CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad Expediente: 11001-0324-000-2021-00101-00 Actor: Carlos Alberto Galindo Ballesteros Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional.

El juez contencioso administrativo carece de facultades para adoptar cautelas cuyo propósito sea distinto al de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Incumplimiento de la carga probatoria y argumentativa impuesta al demandante en esta etapa inicial. Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las anotaciones registrales 0091 y 0102 efectuadas en el folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, de las anotaciones registrales 0113 y 012, efectuadas en folio de matrícula inmobiliaria 36134, así como de las Resoluciones 079 de 5 de abril de 20194 y 06479 de 13 de agosto de 20205.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación judicial, con el fin de obtener las siguientes declaratorias: «[…] 1.1.

La NULIDAD del acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 009 de fecha 20-11-2018 (…) 1.2. La NULIDAD del acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 010 de fecha 07-12-2018 (…) 1.3. La NULIDAD del acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 011 de fecha 20-11-2018 (…) 1 De fecha 20 de noviembre de 2018 2 De fecha 7 de diciembre de 2018 3 De fecha 20 de noviembre de 2018 4 Expedida por la Registradora de Instrumentos Públicos de Tunja 5 Por medio de la cual se rechaza el recurso de apelación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Tunja – Boyacá expediente No. SAJ284-2019», expedida por la Subdirección de apoyo jurídico registral de la Superintendencia de Notariado y Registro Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.4.

La NULIDAD del acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 012 de fecha 07-12-2018 (…) 1.5. La NULIDAD de la Resolución No. 079 del 5 de abril de 2019, proferida por la Registradora de Instrumentos Públicos de Tunja. 1.6. La NULIDAD de la Resolución No. 06479 de fecha 13 de agosto de 2020 (…) 2. A manera de restablecimiento del derecho se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, para que se restablezca las siguientes anotaciones: 2.1.

El acto de inscripción registrado en la Anotación No. 004 de fecha 07-12- 2018, bajo Radicación: 2018-070-6-16903, sobre la inscripción de la escritura pública No. 8043 de 11-04-2016 de la Notaría Cuarta Tunja, de la constitución de fideicomiso civil, sobre el bien de M.I. No. 070-3414 (sic). 2.2. El acto de inscripción registrado en la Anotación No. 005 de fecha 28-11- 2017, bajo Radicación: 2017-070-6-17419, sobre la inscripción de la escritura pública No. 1937 de 29-07-2016 de la Notaría Cuarta Tunja, de la restitución del Fideicomiso Civil, sobre los bienes de M.I. No. 070-34149. 2.3.

El acto de inscripción registrado en la Anotación No. 006 de fecha 14-04- 2016, bajo Radicación: 2016-070-6-4877, sobre la inscripción de la escritura pública No. 0843 de 11-04-2016 de la Notaría Cuarta Tunja, de la constitución de Fideicomiso Civil, sobre el bien de M.I. No. 070-36134. 2.4. El acto de inscripción registrado en la Anotación No. 007 de fecha 28-11- 2017, bajo Radicación: 2017-070-6-17419, sobre la inscripción de la escritura pública No. 1937 del 29-07-2016 de la Notaría Cuarta Tunja, de la restitución del Fideicomiso Civil, sobre los bienes de M.I. No. 070-36134 205.

Condenar en costas y agencias del derecho en caso de oposición […]» 2. Este Despacho, mediante auto de 24 de marzo de 2021, inadmitió la demanda6. Mediante escrito radicado el 16 de abril de 20217, y estando dentro de la oportunidad legal, la parte actora aportó escrito de subsanación. En consecuencia, por auto de 17 de agosto de 2021, se admitió la demanda de nulidad interpuesta en contra de los actos administrativos acusados.

I.2. Solicitud de medida cautelar 3. En escrito separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de las matrículas inmobiliarias M.I.070-34149 y M.I.070-36134 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Tunja. Y, de forma subsidiaria, requirió la suspensión provisional de: «[…] 3. El acto de inscripción registrado en la anotación Nro.009 de fecha 20-11- 2018, radicación 2018-070-06-15839 que cancela la anotación No. 5.

(…) 6 Índice 4 del expediente digital. 7 Índice 10 del expediente digital. Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. El acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 010 de fecha 07-12-2018, radicación: 2018-070-6-16903 que cancela la anotación No. 4.

(…) 5. El acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 0011 de fecha 20-11-2018, radicación 2018-070-06-15839 que cancela la anotación No. 7. (…) 6. El acto de inscripción registrado en la anotación Nro. 012 de fecha 07-12-2018, radicación: 2018-070-6-16903. que cancela la anotación No. 6 […]» 4. Como fundamento de sus peticiones, relató las siguientes circunstancias fácticas: 4.1.

Advirtió que el señor Álvaro Bernal, mediante Escritura Pública No. 0843 de 11 de abril de 2016, constituyó un fideicomiso civil a favor del señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros, «sobre el inmueble de Matrículas Inmobiliarias No.070-34149 y No.070-36134». 4.2. Manifestó que, con fecha 11 de julio de 2016, la Superintendencia de Notariado y Registro, a solicitud de los herederos del señor Álvaro Bernal, emitió concepto sobre la renuncia al Fideicomiso Civil, en donde indicó que: «la renuncia al fideicomiso podría ser factible, antes de cumplirse la condición establecida en la fiducia civil, que involucra los bienes del fideicomitente». 4.3.

Agregó que, mediante Escritura Pública 1937 de 29 de julio de 2016, Carlos Alberto Galindo Ballesteros constituyó ese fideicomiso civil ante la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja, «escritura que fue aceptada e inscrita por la ORIP de Tunja en la anotación 5 y 6, de las M.I Nos. 070-34143 y 070-36134». 4.4. Posteriormente, «el 20 de noviembre de 2018, la ORIP de Tunja efectúa el acto de inscripción anotación No. 009 de fecha 20 de noviembre de 2018, por medio de la cual cancela la anotación No. 5 de los folios de M.I. Nos. 070-34149 y No. 070- 36134».

Pero lo hizo sin «suspender el trámite de registro a prevención (…), tal como lo indica el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, en concordancia con el artículo 22 ibidem». 4.5. Puso de presente que el señor Carlos Galindo Ballesteros elevó la Escritura Pública No. 1731 de 6 de julio de 2017, «con la cual CANCELA de forma expresa la escritura 1312 del 26 de mayo de 2016, escritura que conoció la ORIP de Tunja, al igual que había sido anexa al proceso de Despojo No. 2016-00207 radicado en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja (fl. 783 a 786 y 914 a 917), sin que dentro del trámite procesal se haya tachado su falsedad por las partes interesadas, ni declarado la invalidez en la Sentencia de Única Instancia ni en sentencia de segunda instancia». 4.6.

Advirtió que las anotaciones registrales objeto de la demanda «nunca fueron notificadas (sic) por la ORIP de Tunja a mi poderdante, quien era el titular de derecho del bien inmueble, según escritura pública 1937 del 29 de julio de 2016». Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.7.

En este contexto, informó que el 22 de marzo de 2019 el demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de las anotaciones registrales aquí cuestionadas, y agregó que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Tunja, mediante Resolución No. 079 de 2019, resolvió no reponer su decisión. Mientras que la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de la Resolución 06479 de 13 de agosto de 2020, advirtió que tales recursos resultaban extemporáneos. 5.

A partir de lo anterior, el demandante explicó que los actos acusados transgredían los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 83, 95.7, 131 y 211 de la Constitución Política, los artículos 3°, 16, 18, 22, 24 y 60 de la Ley 1579 de 2012, los artículos 67 y 87 (numeral 2°) de la Ley 1437 de 2011, los artículos 766, 768 y 822 del Código Civil y los artículos 45 y 46 del Decreto-Ley 960 de 1970, los principios de legalidad, prioridad y rogación, e incurrían en la causal de extralimitación en el ejercicio de funciones públicas, con sustento en las siguientes razones: I.2.1.

Desconocimiento de los principios de legalidad y rogación, extralimitación en el ejercicio de las funciones y transgresión de los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 83, 95 de la Constitución, de los artículos 3° (literal A y D), 16, 18 y 22 y 60 (inciso 2) de la Ley 1579 de 2012 y de los artículos 766, 788 y 822 del Código Civil y 45 y 46 del Decreto Ley 960 de 1970 6.

En primer lugar, la parte actora comentó que la entidad demandada debe respetar la ley y la Constitución y no se puede extralimitar en el ejercicio de sus funciones, por lo reglado en los artículos 2°, 4° y 6° de la Constitución Política. 7. Indicó que: «los artículos 29, 58 y 83 de la carta política son derechos que todo funcionario debe conocer y respetar.

Su violación por cualquier causa vulnera esos derechos de los ciudadanos; y, (por ende), en el caso particular, (la entidad demandada) solo puede registrar una sentencia que reviste de toda legalidad (sic)». 8. Insistió en que el debido proceso debe aplicarse a toda clase de decisiones judiciales y administrativas, y mencionó que «el artículo 58 de la Constitución garantiza la propiedad privada de quienes la poseen o la adquieren con arreglo a las leyes civiles, y cuando una de tales normas como las que aquí se exponen garantizan otros derechos que la ley ampara y que el funcionario judicial y administrativo las desprecia, la violación es manifiesta». 9.

Sostuvo que: «hacer una anotación en el certificado de libertad y tradición de una falsedad y certificarlo, no es muestra de buena fe de la administración, sobre la que asienta la gestión oficial», por lo que es evidente la transgresión de los artículos 83 y 95 (numeral 7) superiores. 10. También explicó que: «[…] Los Artículos 766 y 768 del Código Civil, tratan sobre los títulos falsos o con vicios de nulidad; de la buena fe, y del error en derecho que no tiene Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 justificación, por lo que su olvido, aun ignorancia o falta de lectura conducen a su violación de la Ley por la mala fe; indicándose en estas normas que: "el error, en materia de derecho, constituye una presunción de mala fe, que no admite prueba en contrario”.

Los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 960 de 1970 (Estatuto del Notario), indican que la cancelación de una escritura puede hacerse por declaración de los interesados; igualmente que el otorgante de una escritura puede declararla cancelada o dejarla sin efecto por decisión individual. […]» 11. A partir de lo anterior, informó que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Tunja «no realizó el análisis jurídico, el examen y la comprobación de los documentos (sentencias anticipada en primera instancia y confirmación de la misma en segunda instancia), allegadas para su registro, tal como lo establecen los artículos 16, 18 y 22 de la Ley 1579 de 2012, toda vez, que el juez de primera instancia ordenaba la inscripción de la escritura 1312 del 26 de mayo de 2016, acto al cual, la ORIP de Tunja ya le habían realizado el análisis jurídico correspondiente, siendo inadmitida y devuelta sin registrar mediante nota devolutiva de fecha 24 de agosto de 2016, por lo que violaba el principio de legalidad (numeral d) artículo 3 Ley 1579 de 2012) y el numeral 1 del artículo 822 del Código Civil, dado que ya se había restituido legalmente el fideicomiso civil, ipso jure, a mi poderdante quien era el fideicomisario, desde el 23 de mayo de 2016». 12.

Anotó que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Tunja debió suspender el trámite de registro a prevención, ya que los documentos que provenían de una autoridad judicial no se ajustaban a derecho, de acuerdo con la normatividad aplicable al caso, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012. 13.

Además, alegó que, según lo reglado por el inciso 2° del artículo 60 de la Ley 1579, las inscripciones que son manifiestamente ilegales no crean derecho y, por ello y en virtud del error cometido el Registrador debe proceder a su corrección a través de una actuación administrativa. 14. Adujo que: «lo registrado en la anotación 010 que cancela la anotación 004 de los folios de MI. 070-34149 y No. 070-36134, no fue ordenado ni por el Juzgado Segundo Civil Del Circuito de Tunja ni Confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja Sala Civil Familia, siendo un acto inexistente, falso e ilegal, toda vez que lo ordenado por el Juez de Primera Instancia en sentencia anticipada de fecha 23 de febrero de 2018 fue la: inscripción de la escritura No. 1312 del 26 de mayo de 2016 y la declaración de ineficacia de la escritura No. 1937 de 29 de julio de 2016, más no ordenó la cancelación de la escritura No. 0843 del 11 de abril de 2016 con la cual se constituyó el Fideicomiso Civil constituido por el señor (Q.E.P.D) Álvaro Bernal, mediante escritura 0843 de fecha 11 de abril de 2016 de la Notaria (sic) cuarta del Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Circulo (sic) de Tunja, escritura registrada en la anotación 4 de mencionados los (sic); actuación que puede llegar a constituir una presunta falsedad ideológica en documento privado». 15.

La parte actora también consideró que: «la ORIP de Tunja vulneró el principio de legalidad que rige la función registral el cual comporta que, solo son inscribibles los títulos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes, es decir que todas las anotaciones existentes en el folio de matrícula fueran sometidos previamente a un examen del instrumento y de los antecedentes jurídicos que se encuentren en el folio y principio de Rogación, que indica». 16.

Sumado a ello, señaló que: «los asientos en el registro se practican a solicitud de parte interesada, del Notario, por orden de autoridad judicial o administrativa. El Registrador de Instrumentos Públicos sólo podrá hacer inscripciones de oficio cuando la ley lo autorice. De ahí que la ORIP de Tunja haya contravenido el ordenamiento jurídico en ese aspecto, y, además, se haya expedido de forma irregular puesto que careció de una formalidad sustancial, como es, el de haber surtido el referido trámite». 17.

Afirmó que: «la Escritura 1312 (…), hasta antes del fallo de primera y segunda instancia (sic), se había declarado ilegal, de igual forma se encontraba tácita y expresamente cancelada por el constituyente CARLOS GALINDO». 18. Mencionó que «en el caso en concreto, la ORIP de Tunja se limitó únicamente a verificar el procedimiento formal y no sustancial de las sentencias durante su Registro, toda vez, que lo único que verificaron de estos documentos, es que se encontraran ejecutoriadas, mas (sic) no verificaron que lo resuelto estuviera amparado en derecho de acuerdo al principio de legalidad y de las normas aplicables al caso, toda vez, De igual forma porque existían unos antecedentes y anotaciones escritas bajo el manto de legalidad».

I.2.2. Desconocimiento del principio de prioridad o rango, previsto en el literal C del artículo 3° de la Ley 1579 de 2012 19. Sobre este aspecto, el demandante advirtió que, según el principio de prioridad, el acto que primero se registra tiene preferencia sobre los radicados posteriores, lo que significa que debe prevalecer la anotación «005 en los folios de M.I. 070-34149 y 070-36134, en la cual se registra la escritura 1937 de fecha 29 julio de 2016 de Restitución de Fideicomiso Civil por parte del Fideicomisario, anotación que realizó la ORIP de Tunja conforme a lo estipulado en el inciso 1 del artículo 822 del C.C», antes que «la anotación 010».

I.2.3. De la transgresión del articulo 29 superior, del artículo 24 de la Ley 1579 de 2012 y de los artículos 67 y 87 del CPACA 20. Finalmente, aseveró que: «tanto la ORIP de Tunja como la Superintendencia de Notariado y Registro realizaron una interpretación defectuosa del artículo 24 de la Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ley 1579 de 2012 (…), por cuanto señalan que la notificación de los actos administrativos de registro (…) habían sido notificados al día siguiente de su registro; omitiendo o ignorando lo preceptuado en parágrafo segundo del artículo 24 de la Ley 1579 de 2012 (…).

En concordancia con el numeral 2 del artículo 87 del CPACA (…) y artículo 67 del CPACA». I.2.4. Del desconocimiento de los artículos 131 y 211 de la Constitución 21. En cuanto a la transgresión de los artículos 131 y 211 de la Constitución Política el demandante únicamente citó el contenido de estas normas, pero no desarrolló el concepto de violación. II.

TRASLADO DE LA SOLICITUD DE LA MEDIDA CAUTELAR 22. De la solicitud cautelar se corrió traslado8 a la entidad demandada y a los terceros interesados vinculados al proceso, para que se pronunciaran sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. 23. El apoderado judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro se opuso al decreto de la medida cautelar tras considerar que no se encuentran acreditados los supuestos para decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos acusados9. 24.

Se refirió a los requisitos ampliamente desarrollados por la jurisprudencia contenciosa para la adopción de las medidas cautelares, aseverando que en el presente caso no se acreditó la apariencia de buen derecho, toda vez que los cargos planteados por la parte actora no resultan claros, ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes. 25.

Anotó que, a las autoridades de registro, en el marco de sus funciones, les está vedado cuestionar la validez de las órdenes judiciales, máxime cuando se trata de decisiones cuya autenticidad no ha sido cuestionada. Igualmente, anotó que en el trámite correspondiente se garantizó el debido proceso. Explicó que la cancelación de la anotación de la Escritura Pública 0843 de 11 de abril de 2016, devino como consecuencia de las órdenes judiciales, pues la Escritura Pública 1312 de 2016 tuvo como objeto el registro de la renuncia del demandante al derecho de fideicomiso. 26.

Precisó que tampoco se demostró el perjuicio de la mora en tanto que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa para demostrar la comprobación de un perjuicio grave o irreparable de sus derechos con ocasión de los actos administrativos demandados. 8 Mediante auto de 17 de agosto de 2021. Índice 14 Expediente Digital Samai. 9 Índice 22 Expediente Digital Samai.

Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 27. Igualmente, consideró que la medida cautelar deprecada por el demandante no resulta proporcional, dado que no resulta idónea, ni necesaria, y tampoco el actor efectuó argumentación suficiente en torno al «[…] carácter irrazonable de mantener la anotación durante el curso del proceso, máxime si se tiene en cuenta que el demandante fue vencido en el escenario natural -un proceso de naturaleza civil- en el cual se debe ventilar la discusión acerca del contenido de su derecho». 28.

Sostuvo que el demandante pretende cuestionar el contenido de las sentencias judiciales proferidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito y de la Sala Civil del Tribunal Superior de Tunja, decisiones judiciales que tacha de falsas y estima carentes de soporte jurídico, y no ataca propiamente los actos de registro, destacando que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control para afectar los actos, títulos y documentos sometidos a registro, como si formaran una unidad con el acto de registro. 29.

En este punto de su argumentación, precisó que a los Registradores de Instrumentos Públicos les está vedado realizar un análisis de legalidad del instrumento público a registrar, especialmente cuando se trata de providencias judiciales, aclarando que a las autoridades registrales les compete analizar los elementos que la ley exige para otorgar el efecto registral correspondiente.

Como apoyo de sus argumentos alude a lo expuesto por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de abril de 2011 (número de radicado: 88001-23-31-000- 2005-00038-01). 30. Consideró que, en el caso concreto, el demandante no aportó medio de convicción alguno que permitiera demostrar que la entidad demandada registró una o varias providencias falsas.

Además, no se probó que el Registrador de Instrumentos Públicos haya obrado de manera negligente o con violación al debido proceso o del principio de legalidad. 31. En definitiva, aseveró que el registro público cumplió con la función relativa de ser un medio de tradición de dominio de bienes inmuebles y de formalización de los derechos reales, dotando de publicidad a las actuaciones inscritas, todo ello en garantía del principio de legalidad. 32.

El apoderado judicial de los terceros con interés en las resultas del proceso que fungen como herederos del señor Álvaro Bernal, también se opusieron a la cautela deprecada por el actor. 33. Como aspecto central de su defensa, indicaron que la suspensión de los actos administrativos acusados supondría desconocer la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas, por lo que el demandante no debió hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 34.

Igualmente, precisaron que la parte actora hizo uso de los instrumentos jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico, como la acción de tutela y el recurso Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 extraordinario de revisión, los cuales fueron despachados negativamente a sus intereses.

Igualmente, pusieron de presente que el demandante fue denunciado como coautor del hecho punible de abuso de las condiciones de inferioridad en que se encontraba el constituyente del fideicomiso (art. 261 del Código Penal); investigación que cursa en la Fiscalía 24 Delegada ante los Jueces Penales municipales de Tunja (radicado 150016000133201700837), proceso penal abreviado en el que fue surtida la audiencia de imputación y se corrió traslado del escrito de acusación. III.

CONSIDERACIONES 35. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por: i) efectuar un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; ii) realizar un análisis de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente iii) resolver el caso concreto.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 36. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 37.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 38. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa10. 10 Artículo 230 del CPACA Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 III.2.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 39. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo11, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23112 y siguientes del CPACA. 40.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»13. 41.

En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: «[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 11 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 12 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 13 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos (..) que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]» (destacado nuestro). 42. En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 2020, esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora - periculum in mora, y de apariencia de buen derecho - fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.

III.3. Del caso concreto 43. En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las anotaciones registrales 009 y 010 del folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, de las anotaciones registrales 011 y 012 del folio de matrícula inmobiliaria 36134, así como de las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019 y 06479 de 13 de agosto de 2020. 44.

En su criterio, los aludidos actos desconocen los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 83, 95.7, 131 y 211 de la Constitución Política, los artículos 3°, 16, 18, 22, 24 y 60 de la Ley 1579 de 2012, los artículos 67 y 87 (numeral 2°) de la Ley 1437 de 2011, los artículos 766, 768 y 822 del Código Civil y los artículos 45 y 46 del Decreto-Ley 960 de 1970. 45.

Para fundamentar su petición, en primer lugar, explicó que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Tunja debía realizar un análisis jurídico y de legalidad de la sentencia allegada para su registro, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 83, 95 de la Constitución Política; 3° (literal A), 16, 18 y 22 y 60 (inciso 2) de la Ley 1579 de 2012; 45 y 46 del Decreto Ley 960 de 1970; y 766, 788 y 822 del Código Civil. 46.

Sin embargo, la autoridad administrativa registró un documento con vicios de nulidad e ilegalidad, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones porque la sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja (confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja Sala Civil Familia), no ordenó la cancelación Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de la Escritura Pública No. 0843 del 11 de abril de 2016, lo que se traduce en que dicha entidad desconoció los principios de legalidad y de rogación. 47.

En segundo lugar, señaló que los mismos actos conculcaron el principio de prioridad o rango, previsto en el literal C del artículo 3° de la Ley 1579 de 2012, dado que la anotación 005 «efectuada en los folios de M.I. 070-34149 y 070-36134, en la cual se registra la escritura 1937 de fecha 29 julio de 2016 de Restitución de Fideicomiso Civil por parte del Fideicomisario, debía prevalecer frente a «la anotación 010». 48.

En tercer lugar, aseguró que: «la ORIP de Tunja y la Superintendencia de Notariado y Registro realizaron una interpretación defectuosa del artículo 24 de la Ley 1579 de 2012 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), por cuanto señalan que la notificación de los actos administrativos de registro anotaciones 009 y 010 de los folios de M.I. 070-34149 y 070-36134 habían sido notificados al día siguiente de su registro; omitiendo o ignorando lo preceptuado en parágrafo segundo del artículo 24 de la Ley 1579 de 2012 (…), el numeral 2 del artículo 87 del CPACA (…), y artículo 67 del CPACA (…)», todo ello en detrimento de su derecho al debido proceso. 49.

Y, por último, citó el contenido de los artículos 131 y 211 de la Constitución Política, pero no explicó porque los actos acusados quebrantaron esos preceptos superiores. 50. En tal orden, a esta autoridad judicial le corresponde estudiar si es pertinente suspender provisionalmente los efectos de los actos cuestionados, con fundamento en los argumentos expuestos por el demandante, señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros. 51.

Para ello, inicialmente el Despacho se pronunciará sobre (i) el procedimiento de cancelación de registros inmobiliarios por sentencia judicial, para luego (ii) precisar los hechos acreditados en esta etapa inicial del proceso que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos enjuiciados, y posteriormente (iii) determinar si el demandante cumplió con la carga argumentativa y probatoria necesaria para la procedencia de la medida cautelar deprecada.

III.3.1. Del procedimiento de cancelación de los registros inmobiliarios por sentencia judicial 56. El registro de la propiedad inmueble es un servicio público prestado por el Estado, a través de los Registradores de Instrumentos Públicos, que atiende a tres propósitos. El primero es servir de medio de tradición de los derechos reales sobre los bienes raíces.

El segundo es dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan esos derechos. Y el tercero es otorgar mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción (art. 2 Ley 1579 de 2012). Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 57.

También es preciso resaltar que los tres principios que regulan aquel sistema, son los de rogación, legalidad y prioridad, los cuales se encuentran desarrollados en el artículo 3º de la misma ley 1579, en los siguientes términos: […] Artículo 3°. Principios. Las reglas fundamentales que sirven de base al sistema registral son los principios de: a) Rogación. Los asientos en el registro se practican a solicitud de parte interesada, del Notario, por orden de autoridad judicial o administrativa. […] c) Prioridad o rango.

El acto registrable que primero se radique, tiene preferencia sobre cualquier otro que se radique con posterioridad, aunque el documento haya sido expedido con fecha anterior, salvo las excepciones consagradas en la ley; d) Legalidad. Solo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción; […] 58.

Según el literal b) del artículo 4° de la Ley 1579 de 2012, la providencia judicial que disponga la cancelación de inscripciones es un acto sujeto a registro cuya expedición contempla las etapas de radicación, calificación, inscripción y constancia de ejecución. El capítulo V de la Ley 1579 determina el modo de hacer tales registros (art. 13 al 30). 59.

Es preciso resaltar que los artículos 14 y 16 ibidem establecen que, en la etapa de radicación, se recibe el instrumento público de las notarías, despachos judiciales, entidades públicas o en medio físico por el usuario, el cual se radicará en el Diario Radicador. Posteriormente, el Registrador calificará dicho instrumento mediante un análisis jurídico, examen y comprobación de las exigencias de ley para acceder al registro. 60.

Durante la etapa de calificación, el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012 prevé que pueden darse eventos en los que el documento proveniente de la autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales no se ajuste a derecho, supuesto ante el cual, dispone lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO

18. SUSPENSIÓN DEL TRÁMITE DE REGISTRO A PREVENCIÓN. En los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes.

En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente. […]» Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 61.

Así las cosas, por el término de treinta (30) días, la Oficina de Registro puede suspender el trámite de registro a prevención mediante acto motivado, lo cual se informará al funcionario judicial para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina, o si se ratifica en su decisión. Una vez transcurrido dicho término sin obtener respuesta, la oficina de registro procede a negar la inscripción, pero de recibir una ratificación, procederá a realizar el registro previa constancia. 62.

Respecto de la etapa de inscripción, el artículo 20 de la citada ley, señala que luego de la calificación del documento, la oficina de Registro procede con la anotación siguiendo el orden de radicación. Para ello, indicará la naturaleza jurídica del acto a inscribir, la fecha de inscripción y la naturaleza del título, escritura o sentencia. El parágrafo 1° de ese mismo artículo advierte que los actos o negocios jurídicos inscritos que sean nulos conforme a la ley no se convalidan con la inscripción. Sin embargo, esos asientos registrales solamente podrán ser anulados por decisión judicial debidamente ejecutoriada14. 63.

Los artículos 21 y 23 ibidem indican que la oficina de registro emitirá una constancia especial con expresión de la fecha de inscripción, el número de radicación, la matrícula y la especificación jurídica que se anexa al ejemplar devuelto al interesado, como al archivo de la oficina de registro y, posteriormente, se hará una anotación en el libro radicado de la culminación del trámite. 64.

En cuanto al procedimiento de cancelación de los actos sujetos a registro, el capítulo XIV de la Ley 1579, en sus artículos 61, 62 y 63 de la Ley 1579, señala lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 61. DEFINICIÓN. La cancelación de un asiento registral es el acto por el cual se deja sin efecto un registro o una inscripción.

ARTÍCULO

62. PROCEDENCIA DE LA CANCELACIÓN. El Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial o administrativa en tal sentido. La cancelación de una inscripción se hará en el folio de matrícula haciendo referencia al acto, contrato o providencia que la ordena o respalda, indicando la anotación objeto de cancelación.

ARTÍCULO

63. EFECTOS DE LA CANCELACIÓN. El registro o inscripción que hubiere sido cancelado carece de fuerza legal y no recuperará su eficacia sino en virtud de decisión judicial o administrativa en firme. […]» 65. De acuerdo con las anteriores disposiciones normativas, el Registrador es el encargado de dejar sin efecto un registro o una inscripción, siempre y cuando se le presente la prueba de la cancelación o la orden judicial o administrativa en tal sentido. 14 […] Parágrafo 1°.

La inscripción no convalida los actos o negocios jurídicos inscritos que sean nulos conforme a la ley. Sin embargo, los asientos registrales en que consten esos actos o negocios jurídicos solamente podrán ser anulados por decisión judicial debidamente ejecutoriada. […] Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 66.

Asimismo, esta Corporación15 ha aclarado que los registradores de instrumentos públicos no están facultados para cancelar un registro de manera oficiosa, teniendo en cuenta que el ejercicio de esa función está supeditado a la existencia de una orden judicial o una prueba de la cancelación, tal como lo establece el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012.

La referida decisión señala lo siguiente: «[…] Al respecto, la Sala considera prudente distinguir entra la corrección de la inscripción y la cancelación de la inscripción, siendo esta última el acto mediante el cual se deja sin efectos el registro. En efecto, la corrección procede en todos aquellos casos en los que exista un error en la inscripción, mientras que la cancelación, sólo puede llevarse a cabo cuando se presente ante el Registrador, la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido (Decreto 1250 de 1970, art. 40).

En sentencia de 20 de junio de 1997, la Sala reconoció que la corrección y la cancelación del registro o inscripción, son dos mecanismos diferentes que otorgan al Registrador la facultad de solventar problemas o dificultades que, eventualmente, puedan presentarse durante el registro. “[…] A partir de lo anterior, es viable colegir que la cancelación de una inscripción en el registro de instrumentos públicos no puede realizarse oficiosamente por el Registrador, como quiera que, para tal efecto, es requisito sine qua non que el interesado aporte prueba de la cancelación del título o que medie orden judicial en ese sentido.

No ocurre lo mismo con la corrección a la que hace referencia el Artículo 35 del Estatuto, pues para tal supuesto, no está previsto ningún tipo de condicionamiento, bastando simplemente con que se advierta la existencia de un error que no conlleve dejar sin efectos el registro […]» (negrillas del Despacho) 67. En este contexto, la Sala Unitaria advierte que los artículos 61 a 63 de la Ley 1579 de 2012 regulan el procedimiento de cancelación de un registro, en cuyo marco el Registrador deberá acatar los principios de rogación, legalidad y prioridad a que se refiere el artículo 3° de la Ley 1579.

Asimismo, tendrá que efectuar el registro de conformidad con el modo ordenado en el capítulo V de la Ley 1579, atendiendo a cada tipología de decisión. 68. Adicionalmente, la cancelación de la inscripción de un registro debe estar precedida de una sentencia ejecutoriada en firme, en tanto el cumplimiento de las decisiones judiciales hace parte de la garantía efectiva del derecho al acceso a la administración de justicia16y, por ende, el Registrador no se puede apartar del deber de cumplir con tales mandatos cuando es claro el sentido de la providencia. 69.

Cabe anotar, adicionalmente, que la jurisprudencia de esta Corporación igualmente ha sostenido que los registradores de instrumentos públicos carecen de competencia para dirimir las controversias encaminadas a determinar la legalidad y validez de los actos jurídicos sujetos a registro, por cuanto dicho estudio es del resorte del juez ordinario.

La decisión en comento es del siguiente tenor: 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 7 de abril de 2011, Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 73001-23-31-000-2004-00530-01. 16 CORTE CONSTITUCIONAL. SALA SEXTA DE REVISIÓN. MP. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Sentencia 31 agosto de 2018. Referencia: Expediente T-6.731.528. Sentencia T-356/18 Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 «[…] Se reitera, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las condiciones de existencia y de validez del título cuya inscripción se requiere escapan a la competencia del Registrador, comoquiera que sobre esos aspectos única y exclusivamente puede pronunciarse el juez ordinario, dado que se trata de un negocio jurídico realizado entre particulares.

Lo anterior se extiende al juez administrativo, en la medida en que no le es posible pronunciarse sobre las condiciones de existencia o validez del título, a menos que éste lo constituya un acto administrativo o un contrato estatal, caso en el cual, luego de surtir el procedimiento correspondiente, podrá hacer los pronunciamientos a que haya lugar. […]» (negrillas del Despacho) 70.

Lo anterior significa que el Registrador: (i) está obligado a cumplir con las decisiones judiciales que sean claras, sin que pueda cuestionar la legalidad o la validez de los actos jurídicos, y (ii) está imposibilitado para, oficiosamente, declarar la cancelación de un registro. III.3.2. Los hechos acreditados hasta este momento en el plenario que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos enjuiciados 71.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, el señor Álvaro Bernal -hoy occiso-, mediante Escritura Pública 0843 de fecha 11 de abril de 2016 protocolizada en la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja, constituyó una limitación al dominio consistente en un fideicomiso civil a favor de él mismo, en el que el señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros fungió como beneficiario.

El objeto de la fiducia fue un lote de terreno y una casa ubicada en el área urbana de la ciudad de Tunja, inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, así como un local comercial ubicado en la Calle 19 Nro. 12-14, Barrio Santa Bárbara de la ciudad de Tunja, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 070-36134. 72.

Las cláusulas segunda, tercera y cuarta de la aludida escritura pública señalaron lo siguiente: «[…]

SEGUNDO. – FIDUCIARIA: Que el FIDEICOMITENTE ALVARO BERNAL constituye en FIDEICOMISO a favor de él mismo como FIDUCIARIO los derechos de que es titular sobre los siguientes bienes: SEGUNDO (SIC): BIENES TRANSFERIDOS: Los bienes que serán trasladados al fideicomiso civil consistentes en: A) El lote de terreno junto con la casa en él existente, ubicada en el área urbana del municipio de Tunja, alinderado, así: (…) – El inmueble antes descrito se identifica con la Matrícula Inmobiliaria No. 070- 34149 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja (…) y B) El local ubicado en la Calle 19 No. 12-14 Barrio Santa Bárbara de la ciudad de Tunja, alinderado así: (…)- El inmueble antes descrito se identifica con la Matrícula Inmobiliaria No. 070-36134 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja (…)

TERCERO: FIDEICOMISARIO o BENEFICIARIO: Que los bienes sometidos o gravados con el presente FIDEICOMISO estarán bajo la administración del FIDUCIARIO, quien los detentará de acuerdo a la ley, HASTA CUANDO SEA VERIFICADA LA CONDICIÓN QUE SE EXPRESA EN LA SIGUIENTE CLÁUSULA, momento en el cual deberán pasar o ser restituidos a CARLOS Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 ALBERTO GALINDO BALLESTEROS, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 7.169.163 expedida en Tunja […] «[…]

CUARTO: CONDICIÓN: Que EL CONSTITUYENTE ALVARO BERNAL, impone, como condición suspensiva para poderse efectuar la restitución al FIDEICOMISARIO CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS, el hecho del fallecimiento del fiduciario […]»17 73. Tales actos fueron inscritos en los respectivos folios de matrículas inmobiliarias. Concretamente, el certificado de tradición de la matrícula 070-34149 de 5 de noviembre de 2020, en la anotación Nro. 4, señaló lo siguiente: «[…] […]»18 74.

Por su parte, el certificado de tradición de la matrícula 070-36134 de 5 de noviembre de 2020, en la anotación Nro. 6, precisó que: «[…] […]»19 75. Según consta en el Certificado de Defunción 71353342-5 el señor Álvaro Bernal falleció el día 23 de mayo de 2016. 76. El día 26 de mayo de 2016, el señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros, a través de Escritura Pública 1312 protocolizada en la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja, renunció al fideicomiso constituido por el señor Álvaro Bernal.

Al respecto, las cláusula cuarta y quinta de la escritura pública 1312 precisan lo siguiente: «[…] CUARTA.- Renuncia al Fideicomiso por parte del fideicomisario: Que como quiera que se ha cumplido la preconvenida condición, esto es, la muerte del fideicomitente o fiduciario pero aún NO ha ocurrido el fenómeno de la Restitución, el fideicomisario Carlos Alberto Galindo Ballesteros, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 822 numeral 4° del Código Civil, en armonía con el artículo 15 del Código Civil, obrando libre de cualquier apremio o coacción por parte de terceros y por ser su deliberada y expresa voluntad, por medio de este instrumento público RENUNCIA expresamente al 17 Expediente Samai, anotación 2, escrito de la demanda, págs. 15 a la 17 18Ibidem, pág. 88 19 Ibidem, pág. 92 Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 fideicomiso, con todas sus consecuencias legales, en especial al fideicomiso constituido por la escritura pública número 0843 de fecha 11 de Abril del año 2016, otorgada ante la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja (Boyacá) y registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja (Boyacá) el día 14 de Abril del año 2016, en las matrículas inmobiliarias números 070-34149 y 070- 36134 y en la cual había sido instituido fideicomisario por el señor ALVARO BERNAN, deseo que plasma en su solicitud presentada que se protocoliza con este instrumento, QUINTO (sic) Extinción del fideicomiso: Que con el otorgamiento, autorización y registro de esta escritura queda extinguido el fideicomiso, en razón de que no se instituyeron fideicomisarios sustitutos y además para que surta efectos jurídicos frente a terceras personas.

Presente el compareciente fideicomisario Carlos Alberto Galindo Ballesteros, de las condiciones personales y civiles ya indicadas, manifestó: Que acepta esta escritura y consecuencialmente la renuncia al fideicomiso que por ella se hace por encontrarla a su entera satisfacción […]»20 (destacado del despacho). 77. El 29 de julio de 2016, el señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros otorgó la Escritura Pública 1937 de restitución del fideicomiso civil ante la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja, cuyas cláusulas quinta y sexta son del siguiente tenor: «[…]

QUINTO. - RESTITUCIÓN DEL FIDEICOMISO Y ENTREGA. - Que la restitución, esto es, la traslación de la propiedad de los inmuebles del fiduciario a favor del fideicomisario, operó cuando ocurrió la muerte del fiduciario.

SEXTO: ESCRITURA DE RESTITUCIÓN Y EFECTOS. - Una vez verificada la condición, esto es, la muerte del propietario fiduciario, el compareciente en su condición de fideicomisario por medio del presente instrumento otorga escritura pública de restitución en fideicomiso civil, acto en el cual se convierte en dueño absoluto y pleno de los inmuebles, con facultades de usarlos, gozarlos y disponerlos, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno (…)

SÉPTIMO. Que desde esta misma fecha el compareciente fideicomisario entra en posesión real y material de los inmuebles fideicometidos, junto con todos sus usos, costumbres, servidumbres que legalmente le corresponden sin reserva ni limitación alguna y en el estado en que se encuentra y que también lo recibe a paz y salvo por concepto de impuestos, tazas contribuciones, valoraciones y toda clase de servicios causados hasta la fecha de la firma de la escritura.

Igualmente, que dicho inmueble se encuentra al día por los demás conceptos fiscales de cualquier orden o nivel territorial o administrativo, los cuales a partir de la entrega del bien correrán por cuenta de los fideicomisarios. La entrega de los inmuebles fideicometidos se realizó una vez se cumplió la pre convenida condición. […]»21 78.

Mediante nota devolutiva de 24 de agosto de 2016, el registrador de Instrumentos Públicos de Tunja negó el registro de la escritura 1312, por las siguientes razones: «[…] El documento ESCRITURA Nro 1312 28-05-2016 (…) 20 Ibidem, pág. 22 21 Ibidem, pág. 33 a 35 Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Conforme con al principio de legalidad previsto en literal d) del artículo 3 y artículo 22 la Ley 1579 de 2012 ( ) se inadmite y por lo tanto se devuelve sin registrar el presente documento por las siguientes razones: EN LA ESCRITURA DE CONSTITUCIÓN DEL FIDEICOMISO, SE INDICA QUE LA RESTITUCIÓN DEBE HACERSE CUANDO SEA VERIFICADA LA CONDICIÓN;

LO QUE IMPLICA LA RESTITUCIÓN DEL INMUEBLE INMEDIATAMENTE. TENIENDO EN CUENTA LO ANTERIOR Y A LA LUZ DE LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 822 DEL C.C. ES CLARO QUE YA ESTA EFECTUADA LA RESTITUCIÓN, CON OCASIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA CONDICIÓN. POR TAL RAZÓN, NO SE CUMPLE CON LO INDICADO EN EL NUMERAL 4º DEL ARTÍCULO 822 DEL CÓDIGO CIVIL. […]»22 79.

El 6 de julio de 2017, el señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros otorgó la Escritura Pública 1731 ante la Notaría Cuarta del Círculo de Tunja, con el fin de cancelar la Escritura Pública 1312 de 26 de mayo de 2016, dado que la renuncia al fideicomiso constituida en dicho documento la realizó «en contra de su voluntad, obrando bajo coacción y constreñimiento por los herederos del señor ÁLVARO BERNAL (Q.E.P.D), aspecto que se menciona en la declaración extraprocesal presentada y que se protocoliza con ese instrumento». 80.

El 28 de noviembre de 2017, la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja inscribe la Escritura 1937 de 2016, en la anotación 7 de la matrícula 070-34149, en cuyo marco se hizo constar el siguiente traslado de propiedad: «[…] […]»23 81. Igual aconteció con el certificado de tradición de la matrícula inmobiliaria 070- 36134 de 5 de noviembre de 2020, que en la anotación Nro. 7 precisa: «[…] […]»24 22 Ibidem, pág. 38 23Ibidem, pág. 88 24 Ibidem, pág. 92 Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 82.

Mediante sentencia del 23 de febrero de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja profirió sentencia de primera instancia, dentro del proceso verbal de despojo 2016-00207, en la que resolvió lo siguiente: «[…]

PRIMERO: Declarar probada la excepción de “Falta de Legitimación en la Causa por activa” y de “caducidad” propuestas por el apoderado judicial de los demandados. (…)

QUINTO: ordenar la inscripción de la escritura pública No. 1312 del 26 de mayo de 2016 de la Notaría 4ª de Tunja, en los F.M.I #s 070-34149 y 070-36134 de la ORIP de Tunja.

SEXTO: declarar ineficaz la restitución de los inmuebles fideicomitidos, contenida en la escritura Pública No. 1937 de 29 de julio de 2016 de la Notaría 4ª de Tunja.

SÉPTIMO: Por secretaría líbrense los oficios correspondientes a la Notaría Cuarta de Tunja y a la ORIP de Tunja.

OCTAVO: Ordenar la cancelación de la inscripción de esta demanda en los F.M.I. #s 070-34149 y 070-36134 de la ORIP de Tunja. La secretaría librará los oficios respectivos […]» 83. Para arribar a esa determinación el a quo explicó que, en ese proceso judicial, el demandante Carlos Alberto Galindo Ballesteros no tenía la posesión de los bienes objeto de la fiducia, de manera que carecía de legitimación en la causa por activa para incoar ese tipo de acciones posesorias. 84.

El juez de la primera instancia también afirmó que la acción con la que contaba el demandante para proteger su propiedad fiduciaria era la acción reivindicatoria establecida en el artículo 950 del Código Civil. Sin embargo, puso de presente que la parte actora renunció al derecho de fideicomiso mediante escritura pública número 1312 de 26 de mayo de 2016 de la Notaría Cuarta de Tunja, de manera que resultaba inane emitir un pronunciamiento sobre la demanda de reconvención, porque dicha renuncia era legalmente valida y produjo efectos entre las partes. 85.

De la citada providencia se citan los siguientes acápites relacionados con la controversia que nos ocupa: «[…] La parte demandante en su demanda afirma en el "hecho 7" qué el acto de despojo de la posesión (qué consistió en el cambio de guardas de las cerraduras de un local) fue el 27 de mayo 2016, sin embargo, al descorrer el traslado de las excepciones, dice que tal acto se realizó el 16 de mayo 2016 (Fls 115 y 235), lo que significa que el cambio las guardas se hizo cuando el señor Álvaro Bernal no había fallecido.

Al fallecer Álvaro Bernal, la posesión de sus bienes, entre los cuales se hallan los que son objeto de este proceso, continuo sus herederos, sin que el demandante realizará ningún acto de señorío sobre los mismos. Los artículos 757 y 783 del C.C. indican que el heredero adquiere con la muerte del causante de la posesión de las cosas que aquel poseía, es decir que la misma manera que la posesión puede transmitirse por acto entre vivos, también puede transmitirse por causa de muerte.

(…) Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En conclusión, el señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros, no ha sido poseedor de los inmuebles objeto de este proceso, en ningún momento.

Dice el artículo 972 del C.C. (qué el demandante invoca como fundamentos del derecho en su demanda): "las acciones posesorias tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o derechos reales constituidos en ellos." ( ) Comentando el artículo 776 del C.C., dice que las acciones posesorias se otorgan al poseedor de cosas, nunca el titular de derechos.

( ) Acá, Galindo Ballesteros no puede conservar ni recuperar la posesión que no ha tenido. Sí lo que pretende el demandante es que se le proteja su derecho, debe decirse que la ley ha establecido otra acción para proteger a quién tiene una propiedad fiduciaria, cuál es la acción reivindicatoria, establecida en el artículo 950 del C.C (…) (…) este juzgado observa que en la escritura pública número 1937 del 29 de Julio 2016 de la notaría cuarta de Tunja, el señor Galindo Ballesteros, en esa oportunidad manifestó que mediante ese acto se convierte en dueño absoluto y pleno de los inmuebles y en la cláusula séptima hecho instrumento público se dejó constancia qué "desde esta misma fecha el compareciente fideicomisario entran posesión real y material de los inmuebles fideicometidos".

Sin embargo, considera este despacho judicial que, tal como lo alega la excepcionante, el demandante renunció al derecho de fideicomiso, por escritura pública número 1312 de 26 de mayo de 2016 de la Notaría Cuarta de Tunja. La apoderada judicial de la parte demandante refuta diciendo que tal instrumento público es nulo por falta de consentimiento o inexistencia (sic) por cuánto no se haya registrado.

Al respecto se tiene que sus argumentos no son de recibo, por cuánto la escritura pública menciona hace fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ella haga el funcionario que la autoriza. Las "declaraciones que hagan los interesados en escritura pública tendrán entre estos y sus causahabientes el alcance probatorio señalado en el artículo 250 del C.G.P", esto significa que, "con respecto al hecho de su elaboración, la fecha en que se expide, las declaraciones qué contiene, y las firmas del funcionario de quién proviene, tiene la calidad de plena prueba frente a todos, es decir erga omnes" (C.S.J. sent. 6 de mayo de 1992).

(…) Con respecto a terceros, la escritura pública es plena prueba en cuanto a las declaraciones que los otorgantes hacen, la fecha en la que la suscriben y las firmas de quiénes intervienen en el acto. Empero, en relación con el contenido, es decir el acto jurídico que se hace constar, por ser ajeno a ellos, carece de fuerza vinculante y el juez lo aprecia conforme a las reglas de la sana crítica".

Este hecho fue omitido por el demandante en su demanda, constituyendo un indicio en su contra. Para este juzgador se dijo en el referido instrumento público que "el fideicomisario Carlos Alberto Galindo Ballesteros, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 822, numeral cuarto del código civil, en armonía con el artículo 15 del código civil, obrando libre cualquiera premio coacción por parte de terceros y por su deliberada y expresa voluntad, por medio desde instrumento público RENUNCIA expresamente al fideicomiso" (Fl. 192 vto) "deseo que plasma en su solicitud presentada que se protocoliza con este instrumento".

(…) Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Finalmente dice el apoderado judicial del demandante que la escritura pública No. 1312 de 26 de mayo 2016 es "inexistente porque carece las solemnidades que exige la ley, por no estar perfeccionado el acto es decir por no estar inscrito en la oficina de registro de instrumentos públicos de tunja".

Al respecto irrelevante recordar que bajó el concepto de ineficacia en sentido amplio suelen agruparse diferentes reacciones del ordenamiento respecto de ciertas manifestaciones de la voluntad defectuosas obstaculizadas por diferentes causas. Dicha categoría general comprende entonces fenómenos tan diferentes como la inexistencia, la nulidad, la nulidad relativa, la ineficacia de pleno derecho y la oponibilidad.

(…) La inoponibilidad comprende aquellas hipótesis en las que el acto o contrato es existente y válido entre quiénes intervinieron en su celebración pero no tiene la actitud de producir efectos frente a terceros dado que, por ejemplo, no se agotaron determinados requisitos de publicidad previstos en la ley. Entonces, el hecho de que el referido instrumento público no se haya registrado no significa que no tenga validez, que sea nulo; lo que sucede es que en caso de falta del registro en la oficina encargada para el efecto, el negocio es inoponible a terceros, pero el mismo es perfectamente válido pues tiene todos los requisitos del artículo 1502 del C.C. Ahora bien, alega la apoderada judicial de la parte demandante que la renuncia qué hizo Carlos Galindo se realizó después de la restitución, es decir de haberse cumplido la condición. No se comparte este argumento pues el artículo 822 numeral cuarto del C.C. se debe interpretar en armonía con el artículo 15 del mismo estatuto que permite la renuncia de los derechos cuando ella se refiere solo al interés del renunciante y la misma no está prohibida por ley.

(…) Respecto de la demanda de reconvención, se tiene que por la celebración de la escritura pública 1312 del 26 de mayo 2016 de la Notaría Cuarta de Tunja, mediante la cual se renuncia al derecho de fideicomiso por parte del señor Carlos Alberto Galindo Ballesteros, es innecesaria la discusión sobre la validez de la escritura pública número 843 de 11 de abril de 2016 de la misma notaría por la cual se constituyó el fideicomiso, en otras palabras es irrelevante estudiar si existe o no objeto lícito en dicho negocio jurídico (el cual ha sido invocado como causal de nulidad absoluta del mismo en la pretensión principal de la demanda de reconvención, igualmente sí existió en dicho acto incapacidad absoluta el constituyente (pretensión primera subsidiaria). […]» 86.

En este contexto, es importante mencionar que el demandante en su solicitud cautelar informó que la anterior sentencia fue confirmada por la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. Sin embargo, no allegó la respectiva providencia junto con el libelo de la demanda de 5 de marzo de 2021, o con el escrito de subsanación de 19 de abril de 202125. 87.

Tampoco el apoderado judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro, en su escrito de oposición a las medidas cautelares de 24 de agosto de 2021 aportó 25 Anotación 10 Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 copia de la sentencia de segunda instancia. Ni los terceros interesados en sus distintas intervenciones. 88.

La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, el 20 de noviembre de 2018 y en el marco de los aludidos fallos, efectuó los actos registrales objeto de cuestionamiento, los cuales son del siguiente tenor: «[…] ANOTACIONES Nro. 009 y Nro. 011 de Fecha 20 de noviembre de 2018, Radicación: 2018-070-6-15839 que cancelan las anotaciones 5 y 7, respectivamente. «Doc.

SENTENCIA DEL 23-02-2018 JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE TUNJA. ESPECIFICACIÓN: CANCELACIÓN 0841. CANCELACIÓN PROVIDENCIA JUDICIAL RESPECTO DE LA ESCRITURA PÚBLICA NO. 1937 DEL 29 DE JULIO DE 2016, OTORGADA EN LA NOTARÍA CUARTA DE TUNJA, ORDENAR LA INSCRIPCIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA NO. 1312 DEL 26 DE MAYO DE 2016 NOTARÍA CUARTA DE TUNJA, IGUALMENTE DECLARAR INEFICAS LA RESTITUCIÓN DE LOS INMUEBLES FIDEICOMETIDOS […]» (negrillas fuera del Despacho) 89.

La misma entidad, con fecha 7 de diciembre de 2018, efectuó la inscripción de las anotaciones Nro. 010 (Folio de Matrícula Inmobiliaria 070-34149) y Nro. 012 (Folio de Matrícula Inmobiliaria 070-36134), las cuales son del siguiente tenor: «[…] ANOTACIONES Nro. 010 y Nro. 12 de 7 de diciembre de 2018, Radicación: 2018-070-6-16903, que cancelan las anotaciones 4 y 6, respectivamente. «DOC: ESCRITURA 1312 DEL 26-05-2016 NOTARÍA CUARTA DE TUNJA.

ESPECIFICACIÓN: CANCELACIÓN: 0843 CANCELACIÓN POR VOLUNTAD DE LAS PARTES CONSTITUCIÓN DE FIDEICOMISO CIVIL POR VOLUNTAD DEL BENEFICIARIO Y POR ORDEN DEL JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE TUNJA SEGÚN SENTENCIA DEL 23 DE FEBRERO DE 2018 Y CONFIRMADA POR EL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA SALA CIVIL FAMILIA […]» (negrillas del Despacho) 90.

Sumado a lo anterior, cabe resaltar que, en esta etapa inicial del proceso, se demostró que la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de las precitadas anotaciones registrales. Aquellos recursos fueron resueltos de forma negativa por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja y por la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de las Resoluciones 079 de 05 de abril de 2019 y 06479 del 13 de agosto de 2020, respectivamente.

Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 III.3.3. Del primer y segundo reparo 91. El demandante sostiene que las anotaciones registrales 009 y 010 del folio de matrícula inmobiliaria 070-34149; que las anotaciones registrales 011 y 012 del folio de matrícula inmobiliaria 36134, y que las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019 y 06479 de 13 de agosto de 2020, transgreden los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 83, 95 de la Constitución Política; los artículos 3° (literales A, C y D), 16, 18 y 22 y 60 (inciso 2) de la Ley 1579 de 2012; los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 960 de 1970; y los artículos 766, 788 y 822 del Código Civil. 92.

En su criterio, los actos demandados desconocieron los principios de legalidad, de prioridad y de rogación, y quebrantaron el procedimiento reglado que deben seguir los registradores públicos a la hora de inscribir una sentencia. 93. Con miras a resolver la solicitud elevada por la parte actora, el Despacho pone de relieve que en el apartado III.3.1. de este proveído, reseñó las etapas legales que los registradores públicos deben surtir antes de la inscripción de una providencia judicial, y también analizó cuándo procede la cancelación de un registro y cuáles son sus efectos. 94.

Sin embargo, luego de reseñar y evaluar el material probatorio que reposa hasta ahora en el plenario, es dable colegir que el demandante no cumplió con la carga probatoria que le era exigible a efectos de emitir una decisión de fondo, pues no reposa la sentencia definitiva que fundamentó las decisiones registrales que son objeto de cuestionamiento, esto es, la sentencia de 23 de febrero de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, y la sentencia de segunda instancia de 29 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Superior de Tunja. 95.

En ese orden, no es posible determinar, en esta etapa inicial de la controversia, si los actos enjuiciados a través de este medio de control fueron proferidos en contra del ordenamiento jurídico superior o si desconocieron las exigencias procedimentales contempladas en la Ley 1579 de 2012. 96. De manera que, mientras esta autoridad judicial no conozca el texto integral de la providencia de segunda instancia de 29 de agosto de 2018, y hasta tanto no verifique el contenido de la primera parte de la sentencia de 23 de febrero de 2018 (pues en el expediente solo obra de la página 39 a la 49), no será posible evaluar si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues si bien es cierto la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los registradores de instrumentos públicos no están facultados para adelantar de manera oficiosa una cancelación, también esta corporación ha manifestado que a dichos funcionarios tampoco les está permitido dirimir las controversias encaminadas a determinar la legalidad y validez de los actos jurídicos sujetos a registro, por cuanto dicho estudio es del resorte del juez ordinario.

Es decir que tales aspectos solo podrán verificarse a partir de la comparación de las anotaciones registrales con lo considerado y resuelto en las aludidas providencias. Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 97.

Es preciso resaltar que el principio de la doble instancia es una garantía del Estado Social de Derecho, consagrada expresamente en los artículos 29, 31 y 86 de la Constitución Política, y que permite que un funcionario judicial de mayor jerarquía revise la decisión adoptada por otra autoridad judicial. 98. Por ende, si la parte actora pretendía desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados, debió aportar el contenido integral de la sentencia de segunda instancia, y la primera parte de la sentencia de 23 de febrero de 2018, pues ambas determinaciones cuentan con una relación inescindible que motivó la inscripción de las anotaciones registrales 009 y 010 del folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, y 011 y 012 del folio de matrícula inmobiliaria 36134, así como la expedición de las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019 y 06479 de 13 de agosto de 2020. 99.

Debe resaltarse que el derecho de acceso a la administración de justicia conlleva la existencia de ciertas obligaciones de índole procesal en cabeza de las partes, por ello la Corte Constitucional ha explicado que: «las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello»26.

Sin embargo, el desconocimiento de estas responsabilidades genera consecuencias desfavorables, «como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso»27. 100. Dichas cargas procesales tienen el propósito de «asegurar la celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de ellos»28. 101.

Concretamente, en materia de medidas cautelares, la carga de la prueba es un elemento característico de la jurisdicción contenciosa, en virtud del cual el juez encargado de resolver la controversia únicamente puede adoptar las cautelas que tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», según lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA. 102.

Por ende, quien solicite la suspensión de un acto administrativo «debe cumplir con el deber de diligencia en lo que pretende probar»29, a efectos de desvirtuar prima facie la presunción de legalidad que cobija al acto acusado. 26 Corte Constitucional, Sentencias C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-662 de 2004, C-275 de 2006, C-227 de 2009 y C-279 de 2013, entre otras. 27 Ibidem. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-1104 de 2002.

Ver también C-1512 de 2000, C-662 de 2004 y C-279 de 2013, entre otras. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-733 de 2013. Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 103. El mismo legislador en el artículo 233 del CPACA determinó que el juez, al momento de resolver la medida cautelar, no está facultado para decretar pruebas adicionales a las allegadas por las partes pues de lo contrario desconocería el principio de celeridad, así como las etapas procesales que garantizan el derecho al debido proceso de los sujetos en contienda. 104.

Así las cosas, el demandante tenía la obligación de acreditar los supuestos fácticos necesarios para evaluar, de un lado, la supuesta transgresión del ordenamiento superior que le debió de servir de fundamento y, de otro, determinar si los actos de registro demandados resultan nulos. 105. En este contexto, tal y como el Despacho lo ha sostenido en las providencias de 4 de marzo30 y de 9 de julio de 202031, y la Sección Quinta de esta Corporación en los autos de 18 de septiembre de 201232, 17 de marzo de 201633 y 27 de junio de 201834, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre la procedencia de una solicitud cautelar en la que existe una duda probatoria sobre los presupuestos del juicio de legalidad.

III.3.4. Del tercer reparo 106. En tercer lugar, la parte actora sostuvo que el Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos de Tunja omitió su deber legal de notificarle personalmente las actuaciones surtidas en ese procedimiento administrativo, a pesar de que ostentaba la propiedad sobre el bien objeto de la inscripción, quebrantando así el articulo 29 superior, el artículo 24 de la Ley 1579 de 2012 y los artículos 67 y 87 del CPACA. 107.

Antes de resolver, el Despacho pone de relieve que el juez contencioso administrativo carece de facultades para adoptar cautelas cuyo propósito sea distinto al de «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», según lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA. 108. Para facilitar la aludida labor judicial, el legislador enunció cuáles son los requisitos de obligatorio acatamiento en este tipo de órdenes judiciales e indicó que la medida de suspensión provisional procede «por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas».

Igualmente, determinó en el artículo 231 del CPACA que 30 Radicación: 11001032400020180047000, demandantes: UCB PHARMA S.A. Y Laboratorios Biopas S.A. 31 Expediente: 11001032400020180028900, Actor: Juan Carlos Salazar Torres y Guido Alejandro Machado Peláez. 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012- 00049-00, CP: Alberto Yepes Barreiro. 33 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de marzo de 2016, Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01577- 01, CP: Lucy Jeannette Bermúdez 34Consejo De Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001-03-28-000-2012- 00049-00, CP: Alberto Yepes Barreiro.

Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 las medidas cautelares requieren «que la demanda esté razonablemente fundada en derecho». 109. En este orden de ideas, el funcionario judicial solo puede suspender el acto demandado cuando en esta etapa inicial del proceso este acreditado, sumariamente, que la decisión administrativa acusada incurre en la causal de nulidad derivada de la transgresión del ordenamiento superior. 110.

Sin embargo, en el caso concreto, el argumento de oposición de la demandante cuestiona el procedimiento de notificación personal de un acto administrativo registral, reproche que repercute en la eficacia u oponibilidad del acto administrativo en sí mismo, pero no da lugar a su nulidad. 111. Sobre este aspecto, pacíficamente esta Corporación judicial ha sostenido que las irregularidades en la notificación de los actos particulares afectan los presupuestos de eficacia de esas decisiones, pero no los requisitos de validez35. 112.

Contrario sensu, cuando se incumplen los presupuestos de validez por vicios en la formación del acto, los instrumentos procesales puestos a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración son las acciones de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho36. 113. Con fundamento en tales premisas, esta Sala de Decisión, en providencia de 22 de marzo de 2018, precisó que el acto nace a la vida desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se produce su publicación. Señala la decisión lo siguiente: […] En virtud del principio de publicidad, consagrado en los artículos 209 de la C.P. y 3º del CPACA, la Administración da a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con la finalidad de garantizar el derecho al debido proceso, en especial, el derecho a la defensa y a presentar los recursos establecidos por la Ley.

Este requisito de publicidad es un presupuesto de eficacia u oponibilidad, frente a terceros, como lo ha explicado la Jurisprudencia, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se ha producido su notificación o publicación37. Así mismo, es de señalar que el Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto a que el acto administrativo existe desde que se expide, y que su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. De la misma manera, la Corte Constitucional ha sostenido que los actos administrativos existen 35 Ver entre otras providencias, Sentencia del 3 de diciembre de 1997, proferida en el proceso CE-SEC1-EXP1997-N4660.

M.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Fallo del 31 de agosto de 2000, expedido en el expediente con número de radicación 6073, cuya ponencia fue a cargo de la Consejera de Estado Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2007-00203-00, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 36 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de diciembre de 2017, Exp.

No. 11001-03-24-000-2017-00329-00, C.P. María Elizabeth García González. 37 Al respecto, puede consultarse la sentencia de 29 de abril de 2004 (Expediente núm.2001-00121-01, Consejera ponente: doctora Olga Inés Navarrete Barrero). Reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2010 (Expediente núm. 2003-11403-01, Consejero ponente: doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).

Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

De tal forma, que la eficacia del acto administrativo se debe entender encaminada a producir efectos jurídicos, lo cual está a su vez condicionado a la publicación del mismo. De lo anterior, se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo pero ineficaz […]. 114.

Así las cosas, la eficacia de los actos administrativos no forma parte del acto, sino que constituye una etapa posterior al mismo para que la decisión produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados38. 115. Entonces, el cargo propuesto por la parte actora, aun en el evento de prosperar no repercutirá en la nulidad de la actuación registral, sino en la inoponibilidad de la decisión hasta el momento en que se acrediten los supuestos de la notificación respectiva. 116.

Siendo ello así, como el reparo que sustenta la solicitud provisional no cuenta con la virtualidad de cuestionar la existencia legal de los actos acusados, el Despacho negará la cautela de la referencia, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. III.3.5. Del cuarto reparo 19. Finalmente, el demandante planteó que las anotaciones registrales 009 y 010 del folio de la matrícula inmobiliaria 070-34149, 011 y 012 del folio de la matrícula inmobiliaria 36134, y las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019 y 06479 de 13 de agosto de 2020, transgreden los artículos 131 y 211 superiores, pero no desarrolló el respectivo concepto de violación. 20.

En ese contexto, el Despacho advierte el incumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, toda vez que la parte actora no contrastó las normas superiores invocadas como violadas con los actos administrativos demandados con el fin de sustentar la solicitud de medida cautelar. 21. Nótese que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción deben regirse por la “rogatio” o rogación39.

Además, existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo40, de manera que el actor 38 Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente número 1487. Actor: Eduardo Hernández Alzate. M.P. Miguel González Rodríguez. 39 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. 40 « […] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, Radicación: 11001 0324 000 2021 00101 00 Demandante: CARLOS ALBERTO GALINDO BALLESTEROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de suspensión provisional.41 22.

Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, a saber: «[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]» (negrillas fuera del texto) 23.

Por ende, la Sala Unitaria negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las anotaciones registrales 009 y 010 del folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, 011 y 012 del folio de matrícula inmobiliaria 36134, y de las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019 y 06479 de 13 de agosto de 2020, como así lo dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones No. 079 de 5 de abril de 2019, y 06479 de 13 de agosto de 2020, así como de las anotaciones registrales No. 009 y 010 efectuadas en el folio de matrícula inmobiliaria 070-34149, y de las anotaciones registrales 011 y 012 efectuadas en folio de matrícula inmobiliaria 36134.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado -SAMAI-. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. […]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.

Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26- 000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agencia Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional.