Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) Demandante: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Prima especial artículo 15.

Prescripción. MODIFICA y ADICIONA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Procede la Sala a avocar conocimiento del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 116 del CPACA y a decidir los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el 1 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES 2. La señora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez interpuso demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 3.

Que se declare la nulidad del Oficio SG0097 del 14 de enero de 2010, a través del cual, la Procuraduría General de la Nación negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 4. Que se condene a la demandada a pagar las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios desde el 1 de noviembre de 1997 hasta el 17 de febrero de 2009, teniendo en cuenta para su liquidación los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, tales como, las cesantías. 5.

Que se ajusten las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC, se paguen los Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) intereses y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del CCA.

HECHOS 6. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 7. Que prestó sus servicios en la Procuraduría General de la Nación desde el «1 de noviembre de 1997»1 hasta el 17 de febrero de 2009, en calidad de procuradora delegada ante el Consejo de Estado. 8. Que el 15 de abril de 2009 solicitó a la demandada reconocer y pagar las diferencias debidas por concepto de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta para su liquidación lo que por todo concepto percibe un congresista.

Petición que fue negada a través del acto administrativo demandado. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Como normas violadas se citaron los artículos 53, 55 y 58 de la Constitución Política; 2 literal a) y 15 de la Ley 4ª de 1992 y 1 y 2 del Decreto 10 de 1993. 10. Que el acto demandado fue expedido con desconocimiento de la Constitución, la Ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha precisado que las cesantías son un ingreso laboral de carácter permanente de los congresistas y que independientemente de su calidad de prestación social deben ser incluidas para la determinación de los ingresos laborales totales anuales percibidos por éstos.

Los cuales serán tenidos en cuenta para la liquidación de la prima especial, prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, que se reconoce en favor, entre otros, de los procuradores delegados ante el Consejo de Estado. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 11. La demanda fue admitida el 9 de agosto de 2011, la demandada2 se opuso a las pretensiones, bajo el argumento de que el acto demandado fue proferido de conformidad con la Constitución y la Ley.

Indicó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en armonía con el artículo 2 del Decreto 10 de 1993, la prima especial debe liquidarse solo con los componentes de carácter permanente, incluyendo la prima de navidad. 1 Así lo indica expresamente en la demanda. 2 Folios 57 a 66. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) 12.

Que, en gracia de discusión, los derechos causados con anterioridad al 17 de febrero de 2006 se encuentran prescritos. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D3, mediante sentencia del 1 de abril de 2013, accedió a las pretensiones bajo el argumento de que las cesantías son un ingreso laboral de carácter permanente de los congresistas y, que, independientemente de su naturaleza de prestación social, deben ser incluidas para calcular los ingresos totales anuales de estos, los cuales se tienen en cuenta para liquidar la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 14.

Que dado que dentro del proceso quedó probado que la demandante ocupó el cargo de procuradora Delegada ante el Consejo de Estado entre el «1 de noviembre de 1997»4 y el 17 de febrero de 2009 y que, para liquidar la prima especial de servicios, no se tuvieron en cuenta las cesantías percibidas por los congresistas, hay lugar a reconocer en su favor: «la diferencia causada por concepto de Prima Especial de Servicios durante el lapso comprendido [entre el] 16 de abril de 2006 y 17 de febrero de 2009, teniendo en cuenta para la liquidación la totalidad de los ingresos percibidos por los Congresistas, incluidas las Cesantías».

De igual manera, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción. RECURSO DE APELACIÓN 15. La parte demandada5 interpuso recurso de apelación en el que indicó que contrario a lo expuesto por el tribunal las cesantías que perciben los congresistas no pueden incluirse como parte de los ingresos totales percibidos por estos, a fin de calcular la prima especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, ya que no son recibidas de forma habitual y periódica, es decir, que no son un ingreso laboral permanente. 16.

La parte demandante6 interpuso recurso bajo el argumento de que en el caso concreto no operó la prescripción porque la demandante permanece vinculada al servicio, situación que la exonera del término prescriptivo. Así que como la reclamación administrativa se radicó el 15 de abril de 2009, para obtener el pago de las diferencias causadas entre el 1 de noviembre de 1997 y el 17 de febrero de 2009, no operó la prescripción. 3 Folios 176 a 186 4 Así lo indica expresamente el tribunal a folio 184. 5 Folios 189 a 195. 6 Folios 196 a 199.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 17. El 15 de marzo de 2022 fueron admitidos los recursos de apelación, y el 5 de septiembre de 2023, se corrió traslado por 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión, posteriormente se corrió el mismo término para que el Ministerio Público presentara concepto. 18.

La parte demandante7 insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación y añadió que, en gracia de discusión, aun cuando la demandante se hubiere retirado del servicio, la entidad tiene la obligación legal de liquidar y consignar en debida forma el auxilio de cesantías. 19. La parte demandada8 reafirmó los razonamientos contenidos en las demás intervenciones procesales, y agregó que, en caso de mantener la decisión de primera instancia se debe tener en cuenta que la reliquidación no podrá superar el 80% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta corte. 20.

El agente del Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES Avoca conocimiento 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 116 del CPACA cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se predique la misma causal de impedimento o recusación. En el presente asunto, se cumple con el presupuesto normativo descrito, en razón a que se reconformó la Sala y a que actualmente9 no se configura la causal de impedimento que dio lugar a la designación de conjueces.

En esa medida se avocará conocimiento del proceso. 7 Índice 73 de SAMAI. 8 Índice 75 de SAMAI. 9 En relación con la prima especial se advierte que tanto algunos conjueces como la Sección Segunda, actualmente, declaran infundados los impedimentos manifestados por los integrantes de la Sala, en los casos en que no se demuestre un interés actual directo o indirecto.

En efecto, así lo han expresado en las siguientes decisiones: Auto del 05 de diciembre de 2023. C.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Radicado: 7600123000201800326 02 (0502- 2023). Consejo de Estado. Auto del 29 de noviembre de 2024. M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 050012333000201601007 02 (1587-2023) Consejo de Estado. Auto del 29 de noviembre de 2024.

M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 05001- 23-33-000-2016-00857-02 (4942-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) Asunto a resolver 22. Los problemas jurídicos según los recursos de apelación interpuestos se contraen a determinar si la demandante tiene derecho a que se reajuste la prima especial, prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, con inclusión de las cesantías que perciben los congresistas y, de ser el caso, si operó la prescripción. De la prima especial, artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 23.

La Ley 4ª de 1992, en el artículo 15, prevé que los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios10, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. 24. Sobre dicho emolumento también tendrán derecho los procuradores delegados ante las altas cortes en aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 28011 de la Constitución en armonía con el artículo 1612 de la Ley 4ª de 1992. 25.

El Gobierno Nacional, a través del Decreto 10 de 1993, señaló que dicha prima «será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella», con la precisión de que se entenderán como ingresos laborales los de carácter permanente, incluyendo la prima de navidad. 26.

Al respecto, esta corporación en sentencia del 4 de mayo de 200913 indicó que: «Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social».

De ahí que, al ser las cesantías un ingreso laboral de carácter permanente 10 La Corte Constitucional mediante sentencia C-681-03 de 6 de agosto de 2003. CP: Ligia Galvis Ortiz. Declaró inexequible la expresión «sin carácter salarial» que preveía la norma, en tanto que constituirá factor de salario solo para cotización y liquidación de la pensión de jubilación 11 «Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo» 12 «La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos» 13 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sala de Conjueces. Radicación: 250002325000200405209 02 (0552- 2007). CP: Luis Fernando Velandia Rodríguez. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) percibido por los congresistas, pese a su connotación de prestación social deben ser incluidas para la determinación de los ingresos laborales totales anuales percibidos por éstos, en cuanto la ley no hizo distinción alguna. 27.

Esta posición fue reiterara a través de la sentencia del 18 de mayo de 201614, dentro de la cual se concluyó que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para la liquidación de la prima especial de que trata el artículo 15, ya citado. Resolución del caso concreto 28. Se encuentra probado que la demandante laboró para la Procuraduría General de la Nación, como procuradora Delegada ante el Consejo de Estado desde el 7 de octubre de 2007 y hasta el 17 de febrero de 200915, cuando se retiró del servicio16. 29.

Que ha percibido desde un principio la prima especial de que trata el artículo 15 en montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la administración no ha cancelado en debida forma la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, esto es, con inclusión de todos los ingresos devengados por los congresistas, dentro de ellos, el auxilio de cesantías. 30.

En consecuencia, tal como lo advirtió el Tribunal, la demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de la diferencia existente entre lo percibido por prima especial de servicios (Art. 15 Ley 4 de 1992) como procuradora delegada ante el Consejo de Estado, y la suma que corresponda luego de incluir la totalidad de los factores salariales devengados por los congresistas en dicho periodo y que no le fueron tenidos en cuenta, debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos. 31.

Lo anterior, en razón a que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas. 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sala de Conjueces. Radicación: 25000-23-25-000-2010-00246- 02(0845-15). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta 15 Tal como consta en la certificación emitida el 27 de junio de 2012 por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, obrante a folio 142. 16 Tal como se advierte en la constancia proferida el 27 de junio de 2012 por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, obrante a folio 143.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) De la prescripción 32. En lo que se refiere a la prescripción, se advierte que esta corporación ha sostenido, de forma pacífica17, que, para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, de conformidad con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 33.

Así las cosas, la demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 15 de abril de 2006, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de la prima especial, debido a la prescripción trienal. Y desde ese día y hasta el 17 de febrero de 2009, porque la petición fue radicada ante la administración el 15 de abril de 200918.

De ahí que la decisión será modificada en este sentido. 34. Sin embargo, dicho fenómeno no operará en lo que se refiere a la obligación de la demandada de realizar, en favor de la demandante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, desde el 7 de octubre de 2007 y hasta el 17 de febrero de 2009 por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado19, y en atención a que la prima especial constituye factor salarial para efecto de pensiones. 35.

Dicha cotización se deberá efectuar en la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley. Lo anterior en armonía con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 199320, que prevé que es obligatorio realizar las respectivas cotizaciones, no solo por la naturaleza parafiscal de las mismas sino por la sostenibilidad del sistema21.

Aportes que deberán consignarse al Fondo de Pensiones al cual se encuentre afiliada la demandante. 36. En estos términos, la Sala modificará el numeral primero, en el sentido de indicar que se encuentra probada parcialmente la prescripción salvo en lo que se 17 Para el efecto pueden consultarse: Consejo de Estado. Sección Segunda, Sala de Conjueces.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 01240 02 (1649- 2021). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Consejo de Estado. Sección Segunda, Sala de Conjueces. Radicación: 25000 23 42 000 2011 00817 02 (4255- 2019). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortiz 18 Folios 6 a 9 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16.

MP: Carmelo Perdomo Cuéter. 20 ARTÍCULO 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. 21 Ver sentencia del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala de conjueces de la Sección Segunda- providencia del 4 de julio de 2024, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortíz, radicación: 25000-23-42-0002017-05349-02 (2828-2021). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) refiere a los aportes a pensión. De igual manera, se modificará y adicionará el numeral tercero de la sentencia apelada en lo que se refiere a la fecha a partir del cual procede el restablecimiento, a los aportes a pensión y a descontar lo que ya hubiere recibido por concepto de prima.

De la condena en costas en segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesal, sin que se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: AVOCAR conocimiento del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva. Segundo: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 1 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el sentido de declarar probada parcialmente la prescripción, así: «DECLARAR probada parcialmente la PRESCRIPCIÓN de las sumas causadas con anterioridad al 15 de abril de 2006, de conformidad con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 en armonía con la jurisprudencia desarrollada sobre el asunto, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, desde el 7 de octubre de 2007 hasta el 17 de febrero de 2009.» Tercero: MODIFICAR y ADICIONAR el numeral tercero de la sentencia del 1 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el sentido de, CONDENAR a la entidad demandada a reajustar la prima especial, de conformidad con lo expuesto, entre el 15 de abril de 2006 y el 17 de febrero de 2009, y a efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, de las diferencias que resulten por concepto de prima especial, conforme a la proporción que le Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 25000-23-25-000-2010-00734-02 (4837-2019) corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, entre el 7 de octubre de 2007 y el 17 de febrero de 2009.

Aportes que deberán ser dirigidos al fondo correspondiente según el caso. Debiéndose descontar lo que ya hubiere recibido. Cuarto: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del 1 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Quinto: Sin condena en costas en esta instancia. Sexto: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente