención a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial celebrada el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), a la Subsección le corresponde determinar si los señores Andrés Uriel Gallego Henao, Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez deben responder, a título de dolo el primero y culpa grave los dos últimos, por la condena que le fue impuesta al Ministerio de Transporte en sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012).

De acuerdo con la argumentación expuesta por el Ministerio de Transporte en el escrito de demanda, los señores Andrés Uriel Gallego Henao, Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez “obraron de manera grave y negligente, al no cumplir con sus deberes, obligaciones y funciones” y obraron con desviación de poder y falsa motivación, esto último, con fundamento en lo expuesto en la sentencia de nulidad y restablecimiento del veintisiete (27) de abril de dos mil doce (2012).

Por ende, la Sala analizará si, en efecto, los referidos demandados incumplieron sus funciones y, como consecuencia de ello, incurrieron en dolo el primero o, los dos últimos en una actuación gravemente culposa causante del daño ocasionado a la señora Alba Pontón Cáceres. En el presente caso, como se expuso en el acápite de hechos probados, se encuentra acreditado lo siguiente: La señora Alba Pontón Cáceres y el señor Javier Salcedo Gavalo fueron incorporados a la planta global de personal del Ministerio de Transporte, en la Dirección Territorial de Bolívar, en los cargos de operario calificado, código 5300, grado 11 y auxiliar administrativo, código 5120, grado 11, respectivamente.

Esto, por Resolución No. 000615 de 200094. Por medio del Decreto No. 2054 de 2003, se suprimieron unos cargos de la planta de personal del Ministerio de Transporte y se estableció la nueva nómina de la 93 Ley 678 de 2001. Artículo 5. “La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.” Artículo 6.

“La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.”. 94 Hecho probado No. 3.1. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 16 entidad95 y, posteriormente, a través de la Resolución No. 007200 de 2003, el ministro de transporte asignó a las diferentes dependencias del ministerio los cargos de la planta global establecida en el decreto antes referido, incorporando al señor Javier Salcedo Gavalo en el empleo de operario calificado, código 5300, grado 11, de la Dirección Territorial de Bolívar96; cargo del cual tomó posesión el catorce (14) de agosto de dos mil tres (2003)97.

En razón de la modificación de la planta de personal del Ministerio de Transporte y con Oficio No. MT-3310-2 025210 de 20003, la señora Alba Pontón Cáceres fue desvinculada de la entidad por supresión del cargo que ocupaba con derechos de carrera administrativa98. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 27 de abril de 2012, declaró la nulidad de la Resolución No. 007200 de 2003, ordenó el reintegro de la señora Alba Pontón Cáceres a la planta global del Ministerio de Transporte y condenó a dicha entidad a reconocerle y pagarle la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde su retiro hasta su reincorporación efectiva99.

Como sustento de su decisión, concluyó, en síntesis, que se probaron los cargos de ilegalidad del acto administrativo de falsa motivación y desviación de poder, puesto que el cargo que ocupaba la señora Pontón Cáceres no fue suprimido de la planta global de la entidad ni de la Dirección Territorial de Bolívar, sino que en dicho empleo fue incorporado un empleado de nivel superior jerárquico cuyo cargo si fue suprimido, esto es, el señor Javier Salcedo Gavalo.

Así las cosas, el acto administrativo causante del daño que debió ser indemnizado a la señora Alba Pontón Cáceres es la Resolución No. 007200 de 2003, pues, como lo determinó el Tribunal Administrativo de Bolívar, se trata de aquel acto administrativo que determinó el retiro del servicio de la funcionaria. Con todo, la precitada resolución se trata de una decisión distinta al retiro del servicio propiamente dicho, la cual fue comunicada a la señora Pontón mediante el oficio MT-3310-2-025210 de 2003. 4.5.1.

Análisis de la conducta que se le enrostra al demandado Andrés Uriel Gallego Henao En sustento de la pretensión de reembolso, La Nación Ministerio de Transporte manifestó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 27 de abril de 2012, que declaró la nulidad de la Resolución No. 007200 de 2003 expedida por el ex ministro Andrés Uriel Gallego Henao, daba lugar a configurar la presunción de dolo del ex funcionario por haber actuado con desviación de poder y falsa motivación. Este escenario doloso de atribución de responsabilidad patrimonial al agente estatal en el marco de la acción de repetición -como también ocurre con la culpa grave - exige, como presupuesto de reproche, que el servidor haya ejecutado la conducta con culpabilidad, esto es, con la capacidad de comprender su actuación y prever sus consecuencias (elemento intelectivo) o con la determinación de orientar su comportamiento para la realización del hecho de acuerdo con su voluntad (elemento volitivo).

Desde esa perspectiva, la sola declaración de responsabilidad patrimonial del 95 Hecho probado No. 3.4. 96 Hecho probado No. 3.6. 97 Hecho probado No. 3.8. 98 Hecho probado No. 3.7. 99 Hecho probado No. 3.12. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 17 Estado no equivale automáticamente al dolo o la culpa grave del funcionario, pues el criterio del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no ata al juez de la repetición100, el cual debe centrarse en un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del agente, bajo las pruebas legalmente practicadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del aquellos arrojados por las pruebas allegadas al proceso de reparación101.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia de unificación102, en la que denotó la existencia de los presupuestos que la responsabilidad del funcionario, de cara al elemento subjetivo, supone establecer: (i) la relación entre la actuación y el daño que motivó la condena judicial objeto de la petición de reembolso, (ii) el comportamiento determinante en la ocurrencia de esa afectación, teniendo en cuenta las funciones previstas en la ley, y el grado de diligencia atribuible al servidor público en razón de los requisitos del cargo, la jerarquía o la retribución económica recibida y, (iii) el grado de participación del agente103.

En línea con el derrotero normativo y jurisprudencial expuesto previamente, le corresponde a la Sala determinar si el Ex Ministro Andrés Uriel Gallego Henao (Q.E.P.D.) actuó con dolo, pues fue esta la calificación que, con fundamento en la sentencia de condena proferida en sede de nulidad y restablecimiento, le atribuyó la parte accionante a la conducta desplegada por el ex agente del Estado Las pruebas indican que la Resolución 007200 de 2003 fue proferida por el ex ministro Andrés Uriel Gallego Henao ─hecho probado 3.6─, de acuerdo con la atribución que le fue conferida por el Presidente de la República de la época, mediante el Decreto 2054 del 23 de julio de 2003 ─hecho probado 3.4─ que modificó la planta de personal del Ministerio de Transporte y defirió la tarea de distribuir los cargos de la planta global según la estructura, planes, programas y necesidades del servicio directamente al señor Gallego Henao en su condición de jefe de la cartera ministerial.

Por consiguiente, en la Resolución 007200 se distribuyeron los cargos de la nueva planta y se suprimieron algunos, entre estos, algunas plazas para el cargo de operario calificado, código 5300 grado 11, en concreto, conforme venía signado en el Decreto 2054 ─artículos 1 y 2─, se suprimieron seis (6) cargos de esa nominación y se preservaron diecinueve (19).

Como consecuencia de la reconformación de la planta de personal, el ex ministro, en asocio con la asesora encargada con funciones de jefe de personal, suscribieron el Oficio No. MT-3310-2 025210 del trece (13) de agosto de dos mil tres (2003), a través del cual le informaron a la señora Alba Pontón Cáceres la supresión de su cargo ─hecho 3.7.─.

En esa misma fecha, se incorporó al señor Javier Salcedo Gavalo en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 11, servidor que también ostentaba derechos de carrera administrativa, pero en el cargo de auxiliar administrativo 5120-11, de cuyo código habían sido suprimidos veintiún (21) plazas ─artículo 1 del Decreto 2054─ De lo expuesto se desprende: (i) el ex ministro Andrés Uriel Gallego Henao expidió la Resolución 007200 del 13 de agosto de 2003 prevalido de las facultades que le otorgó el Decreto 2054;

(ii) la supresión de cargos venía dada desde el Decreto 2054; (iii) correspondía al ex ministro la redistribución de la nueva estructura, (iv) en 100 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, exp. 29.222. 101 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, exp. 43056. 102 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-354 de 2020. 103 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-354 de 2020.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 18 función de esa redistribución se desvinculó del cargo de operario calificado a la señora Pontón, al tiempo que se reubicó al señor Salcedo como operario calificado. Con fundamento en esas constataciones la Sala pasará a revisar si, como dice la accionante, basado en las conclusiones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Bolívar en sede de nulidad y restablecimiento, el ex ministro Andrés Uriel Gallego obró de forma dolosa con desviación de poder y falsa motivación, al suscribir la Resolución 00720 y, por contera, el Oficio MT-3310-2 025210 del 13 de agosto de 2003, con el que se le comunicó a la señora Alba Pontón que su cargo había sido suprimido, siendo que al mismo tiempo se incorporó a otro servidor en dicho cargo.

Aun cuando es cierto que el Ex ministro Andrés Uriel suscribió tanto la Resolución 007200 como el Oficio MT-3310-2 025210, también lo es que, para lo uno y lo otro, encontró fundamento legal en las facultades que le procuró el Decreto 254 de 2003, luego entonces, la Sala no advierte en tal proceder una conducta que pueda calificarse como dolosa o denotativa de desviación de poder, ya que no hizo nada diferente al despliegue de las competencias previamente atribuidas por el Presidente de la República para distribuir y reorganizar la planta de personal de la cartera ministerial a su cargo.

Sobre la desviación de poder, en la sentencia de nulidad y restablecimiento del 27 de abril de 2012 se argumentó que “la administración demandada actuó en franca desviación de poder al favorecer a un empelado de carrera de un nivel jerárquico”104 superior; sin embargo, de cara a la repetición, ese supuesto de hecho no se encuentra demostrado, pues ninguna prueba de las traídas al proceso da cuenta de que el Ex ministro Andrés Uriel Gallego tuviera alguna intención de favorecer al señor Javier Salcedo en desmedro de los derechos de carrera que tenía la señora Pontón, entre otras cosas, porque el señor Salcedo ostentaba un cargo de un nivel jerárquico superior, según se dice en la misma sentencia de nulidad y restablecimiento.

Entonces, lo único que revelan los medios suasorios es que el señor Salcedo pasó a ocupar un cargo de operario calificado 5300 grado 11 que era de la misma denominación del cargo que ocupaba la señora Pontón, sin que de ello se desprenda que se trató exactamente de la plaza que desempeñaba la señora Alba o que, más allá de las consecuencias de la redistribución, hubiera mediado algún motivo velado de parte del Ex ministro para reubicar al señor Salcedo.

En línea con lo expuesto, para la Sala tampoco se demostró que cuando en el Oficio MT-3310-2 025210 se le manifestó a la señora Pontón que su cargo había sido suprimido, se hubiera consignado una falsedad por parte del Ex ministro, de forma tal que lo dejase expuesto a un comportamiento doloso. En efecto, aun cuando no se discute que el señor Javier Salcedo pasó a ocupar un cargo de la misma codificación y denominación del que ocupaba la señora Pontón, de tal corroboración no se puede inferir que el cargo que ocupaba la señora Pontón no hubiese sido suprimido.

Al punto, una revisión del mentado Oficio105 en conjunción con lo dispuesto en el Decreto 2054 de 2003, le permite a la Sala establecer que, efectivamente, el Decreto 2054 de 2003 suprimió seis (6) cargos correspondientes a operario calificado código 5300 grado 11, como también había suprimido veintiún (21) cargos de auxiliar administrativo 5120-11, por lo que, cuando en el oficio se dijo que se había suprimido el cargo, tal aserto gozaba de sustento, máxime que el Decreto 104 Folio 92, anexos de la demanda. 105 Obrante a folio 79 de los anexos.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 19 2054, como es obvio, no especificó los nombres de quienes ocupaban los cargos suprimidos, porque, de un lado, el Decreto se limitó a hacer análisis de los cargos como tal y no de quien los estaba ocupando y, de otro, tal asunto fue diferido a las funciones de redistribución. Así las cosas, el análisis de los hechos probados mueve a la Sala a concluir que la conducta que se le enrostra al ex ministro Gallego Heno como dolosa en la modalidad de desviación de poder y falsa motivación pierde asidero por las razones expuestas. 4.5.2.

Análisis de la conducta que se le enrostra al demandado Leonardo Álvarez Casallas En lo que respecta al señor Leonardo Álvarez Casallas, desde una perspectiva funcional106 aquél tenía el deber de asesorar al ministro de transporte, siempre y cuando dicho acto administrativo hubiere sido sometido a su consideración. Sin embargo, en el expediente no obra prueba alguna de que fuera solicitado el respectivo concepto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, especialmente cuando en el plenario no se encontraron documentos que acreditaran la participación efectiva del señor Álvarez Casallas en el proceso de reestructuración administrativa adelantado por la entidad demandante. 4.5.3.

Análisis de la conducta que se le enrostra al demandado Cesar Ricardo Vega Ordoñez Está acreditado que el señor Cesar Ricardo Vega Ordoñez participó en el programa de renovación de la administración pública del Ministerio de Transporte, ya que, entre otras actuaciones: (i) revisó el Oficio No. MT-3300-2 023553, por medio del cual el ministro de transporte solicitó al director del Departamento Administrativo de la Función Pública autorización para la provisión de empleos o movimientos de personal que fueran necesarios como resultado del proceso de reestructuración107, y la Resolución No. 942 de 2005, a través de la cual el ministro adscribió la planta de cargos y el personal vinculado a la misma a las diferentes dependencias de la entidad108;

(ii) expidió la Resolución No. 395 de 2004, con la que le reconoció la indemnización por supresión del cargo a Alba Pontón Cáceres109; y (iii) certificó, entre otros: a) la cantidad de cargos que fueron suprimidos de la planta de personal y los que se encontraban vacantes, b) que en el proceso de reestructuración no se realizó ninguna reclasificación de cargos, c) que se garantizó la estabilidad de las mujeres cabeza de familia, de las personas con limitación física, visual o auditiva y de las personas que, en un término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la Ley 790 de 2000, cumplirían con los requisitos de edad y tiempo de servicios para disfrutar la pensión de jubilación o de vejez110.

Además, como subdirector de talento humano del Ministerio de Transporte, tenía el deber de asesorar al secretario general en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos de la entidad, así como de elaborar y mantener actualizados los estudios sobre el manual de funciones y requisitos, y sobre la planta de personal. 106 Hecho probado No. 3.4. 107 Hecho probado No. 3.5. 108 Hecho probado No. 3.9. 109 Hecho probado No. 3.7. 110 Folios 55-61 del documento identificado con el certificado No. D69D83FF831EB63C 4E5A40580C95D3EA 15BF4B691EE8472C 6FD2D4B8A8087910, que se encuentra en el índice 111 del Sistema de Gestión Judicial – SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 20 No obstante lo anterior, una vez revisada la Resolución No. 007200 de 2003, la Sala encuentra que este documento no contiene constancias de que hubiere sido proyectado o revisado por Cesar Ricardo Vega Ordoñez, como sí las tienen los actos administrativos antes referidos, por lo que se desconoce si aquel asesoró al ministro en la expedición de dicha resolución. Al punto, la Subsección se permite aclarar que, aun cuando se observa una rubrica junto a la firma del ministro, la parte actora no probó que aquella correspondiera a la del entonces subdirector de talento humano del ministerio.

Así mismo, la Subsección encuentra que en el expediente no obra prueba alguna que demuestre que el señor Vega Ordoñez participó, de forma efectiva, en la elaboración de la Resolución No. 007200 de 2003, dado que no se aportó concepto rendido por aquel sobre la materia y, especialmente, sobre el procedimiento a seguir en el caso particular de la señora Alba Pontón Cáceres.

Por el contrario, del material probatorio allegado al expediente, se puede concluir que: (i) para el desarrollo del proceso de reestructuración administrativa de la entidad demandante se conformaron: el Comité Directivo para la Renovación de la Administración Pública del Ministerio de Transporte y el grupo de trabajo de apoyo del mismo ministerio, organismos que tenían el deber de avalar, en primera instancia, los proyectos de actos administrativos necesarios para la ejecución de la restructuración y realizar los estudios técnicos requeridos para la misma, entre otras funciones111; y (ii) la Resolución No. 007200 de 2003 se fundamentó en el Estudio Técnico de Renovación del Estado del Ministerio de Transporte del 23 de junio de 2003, en el cual se presentó una “justificación técnica de supresión de cargos”, se propone la supresión de un cargo de carácter asistencial en la Dirección Territorial de Bolívar y, en el cuadro correspondiente al “costo de indemnizaciones y reconocimientos” se relaciona la suma que le correspondería a la señora Alba Pontón Cáceres, por concepto de indemnización por supresión de su cargo de operario calificado, código 5300, grado 11112.

Estudio que, de acuerdo con lo indicado en su introducción, fue elaborado con “la total participación de los funcionarios de la Entidad, informes de la Contraloría General de la Nación y el Estudio de Consultoría de la firma NERA”113 y le fue entregado al subdirector de recursos humanos por el secretario general del Ministerio de Transporte, a través de Oficio No. MT-3000-116512 del 1 de julio de 2003114, situaciones de las cuales no se infiere que el estudio fuera elaborado por Cesar Ricardo Vega Ordoñez, sino que, siendo elaborado por un tercero, le fue puesto en su conocimiento cuando ya había sido presentado al director general del Departamento Administrativo de la Función Pública y el secretario general del Instituto Nacional de Vías, en su condición de director del Comité Directivo para la Renovación de la Administración Pública del Ministerio de Transporte115. 111 Hecho probado No. 3.2. 112 Hecho probado No. 3.3. 113 Al punto, la introducción del estudio establece: “El presente documento denominado ‘Estudio Técnico’ del Ministerio de Transporte dentro del desarrollo de la política de Renovación del Estado, pretende reflejar en forma general el diagnóstico y propuesta a partir de las diversas opiniones, aportes y recomendaciones externas e internas, destacándose los aspectos entre otros, de regulación organizacional, competencias, funciones, procesos, procedimientos y resultados de la gestión a la luz del desarrollo de la Ley 105 de 1993 y el Decreto 101 del 2000.

Para el efecto, se tuvieron en cuenta la total participación de los funcionarios de la Entidad, informes de la Contraloría General de la Nación, Estudio de Consultoría de la firma NERA y adicionalmente, se presenta un análisis preliminar del estado actual del Ministerio como organización, su situación frente al entorno de funcionamiento y por último, una descripción de las oportunidades que el país le presenta a la entidad e igualmente las amenazas a que se ve sometido en razón a la dinámica del sector sobre el cual la entidad tiene influencia”. 114 Hecho probado No. 3.3. 115 Ibidem.

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 21 De acuerdo con las anteriores consideraciones, la parte actora no acreditó que los señores Leonardo Álvarez Casallas y Cesar Ricardo Vega Ordoñez hubieren asesorado al entonces ministro de transporte, Andrés Uriel Gallego Henao, en la expedición de la Resolución No. 007200 de 2003, ni en la expedición del Oficio No. MT-3310-2 025210, que dio lugar a la desvinculación de la señora Alba Pontón Cáceres de su cargo de operario calificado, código 5300, grado 11, de la Dirección Territorial de Bolívar, o hubieren determinado el retiro de la funcionaria del empleo que ocupaba.

En consecuencia, la Subsección negará las suplicas de la demanda. V. COSTAS PROCESALES El artículo 361 del Código General del Proceso (CGP) prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.1116 y 366117 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)118, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera o única instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

La Sala precisa que, en esta jurisdicción, el Código Contencioso Administrativo exceptuaba la imposición de costas en las “acciones públicas” (artículo 171), mientras el CPACA exceptúa “los procesos en que se ventile un interés público” (artículo 188). De esta forma, el legislador colombiano cambió la orientación de la exoneración a la imposición de costas en lo contencioso administrativo, debido a que las “acciones públicas”, además de perseguir un interés público —sin que se discutan derechos subjetivos119— tienen otros atributos, como lo son la legitimación universal (o abierta a cualquier “ciudadano”)120, la posibilidad de la intervención de 116 CGP.

“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]”. 117 CGP.

“Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido). 118 CPACA.

“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 119 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de agosto de 2002, rad. núm. 11001-03-15-000-2001-0127-01(REV-0127). 120 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 13 de junio de 2000, rad. núm. AC-10252. del 27 de abril de 2004, rad. núm. 11001-03-15-000-2003-00311-01(S-311).

Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 22 terceros, la coadyuvancia121 y la imprescriptibilidad122. Lo anterior, sin embargo, no implica que en cualquier asunto, con pretensiones patrimoniales, en el que el demandante sea un ente estatal se ventile un interés público. Así, al no haberse decantado claramente el legislador en el CPACA por una exoneración absoluta de costas en contra del Estado, no cabe darle esta interpretación a su artículo 188, que prevé disponer sobre la condena en costas, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, pues tal entendimiento supondría un criterio subjetivo en materia de costas, relacionado con el fuero de una de las partes, que el precepto legal no prevé. Ahora, el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por medio del cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes123, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y inherentes (sic) a ella”124.

Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso. La repetición, como “acción civil de carácter patrimonial” con “fines retributivo y preventivo”, supone un ejercicio razonable del derecho de acción, circunscribiéndolo a los eventos en que el organismo estatal vislumbre un comportamiento doloso o gravemente culposo del servidor acusado por infringir sus deberes funcionales o por la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, a partir de una comprobación certera de las circunstancias de hecho que sustentan la pretensión de reembolso.

Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la Nación - Ministerio de Transporte -, pues fue la parte vencida en este proceso. Para tal efecto, la Secretaría de la Sección deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, para lo cual deberá considerar tanto los gastos judiciales hechos por los demandados, correspondientes a las actuaciones autorizadas por la ley —siempre que aparezcan comprobados—, como las agencias en derecho que esta Corporación procede a fijar por el 0.1% del valor de las pretensiones, de conformidad con las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura125.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con los motivos expuestos en el presente proveído. 121 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 1993, radicación AC-1276. 122 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de noviembre de 1925, C.P. José A. Valverde R. 123 Ley 678 de 2001, artículo 3. 124 Ídem. 125 Acuerdo 1887 de 2003.

El artículo 6 numeral 3.1.1. prescribe que para los medios de control promovidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la tarifa en única instancia en los asuntos con cuantía será “[h]asta el quince por ciento (15%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negadas en la sentencia”. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00139-00 (48761) Demandante: Nación - Ministerio de Transporte - 23 SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante.

FÍJESE, por Secretaría, como agencias en derecho el monto equivalente al 0.1% del valor de las pretensiones de la demanda.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES PRESIDENTE DE LA SALA Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente VF JAMVG