CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Proceso: Ejecutivo Asunto: Sentencia de segunda instancia -Ley 1437 de 2011- Temas: PROCESO EJECUTIVO – originado en una condena judicial / CONTEO DEL PLAZO DE CADUCIDAD – suspensión del trámite del proceso, en virtud de ley especial / ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN – naturaleza y acreencias cobijadas bajo sus previsiones / CLASES DE PROCESOS – distinción entre procesos declarativos y ejecutivos / CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA– cesación en la causación de intereses Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, contra la providencia mediante la cual se ordenó seguir con la ejecución. La ejecutada solicita que se declare que la demanda fue presentada fuera del plazo de caducidad, se termine el proceso por pago total de la obligación, y se aplique la cesación de causación de intereses de que trata el artículo 177 del CCA.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la cual decidió (se transcribe conforme obra): “PRIMERO: MODIFICAR el mandamiento de pago librado mediante auto de 31 de mayo de 2019, en el sentido de aclarar que el pago de intereses debe sujetarse a los establecido en el en el (sic) inciso 6° del artículo 177 del C.C.A., esto es, se debe verificar la fecha de presentación de solicitud de cumplimiento, conforme se explicó. “SEGUNDO: ORDENAR que se siga adelante con la ejecución en contra del municipio de Tumaco, tal como lo dispuso el auto que libró mandamiento de pago y se modificó en el numeral anterior.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 2 “TERCERO: ORDENAR que se practique la liquidación del crédito conforme a lo regulado en el artículo 446 del CGP, la cual podrá presentarse por cualquiera de las partes. “CUARTO: Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Liquídense por secretaria”1. Tal proveído resolvió las excepciones de mérito formuladas en contra de la demanda ejecutiva cuyas bases y fundamentos son los siguientes: Pretensiones 2. El señor Mario Eduardo Rosasco Estupiñán2 pidió se librara mandamiento de pago en los siguientes términos (se transcribe literal): “Con base en lo dispuesto en la Sentencia que presta mérito ejecutivo y en los hechos antes referidos, solicito Señor Juez librar mandamiento ejecutivo en contra del Municipio de Tumaco y en favor de mi mandante por las siguientes sumas de dinero: “1.
Por la suma de $252,783,467.00 por concepto de la condena ordenada en la sentencia de 29 de agosto de 2007 proferida por el Honorable Consejo de Estado. “2. Por los intereses de mora comerciales sobre el valor total de la condena desde el día 14 de marzo de 2008 y hasta la fecha en que se realice el pago total y efectivo de la obligación. “3.
Al valor total de los intereses causados se les descontará la suma de $56,396,613.00 efectivamente pagados por la entidad demandada, en los términos del artículo 1653 del Código Civil. “4. Que se condene en costas a la parte demandada”3 (resaltado del texto original). Hechos principales 3. Como supuestos fácticos, la parte actora indicó que, mediante providencia del 29 de agosto de 2007, el Consejo de Estado condenó al municipio de Tumaco a pagar al señor Mario Eduardo Rosasco Estupiñán la suma de $252’783.467, así como a pagar los intereses comerciales moratorios que se causaren desde el día siguiente a su ejecutoria, lo cual aconteció el 13 de marzo de 2008. 4.
El 22 de junio de 2010, el municipio de Tumaco canceló al ejecutante $56’396.613, pago que, afirmó, se debe imputar en la forma prevista en el artículo 1653 del C.C., es decir, primero a los intereses, y el saldo que arroje, si existe, al capital adeudado. 5. El 25 de octubre de 2011, el actor instauró el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tumaco rechazó la demanda y ordenó su remisión a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1 Archivo: “ED_23SENTENCIA NroActua 2” obrante en el aplicativo SAMAI. 2 Actuando por medio de apoderado judicial, según poder visible en la página 7 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 3 Folio 5 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 3 6. Reseñó que al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto libró mandamiento de pago en proveído del 16 de septiembre de 2012; sin embargo, mediante auto del 29 de mayo de 2013, declaró la nulidad de todo lo actuado, por cuanto el municipio se encontraba en proceso de reestructuración, figura que dio lugar a la suspensión del litigio, sin que ello impidiera que “una vez termine el proceso de reestructuración de pasivos de la entidad demandada, el demandante vuelva a presentar la demanda y esta sea legalmente tramitada”4. 7.
Indicó que el municipio terminó su proceso de reestructuración de pasivos el 29 de diciembre de 2017. Mandamiento de pago 8. Mediante proveído del 31 de mayo de 2019, el Tribunal de origen libró el mandamiento de pago en los siguientes términos: “PRIMERO: LIBRAR mandamiento de pago en contra del MUNICIPIO DE TUMACO por las sumas de dinero que se discriminarán a continuación y por los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de segunda instancia, esto es el 13 de marzo de 2008, hasta el día que se realice el pago efectivo de la obligación. Tales intereses moratorios se tasarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 177 del CCA, según lo ordenado en la Sentencia, así: ‘1.
Como consecuencia de las declaraciones anteriores CONDÉNESE al Municipio de Tumaco (Nariño) al Pago de la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS M/CTE (252.783.467), por concepto de intereses moratorios civiles, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia’.
“SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE TUMACO cumplir con la obligación de pagar a los acreedores, la (sic) sumas anteriormente señaladas dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia. “TERCERO: NOTIFICAR PERSONALMENTE, en aplicación de los artículos 171, 197 y 199 de la Ley 1437 de 2011, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, del mandamiento de pago al MUNICIPIO DE TUMACO y a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO.
“CUARTO: NOTIFICAR POR ESTADOS ELECTRÓNICOS a la parte ejecutante, de conformidad con el artículo 171-1 de la Ley 1437 de 2011. “QUINTO: CORRER TRASLADO a los notificados de la demanda y sus anexos, documentos que quedarán a su disposición en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. El traslado sólo comenzará a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. “(…) “SEXTO: INSTAR a la entidad demandada a gestionar y adelantar los trámites necesarios a fin de aportar en la etapa conciliatoria, las certificaciones y autorizaciones proferidas por el Comité de Conciliación de dicha entidad, para proveer un posible acuerdo conciliatorio …”5.
Oposición de la parte demandada 4 Folio 5 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 5 Folio 101 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 4 El municipio de Tumaco planteó los siguientes medios exceptivos: 9.
(i) Pago de la obligación, toda vez que desde el 9 de junio de 2010 y a través de la orden de pago número 30090 y la consignación realizada en la cuenta corriente 80600182562, canceló la obligación principal por el monto de $56’396.613, en cumplimiento de la sentencia del 29 de agosto de 2007, proferida por el Consejo de Estado. 10.
Precisó que dicho desembolso se realizó bajo las condiciones establecidas en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, suscrito entre esta entidad territorial y sus acreedores -Ley 550 de 1999- en el que se consignó que: “solo se pagará la pretensión principal de las acreencias cuya fuente sea una providencia judicial proferida en juicio ordinario constitutivo o declarativo, sin que exista lugar al pago de intereses por mora, remuneratorios, actualizaciones, indexaciones o sanciones.
Tampoco se reconocerán pagos por agencias en derechos (expensas o costas)”6. 11. Añadió que aunque el fallo del Consejo de Estado se profirió en 2007 y que el acuerdo fue suscrito en 2003, lo cierto es que la obligación reconocida nació en virtud de hechos ocurridos en 1994 y 1995, situación que encuadra en el numeral 2 del parágrafo 2 de la cláusula primera del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, el cual es de obligatorio cumplimiento para el ente territorial y resulta vinculante a todos sus acreedores, incluso quienes no se presentaron o no participaron en la negociación, y a todos aquellos cuya acreencia sea reconocida o liquidada con posterioridad a la iniciación del acuerdo, pero su origen es anterior a esta fecha. 12.
(ii) La genérica o innominada. 13. Por otra parte, y en caso de que no prospere la excepción de mérito de pago, pidió se declare que no hay lugar a pagar intereses de mora, ya que fue cancelado el capital. Fundamentos de la providencia recurrida 14. El Tribunal Administrativo de Nariño consideró que el acuerdo de reestructuración no es aplicable respecto de quienes carecían de la condición de acreedores cuando éste se suscribió. 15.
Manifestó que como la calidad de acreedor del ejecutante surgió con la sentencia del 29 de agosto de 2007, proferida por el Consejo de Estado, y no en virtud del contrato de obra respecto del cual giró la controversia inicial, el acuerdo de reestructuración, suscrito en 2003, no le es aplicable, dado que se celebró con anterioridad a la emisión del título base de recaudo de la presente ejecución. 16.
Sostuvo que como de la revisión del expediente no es dable determinar desde qué momento el ejecutante presentó la solicitud de cumplimiento ante la entidad 6 Folio 119 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 5 condenada, debe entenderse que cesó la causación de intereses hasta la efectiva presentación de dicha petición, en los términos del artículo 177 del CCA; en consecuencia, ordenó seguir con la ejecución. II.
EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación: 17. El municipio de Tumaco presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que ésta se revoque y, en su lugar, se declaren probadas las excepciones de caducidad y pago de la obligación principal. Asimismo, de forma subsidiaria, pidió que se modifique el fallo apelado, en el sentido de (i) abstenerse de condenar al pago de intereses, de conformidad con el inciso 6 del artículo 177 del CCA y (ii) tener como abono a capital de la acreencia, la suma de $56’396.613,46. 18.
Argumentó que como la obligación se hizo exigible 18 meses después de la ejecutoria de la sentencia, esto es, a partir del 13 de septiembre de 2009, el término de 5 años consagrado en el artículo 164 del CPACA para la presentación de la demanda ejecutiva feneció el 13 de septiembre de 2014, razón por la cual operó la caducidad del medio de control, puesto que ello aconteció hasta el 9 de agosto de 2018. 19.
Insistió en que el municipio pagó la obligación principal, de conformidad con las reglas del Acuerdo de Reestructuración, por tener origen en hechos ocurridos en los años 1994 y 19957. 20. Añadió que al no acreditarse que el beneficiario de la condena hubiere presentado la solicitud de pago dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, se debe emitir la orden de cesación del pago de intereses, en atención a lo prescrito en el artículo 177 del CCA.
III. CONSIDERACIONES El objeto de la apelación 21. Vistos los argumentos esgrimidos en los recursos de alzada, corresponde a la Sala determinar si le corresponde al ad quem pronunciarse sobre la caducidad del medio de control y, superada esta materia, establecer si el acuerdo de reestructuración de obligaciones es aplicable a la deuda cuyo pago compulsivo se persigue.
Motivación de la sentencia 22. La entidad ejecutada, al apelar, arguyó que se configuró la caducidad del medio de control de la referencia, mientras que la parte ejecutante manifestó que 7 Folio 10 del archivo: “25RecursoApelacionSentenciaParteEjecutada” del aplicativo SAMAI. Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 6 no hay lugar a decidir sobre este aspecto, comoquiera que el municipio se abstuvo de esgrimir reparo alguno cuando le fue notificada la providencia que libró mandamiento de pago, argumentación que conduce a precisar si un pronunciamiento respecto de esta materia desconoce o no el principio de congruencia. 23.
Resulta vital diferenciar entre las herramientas de defensa que pueden promover los ejecutados en asuntos como el de la referencia y los medios exceptivos que incluso de oficio están llamados a ser declarados por el fallador. En los términos del artículo 442 del CGP, el ejecutado puede proponer las excepciones de mérito dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, con la precisión de que en las ejecuciones sustentadas en títulos originados en una providencia jurisdiccional sólo pueden formularse los medios exceptivos de “pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida”. 24.
De modo que la previsión procesal contenida en el artículo 187 del CPACA, en punto a la decisión de los medios exceptivos, que establece “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”, está llamada a ser interpretada de forma sistemática con las reglas especiales que rigen los procesos de ejecución -recuérdese que el artículo 306 del CPACA da lugar a la remisión al CGP en los aspectos no contemplados en el primero de los compendios normativos, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo-. 25.
En este sentido, la autorización otorgada al juez en el CPACA para decidir las excepciones de fondo, incluso de oficio, debe entenderse de conformidad con lo consagrado en el artículo 442 del CGP, lo que significa (i) el fallador de forma forzosa debe pronunciarse sobre los medios exceptivos de mérito formulados por el ejecutado; (ii) respecto de ejecuciones fundamentadas en condenas judiciales sólo hay lugar a proponer las excepciones indicadas en la mencionada norma del CGP; y (iii) lo anterior no desconoce que el juez tiene la potestad de manifestarse sobre todos aquellos presupuestos que sean necesarios para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia del medio de control, comoquiera que se trata de aspectos procesales8, es decir, de orden público, cuyo examen es obligatorio como base para definir el litigio. 26.
Así las cosas, y pese a que la caducidad no fue alegada por el ejecutado en el plazo estatuido para la formulación de excepciones de fondo, lo cierto es que si el 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 8 de abril de 2018. Expediente: 46.005. Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 7 juez la encuentra acreditada debe emitir una decisión en tal sentido, toda vez que, al margen de la omisión del accionado, el fallador cuenta con la facultad para pronunciarse, de oficio, sobre este fenómeno jurídico que se caracteriza por ser indisponible e irrenunciable9. 27.
Tratándose de procesos ejecutivos, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 297, señala expresamente los documentos que pueden ser considerados como títulos base de recaudo, entre ellos, “[l]as sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias”.
Asimismo, la normativa procesal establece que el plazo para solicitar su ejecución es de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellas contenida, de conformidad con los artículos 136 del CCA10 y 164 del CPACA11. 28. Al respecto, el momento en que las providencias se tornan exigibles para efectos de su ejecución ante la jurisdicción varía en atención al régimen procesal bajo el cual fueron proferidas, pues (i) si se trata de sentencias dictadas en el marco de las previsiones del Decreto 01 de 1984 -CCA-, las condenas serán ejecutables ante la justicia dieciocho (18) meses después de su ejecutoria12; mientras que (ii) si son providencias regidas por la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, que ordenan el pago o devolución de una suma de dinero, éstas son ejecutables a los diez (10) meses siguientes a su ejecutoria13. 29.
En el sub examine, la sentencia que sirve como título base de recaudo es la proferida el 29 de agosto de 2007, la cual cobró ejecutoria el 13 de marzo de 2008, como consta en la certificación emitida por el Secretario del Tribunal Administrativo de Nariño14. 30. El proceso referido se tramitó bajo el régimen del CCA15, por lo que se hizo ejecutable 18 meses después, es decir, a partir del 14 de septiembre de 2009.
De 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de diciembre de 2020, radicación 25000232600020100036501 (52.017). 10 “ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES “(…) “11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.
La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial”. 11 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: “(…) “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…) “k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida”. 12 Artículo 177 del CCA. 13 Artículo 192 del CPACA. 14 Folio 11 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 15 El CPACA sólo se aplica a los demandas y procesos que se instauraron con posterioridad a su vigencia, esto es, a partir del 2 de julio de 2012 -artículo 308 de dicho código-.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 8 esta forma, el término de caducidad, previsto en el artículo 136 del CCA16, corrió del 15 de septiembre de 2009 al 15 de septiembre de 2014. 31. Ahora bien, el asunto de la referencia contiene unas especiales circunstancias que dan lugar a aclarar por qué no operó la caducidad, pues una observación desprevenida en torno a este punto podría colegir que sí se configuró este fenómeno jurídico procesal. 32.
En efecto, al examinar el expediente se constata que el proceso 2018-00408 fue repartido al Tribunal Administrativo de Nariño hasta el 19 de septiembre de 201817, es decir, mucho después de que feneciera el plazo de caducidad antes mencionado; no obstante, la anterior advertencia no denota, por sí sola, que la demanda se hubiere presentado hasta ese momento y que, por tal razón, sea extemporánea. 33.
Por el contrario, las piezas documentales aportadas al sub lite demuestran que el libelo introductorio se instauró en una fecha antecedente. Ciertamente éstas dan cuenta que desde el 25 de octubre de 201118 le fue asignado al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tumaco el conocimiento del proceso ejecutivo con radicación 2011-090 y esa autoridad, mediante proveído del 16 de febrero de 201219, decidió: 1) rechazar la demanda y 2) remitirla “al Juzgado Contencioso Administrativo (reparto) de San Juan de Pasto”, al aducir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la instituida para decidir sobre litigios originados en la actividad de las entidades públicas, como lo es el presente asunto. 34.
En cumplimiento de la anterior providencia, la demanda fue remitida a la Oficina de reparto en la ciudad de Pasto, la cual asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Octavo Administrativo de Pasto, a través de acta individual de reparto del 31 de mayo de 201220, bajo el número de radicación 520013331008201200012000, juez que remitió al asunto por compensación al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto21. 35.
Esta última autoridad judicial libró mandamiento de pago, mediante auto del 6 de septiembre de 201222; no obstante, en proveído del 29 de mayo de 201323, el referido Juzgado resolvió: 16 Se aplica el término de caducidad establecido en el C.C.A., ya que éste empezó a correr en vigencia del C.C.A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que determina lo siguiente: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (el subrayado no hace parte del texto original). 17 Folio 84 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 18 Folio 77 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 19 Folios 81 y 82 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 20 Folio 86 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 21 Folio 89 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 22 Folios 93 a 97 del archivo: “02Cuaderno02Parte1” visible en el aplicativo SAMAI. 23 Folios 118 a 120 del archivo: “02Cuaderno02Parte2” visible en el aplicativo SAMAI.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 9 “PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de todo lo actuado a partir del auto mediante el cual el despacho libró mandamiento de pago al interior del presente proceso ejecutivo, No. 2012-00120, por las razones indicadas en la parte motiva.
“(…) “TERCERO.- RECHAZAR, por falta de competencia, la demanda ejecutiva presentada por el señor MARIO EDUARDO ROSASCO ESTUPIÑÁN en contra del municipio de Tumaco, al interior del proceso, No. 2012-00120”. Como fundamento de la anterior determinación, trajo de presente lo consagrado en el artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en virtud del cual coligió que el proceso no podía iniciarse, porque se encontraba en curso el acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Tumaco, situación que generaba que no operara la caducidad de las acciones contra este ente, lo cual “no obsta para que, una vez termine el proceso de reestructuración de pasivos de la entidad demandada, el demandante vuelva a presentar la demanda y ésta sea legalmente tramitada”. 36.
Luego, el 9 de agosto de 201824, el ejecutante presentó, de nuevo, la demanda ante los Juzgados Administrativos de Pasto, la cual fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, con el número de radicación 2018-00128, autoridad que, por medio de auto del 7 de septiembre de 201825, se declaró incompetente para conocer del asunto, comoquiera que, en los términos del numeral 9 del artículo 156 del CPACA, le corresponde conocer de las ejecuciones derivadas de condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo al juez que profirió la providencia respectiva, razón por la cual ordenó, además, remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia. 37.
Así, la demanda fue asignada a la mencionada Corporación con el número 2018-00408 y esa Colegiatura, por medio de auto del 6 de febrero de 201926, solicitó al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto la remisión, en calidad de préstamo, del expediente 2012-00120. Posteriormente, en providencia del 31 de mayo de 201927, libró mandamiento de pago a favor del señor Mario Eduardo Rosasco Estupiñán, decisión en la que, además, puso de presente que el municipio de Tumaco informó que “terminó su proceso de reestructuración de pasivos el 29 de diciembre de 2017”28. 38.
El recuento de lo acontecido con el trámite del asunto de la referencia, evidencia que, pese a la existencia de múltiples decisiones previas al mandamiento de pago del 31 de mayo de 2019, la demanda se instauró desde el 25 de octubre de 2011, cuando estaba vigente el plazo de caducidad previsto para incoar la acción, toda vez que éste vencía el 15 de septiembre de 2014, como ya se explicó. 24 Folio 6 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 25 Folios 78 y 79 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 26 Folio 87 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 27 Folios 96 a 102 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 28 Folio 97 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 10 39. En efecto, se pudo constatar que desde octubre de 2011 fue repartido al Juez Segundo Civil del Circuito de Tumaco la demanda ejecutiva promovida por el acá actor, autoridad que advirtió que no le correspondía conocer del mismo y ordenó su remisión ante esta jurisdicción, determinación que de ninguna manera está llamada a desconocer el momento primigenio en que el ejecutante ejerció su derecho de acción, observación imprescindible para constatar si operó o no la caducidad, pues tanto el CCA29 como el CPACA30 son expresos en establecer que cuando el juez remita el proceso al competente, en caso de falta de jurisdicción o competencia, para todos los efectos se tiene en cuenta la fecha de presentación inicial de la demanda hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión, en este caso, la fecha de instauración del libelo introductorio ante los juzgados civiles del circuito de Tumaco. 40.
Aclarado lo anterior, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las providencias posteriores a la emitida por la jurisdicción ordinaria, que difirieron la orden de librar el mandamiento de pago hasta el 31 de mayo de 2019. Al examinarlas, en primer lugar, se observa que el proveído del 29 de mayo de 2013, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, mediante el cual declaró la nulidad de todo la actuado y rechazó la demanda por incompetencia, resultó impreciso, puesto que el fundamento utilizado por dicho fallador para tal rechazo no se adecúa a ninguna de las causales previstas en el artículo 143 del CCA, a saber: i) que la acción haya caducado, y, ii) que el demandante no corrija en tiempo los defectos formales señalados en el auto de inadmisión del libelo introductorio, únicos supuestos que dan lugar a una determinación en tal sentido.
Aunado a lo expuesto y en virtud de lo previsto en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 199931 que establece que, en el caso de las entidades territoriales incursas en acuerdos de reestructuración, no procede la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad y de hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho, correspondía 29 “ARTÍCULO 143.
Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. “No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días.
Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda. “Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción. “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión…” (se subraya). 30 “ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión” (se subraya). 31 “ARTICULO
58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACION APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: “(…) “13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 11 entonces suspender el proceso incoado por el señor Rosasco Estupiñán, en atención al expreso precepto establecido en dicho sentido, esto bajo el entendimiento que el mencionado Juzgado tenía, según el cual, la acreencia pedida por el ejecutante estaba incluida en el acuerdo de reestructuración suscrito. 41.
En este punto, resulta relevante precisar que la Corte Constitucional, a través de sentencia C-493 de 2002, declaró exequible el referido numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999; para el efecto, sostuvo que las reglas establecidas en esta norma, relacionadas con: 1) suspender el término de prescripción y no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial; 2) que no haya lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y 3) de hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenden de pleno derecho-, no configuran una vulneración del derecho a la igualdad, ni desprotegen a quienes tienen créditos pendientes con estos entes, ni desconocen los derechos adquiridos de los extrabajadores, puesto que, consideró, son “medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las necesidades básicas de la población”; además, no extinguen las obligaciones a su cargo, sino que establecen un orden de prelación para realizar los pagos. 42.
Si bien es cierto que el 30 de diciembre de 200332 fue suscrito el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos entre el municipio de San Andrés de Tumaco y sus acreedores, en el marco de la Ley 550 de 1999, cuyo propósito era atender las obligaciones pecuniarias de dicho ente territorial y que se recuperara fiscalmente dentro del plazo y condiciones de dicho pacto, también lo es que las acreencias incluidas en tal acuerdo fueron definidas “como las deudas a cargo de EL MUNICIPIO, por los valores no cancelados, determinados en su existencia y cuantía por el Promotor en la reunión de determinación de acreencias y votos celebrada el 10 de octubre de 2003, con base en el inventario de que trata el artículo 20 de la Ley 550 de 1999, y los que después de realizar las observaciones y ajustes con EL MUNICIPIO son aceptados y se relacionan en el Anexo Nº 1”33.
Es evidente que para el momento en que se establecieron las acreencias a pagar mediante el aludido pacto, no se tuvo en cuenta la originada en la sentencia proferida el 29 de agosto de 2007, dentro de la radicación 52001-23-31-000-1996- 07894-01 (15469) –objeto de la presente providencia-, porque para la fecha de la enunciada reunión de determinación de acreencias ésta aún no existía, pues se encontraba en curso el proceso instaurado con el propósito de obtener su declaración. 43.
En este orden de ideas, “el acogimiento a esta Ley por parte del ente territorial por sí misma no constituye una especie de cláusula general para todas las 32 Según certificó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a folio 38 del archivo “03CUADERNO2PARTE2” del aplicativo SAMAI. 33 Folio 44 del archivo “03CUADERNO2PARTE2” del aplicativo SAMAI.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 12 obligaciones, créditos o acreencias que tenga en este caso concreto el Municipio, sino que se requiere que conste por escrito el acuerdo en el que se especificaran las condiciones en las que deberán cumplir sus obligaciones las partes”34, razón por la cual, y ante la evidencia que la obligación cuya ejecución se pretende a través del sub examine no estaba incluida en el acuerdo de reestructuración antes referido, resulta claro colegir que a este asunto no le aplican las reglas del mencionado artículo 58 de la Ley 550 de 1990, que prevé, entre otros, la suspensión, de pleno derecho, de los procesos de ejecución iniciados contra la entidad territorial. 44.
Al margen del anterior criterio, esta Sala no puede desconocer que existen varias interpretaciones en torno al mencionado numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, toda vez que en algunos pronunciamientos de esta Corporación se ha asegurado que “dicha norma no distinguió entre obligaciones surgidas con anterioridad o con posterioridad al acuerdo de reestructuración, razón por la cual no es posible adelantar procesos ejecutivos en contra de las entidades territoriales mientras se esté llevando a cabo la reestructuración de pasivos de la entidad35”36, tal como lo entendió el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto. 45.
Por ende, y ante la ostensible disimilitud de interpretaciones de los operadores judiciales en torno a esta materia, las cuales no pueden ser trasladadas en sus consecuencias adversas a quienes son sujetos de administración de justicia, en el sentido de perjudicarlos por la aplicación o no de un supuesto normativo a un asunto particular, y aunque esta Sala no comparte el criterio aducido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, esto es, considerar que la obligación ejecutada está cobijada por el Acuerdo de Reestructuración de 2003 -porque un pacto de esta naturaleza sólo está llamado a regular las condiciones de cumplimiento de las acreencias causadas con antelación al inicio de su negociación- no es dable desconocer los efectos de dicha interpretación a efectos de contabilizar el plazo de caducidad, pues ello significaría trasladar al ejecutante las consecuencias de la aludida disimilitud interpretativa, en detrimento de su situación particular, al (i) tener por rechazada su demanda inicial y (ii) no aplicar la suspensión de pleno derecho consagrada en la Ley 550 de 1999, respecto de los procesos que se encontraran en curso al momento de la celebración de dicho acuerdo. 46.
La demanda que sustenta el asunto de la referencia se presentó desde el 25 de octubre de 2011, es evidente que ello ocurrió dentro del plazo de caducidad previsto en la ley para tal fin; además, de conformidad con el artículo 143 del CCA, 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 28 de mayo de 2015, radicación 76001-23-33-000-2014-01334-01(53659). 35 Nota original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: (i) Sección Tercera: auto de 24 de enero de 2007, radicación 29965, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto del 10 de diciembre de 2009, radicación 30769, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto de 9 de abril de 2015, radicación 50091, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E); auto del 11 de octubre de 2016, radicación 55132, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico;
(ii) Sección Cuarta: auto de 22 de septiembre de 2016, radicación 22029, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y; Sección Quinta; sentencia de 16 de agosto de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018-00968-01(AC), Lucy Jeannette Bermúdez”. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, providencia del 1 de octubre de 2021, radicación 08001-23-33-000-2020-00760-01(66718).
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 13 la remisión que el juez civil realizó a esta jurisdicción de ninguna manera omitió la fecha en que el ejecutante ejerció su derecho de acción de forma primigenia. Aunado a lo expuesto, esta Sala no desconoce la aplicación que, en su momento, el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto le otorgó a la Ley 550 de 1999 en torno al caso concreto, en virtud de la cual consideró que no procedía el avance del proceso de cara al Acuerdo de Reestructuración que adelantaba el municipio, normativa bajo la cual se dilucida que dio por suspendido el asunto a la espera de la culminación de dicho acuerdo, comoquiera que, se itera, no se configuró alguno de los supuestos que daban lugar a su rechazo, de conformidad con el artículo 143 del CCA, circunstancia por la que el ejecutante consideró, con base en aquellas providencias judiciales, que procedía el desarrollo del litigio en el momento en que culminara la reestructuración –situación que aconteció en diciembre de 2017-, y abrió paso a las decisiones: (i) del 7 de septiembre de 2018, del Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, consistente en remitir el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Nariño; y (ii) de ésta última Colegiatura, por medio de auto del 6 de febrero de 2019, de pedir en préstamo el expediente 2012-00120 y, finalmente, librar mandamiento de pago a favor del señor Mario Eduardo Rosasco Estupiñán, en proveído del 31 de mayo de 2019. 47.
En este orden de ideas y ante la constatación que el asunto de la referencia sí fue instaurado en tiempo, pasa la Sala a pronunciarse sobre los demás reproches que sustentaron la alzada, consistentes que, a juicio del ejecutado, la acreencia estaba incluida en el Acuerdo de Reestructuración por lo que no resultaba procedente el pago de la indexación monetaria e intereses moratorios.
Asimismo, se examinará si se configuró la cesación de los intereses causados, en los términos del artículo 177 del CCA 48. Para iniciar, hay que decir que el Código Civil, en el artículo 1626, define el pago como un modo extintivo de las obligaciones, que consiste en la prestación de lo que se debe; en este caso, el concepto de lo debido corresponde a la cancelación de sumas de dinero, y su pago total comprende los intereses e indemnizaciones respectivos37, tal como lo prevé el artículo 1649 del mismo estatuto. 49.
A su vez, el artículo 461 del CGP establece que, en cualquier estado del proceso, pero antes de iniciada la audiencia de remate, el ejecutante puede acudir mediante escrito con la acreditación del pago total de la obligación y las costas, circunstancia frente a la cual el Juez debe declarar terminado el proceso. 37 “La indivisibilidad del pago, a términos del inciso 2º del citado artículo 1649, cobija los intereses e indemnizaciones debidas.
El acreedor o los acreedores no pueden ser obligados a recibir separadamente el principal de la deuda y los intereses insolutos de ella, sino que el pago de aquel y de estos debe ser total, regla que se aplica igualmente a las indemnizaciones accesorias (…)”, “(…) si hay varios deudores solidarios, cada uno de estos debe pagarle in solidum los mil pesos al acreedor único o cualquiera de los acreedores solidarios, o las cuotas correspondientes a los acreedores no solidarios.
Y si se ha estipulado la indivisibilidad de la obligación, pese a que el objeto de esta naturalmente admita división entre los varios deudores o los varios acreedores, este pacto obsta el pago parcial por virtud de la ley contractual que transforma en indivisible la prestación que no lo es (art. 1584)” (OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo, Régimen General de las Obligaciones, Editorial Temis, Octava Edición, pág. 344).
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 14 Asimismo, en relación con la parte ejecutada, la norma en cita dispone que, si existen liquidaciones en firme del crédito y de las costas, el ejecutado puede consignar tales sumas a órdenes del despacho judicial, caso en el cual el Juez también declarará terminado el proceso.
Sin embargo, si no existen liquidaciones del crédito, el ejecutado puede presentar estas últimas y realizar el depósito judicial a nombre del despacho competente, supuesto bajo el cual se dará traslado a la parte ejecutante de las liquidaciones presentadas y, objetadas éstas o no, el Juez las aprobará cuando las encuentre correctas; si hay lugar a una suma mayor a la liquidación formulada, el ejecutado debe consignar el valor adicional, si éste no actúa en tal sentido, el Juez habrá de continuar con la ejecución por el saldo y entregar al ejecutante las sumas depositadas como abono de su crédito y de las costas. 50.
El sub examine, tal como se determinó en el auto que libró el mandamiento de pago, se sustenta en el reclamo por el pago de sumas de dinero con ocasión de la condena judicial que le fue impuesta al municipio de Tumaco, y a favor del señor Mario Eduardo Rosasco Estupiñán, dentro del proceso de controversias contractuales 52001-23-31-000-1996-07894-01 (15.469), en el cual la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 2007, revocó la providencia del 30 de junio de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, accedió parcialmente a las súplicas incoadas, en el sentido de declarar que el municipio demandado sí incumplió las obligaciones derivadas del contrato de obra pública 4 de 1994 y, como consecuencia, lo condenó a pagar al señor Rosasco Estupiñán la suma de $252’783.467. 51.
Como sustento de la condena impuesta, esta Colegiatura, en dicha oportunidad, manifestó que correspondía el reconocimiento al contratista de las mayores cantidades de obra y obras adicionales no contempladas en el negocio jurídico inicial, las cuales ascendieron a la suma de $56’396.613, suma que indexó al momento en que fue proferido dicho fallo y a la que se incluyó el valor de los intereses moratorios civiles, a falta de un pacto expreso sobre el interés moratorio convencional.
Sobre el particular, se afirmó lo siguiente en la aludida providencia (se transcribe como obra en el texto original): “Se tiene entonces, que el valor histórico a reconocer al contratista, por concepto de las obras adicionales es de $56’396.613,46, precios de junio de 1995, que corresponde al momento de recibo definitivo de las obras, ésta suma deberá ser actualizada con base en los índices de precios al consumidor certificados por el DANE a fin de determinar los intereses moratorios ordenados por la Ley 80 de 1993, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula … “(…) “El valor de las obras no canceladas calculado con el IPC al mes de julio de 2007, es de $174’381.531.
“Sobre este monto de $174’381.531, se calculará el interés moratorio civil a una tasa legal del 12% anual a partir de la fecha de entrega de la obra, hecho que tuvo luga el día 20 de junio de 1995 (fl.189, cd ppal); cálculo que se hará con base en la siguiente fórmula … Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 15 “El valor de los intereses moratorios civiles causados sobre la suma actualizada, calculados desde la fecha de entrega de la obra hasta el mes de julio de 2007, ascienden a la suma de $252’783.467, la cual deberá ser reconocida”38 (negrillas del texto original).
En esa medida, la obligación objeto del presente asunto consiste en el pago de la suma determinada en $252’783.467, en los términos de la condena judicial antes referida. 52. Al examinar lo acontecido en el presente asunto, no se presentó alguno de los supuestos que dan lugar a la terminación del proceso por pago, comoquiera que no obra petición en tal sentido formulada por la parte ejecutante, puesto que la actora se limitó a mencionar que el municipio pagó de forma parcial la obligación y, además, el ejecutado no depositó a órdenes del despacho la totalidad de la deuda a su cargo. 53.
Sobre este aspecto, el municipio de Tumaco considera que sí cumplió con el pago total de la obligación, al cancelar la suma de $56’396.613, mediante (i) la orden de pago número 3009039, expedida por dicha Alcaldía el 9 de junio de 2010, (ii) el CDP 2010-130240, para el pago de la acreencia originada en el expediente 15.469, por valor de $56’396.613 y (iii) el Registro Presupuestal 2010-127741, toda vez que, en su parecer, solamente le correspondía cancelar dicho monto por cuanto la obligación originada en la sentencia estaba comprendida dentro de las acreencias del Acuerdo de Reestructuración -el cual era obligatorio para todos los acreedores, incluso aquellos que no hubieren participado o no se hubieren acogido a la negociación- el que, en lo relativo al cumplimiento de fallos judiciales, cláusula primera, preveía que al ente territorial solo le correspondía pagar la pretensión principal, sin el reconocimiento de intereses de mora, remuneratorios, actualizaciones, indexaciones, indemnizaciones o sanciones. 54.
De modo que resulta forzoso establecer la naturaleza y reglas del Acuerdo de reestruturación suscrito por el municipio de Tumaco, en aras de dilucidar si se comparte o no el criterio aducido por dicho ente, sobre la inclusión de la condena judicial ordenada en el expediente 15.469, dentro de las acreencias objeto de tal pacto. 55. Para el efecto, la Ley 550 de 199942, en desarrollo de los artículos 33443 y 33544 de la Constitución Política, determinó que el Estado podrá intervenir en la 38 Folios 64 y 65 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 39 Folio 135 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 40 Folio 136 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 41 Folio 137 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI. 42«Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley». 43 «Art. 334.- La dirección general de la economía estará a cargo del Estado Este intervendrá, por mandato de la ley, (…) para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano». 44«Art. 335.- Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, (…) son de interés público y sólo pueden ser Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 16 economía para “restablecer la capacidad de pago de las empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones” –artículo 2-, para ello estableció como instrumento de intervención estatal la negociación y celebración de acuerdos de reestructuración –artículo 3-.
Bajo esas premisas, el artículo 5 de la mencionada ley definió a los aludidos acuerdos como pactos o convenciones que se celebran “a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”. 56.
Tratándose de las entidades territoriales, el artículo 58 de la citada ley consagró que las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención son aplicables a tales entes, del sector central y descentralizado, y estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actuará como promotor del acuerdo. En torno a esta normativa, la Corte Constitucional manifestó: “La Ley 550 de 1999 se aplica también a las entidades territoriales pero, dada la especificidad de la crisis económica que las afecta, contempla una serie de reglas especiales que van desde la actuación del Ministerio de Hacienda como promotor, hasta la imposibilidad de realizar operaciones no previstas en el acuerdo de reestructuración, salvo cuando se cuente con la aprobación de ese Ministerio y se trate de operaciones estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales.
En este marco, debe tenerse en cuenta que la Ley 550 de 1999, en cuanto a su aplicación a las entidades territoriales, parte de la crisis económica que las afecta y que les imposibilita el cumplimiento adecuado de las obligaciones adquiridas. De allí que su sometimiento a un proceso de reestructuración económica se oriente precisamente a la determinación de las deudas existentes y a la configuración de mecanismos que permitan respetar los derechos de los acreedores y cumplir, bajo circunstancias especiales, las obligaciones a su cargo”45. 57.
Asimismo, para acogerse a los acuerdos de reestructuración de pasivos, el representante legal de la entidad territorial, debidamente autorizado por la asamblea o por el concejo, según el caso46, podrá solicitar la promoción ante el Ministerio de Hacienda y Crédito, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 6 de la Ley 550 de 199947.
Una vez inicie la negociación, se genera como efecto la imposibilidad de adelantar procesos de ejecución contra la entidad territorial y la suspensión de los que estén en curso, dicha etapa se desarrolla bajo los siguientes parámetros: “En cuanto al desarrollo de la negociación del acuerdo y la determinación de acreencias y derechos de voto de los acreedores48, la entidad territorial debe entregar al promotor el estado de relación de acreedores y el inventario de acreencias de que ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en esas materias y promoverá la democratización del crédito». 45 Sentencia T-310 del 25 de abril de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 46Numeral 2 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. 47Incumplimiento en el pago de obligaciones por más de 90 días; existencia de por lo menos dos demandas ejecutivas para el pago de obligaciones, y que el valor de las obligaciones represente no menos del 5% del pasivo corriente de la entidad. 48 Nota original: “Artículo 22”.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 17 trata el artículo 20 de la ley49, el cual fue reglamentado por el artículo 4º del Decreto 694 del 18 de abril de 2000, al señalar que «el gobernador, alcalde o representante legal de la entidad, entregará al promotor una relación de los acreedores y acreencias, y un estado de inventario elaborado con base en los registros contables y en las normas y procedimientos expedidos por la Contaduría General de la Nación».
“Cuando el promotor determina los votos admisibles y la existencia y cuantía de las obligaciones, se realiza una reunión para comunicar a los interesados50 sobre «la información y documentación a que se refiere el artículo 20» de la Ley 550 de 1999, con el fin de que presenten las objeciones o aclaraciones a que haya lugar, que serán resueltas en la reunión por el promotor en su calidad de amigable componedor.
Las no resueltas en esa reunión serán decididas por la Superintendencia de Sociedades51. “Así mismo, el Parágrafo 2º del artículo 23 ib. indicó que los titulares de créditos no relacionados en el inventario y que no hayan aportado oportunamente al promotor los documentos y elementos de prueba que permitan su inclusión en la determinación de los derechos de voto y acreencias, no podrán participar en el acuerdo.
“Con posterioridad, el promotor determina los acreedores y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones de las acreencias52, y dentro de los cuatro meses siguientes se celebra el acuerdo con el voto favorable de los acreedores que representen la mayoría absoluta de los votos admisibles53”54. 58. En punto a las determinaciones específicas que gobernaron el acuerdo de reestructuración suscrito por el municipio de Tumaco, resulta necesario traer de presente algunas de sus cláusulas, así: “PRIMERA.
PRELACION DE PAGOS. Previa depuración legal de cada cuenta y una vez conciliada con el COMITÉ DE VIGILANCIA, se cancelarán las obligaciones de conformidad con el orden establecido en el Anexo 3 – Escenario Financiero, sin perjuicio de que se realicen pagos simultáneamente a distintos grupos de acreedores dada la naturaleza especial de la fuente de financiación de dichas acreencias: acreedores pensionales y laborales; acreedores de seguridad social y entidades públicas; otros acreedores y acreedores financieros.
“PARÁGRAFO 1. Las acreencias que fueron pagadas porducto de fallos de tutela u otros mecanismos se entienden canceladas una vez se verifique que las sumas así pagadas, corresponden por lo menos al valor de las acreencias reconocidas en el Anexo 1. “PARÁGRAFO 2. Las sentencias, tutelas y fallos judiciales se pagarán conforme al ACUERDO atendiendo las siguientes reglas: “1.
Sólo se pagará la pretensión principal de las acreencias cuya fuente sea una providencia judicial proferida en juicio ordinario constitutivo o declarativo, sin que exista lugar al pago de intereses por mora, remuneratorios, actualizaciones, indexaciones, indemnizaciones o sanciones. Tampoco se reconocerán pagos de agencias en derecho (expensas y costas). 49Nota original: «Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte». 50 Nota original: Artículo 23. 51 Nota original: Artículo 26. 52 Nota original: Artículo 25. 53 Nota original: Artículo 29. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicación 52001-23-31-000-2012-00267-01(21525), Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 18 “2. Las acreencias cuya fuente sea una providencia judicial proferida con posterioridad al inicio de la promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos, respecto de hechos u omisiones acontecidos con anterioridad al inicio de la promoción, se estarán para su pago, a las reglas contenidas en el acuerdo de reestructuración y en tal sentido recibirán el mismo tratamiento contemplado en la regla anterior … “(…) “VIGÉSIMA PRIMERA.
EXTINCIÓN DE OBLIGACIONES. En virtud del presente ACUERDO, una vez atendidas en los términos y condiciones del presente Acuerdo, se extinguen todas las OBLIGACIONES en él previstas y relacionadas en el Anexo 1 incluyendo capital, intereses, sanciones, cláusulas penales y demás obligaciones accesorias, junto con las garantías y colaterales que las respaldan, En virtud de lo anterior serán ineficaces las reclamaciones perjurídicas, jurídicas o administrativas derivadas de obligaciones o acreencias de las que trata el presente ACUERDO quedando los Acreedores, en su calidad vinculante impedidos para iniciar acciones legales por estas obligaciones y las acciones iniciadas se dan por terminadas.
“(…) “VIGÉSIMA TERCERA. OBLIGATORIEDAD DEL ACUERDO: Teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 4 y 34 de la Ley 550 de 1999, el presente acuerdo de reestructuración es de obligatorio cumplimiento para EL MUNICIPIO y para todos sus acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, conforme con el parágrafo 3º del artículo 34 de la Ley 550 de 1999.
Tratándose de EL MUNICIPIO, el mismo se entiende legalmente obligado a la celebración y ejecución de los actos administrativos de sus órganos de control que se requieran para cumplir con las obligaciones contenidas en este Acuerdo”55. 59. Una lectura llana del clausulado del acuerdo suscrito conduciría a colegir que las acreencias derivadas de condenas judiciales proferidas con posterioridad a la promoción del acuerdo de reestructuración, se deben pagar bajo las previsiones contempladas para las deudas originadas en providencias judiciales anteriores a la celebración del aludido pacto, esto es, donde basta el reconocimiento de la pretensión principal “sin que exista lugar al pago de intereses por mora, remuneratorios, actualizaciones, indexaciones, indemnizaciones o sanciones”; sin embargo, este entendimiento contraría la regulación especial y particular prevista sobre el funcionamiento de los mencionados acuerdos de reestructuración. 60.
En efecto, el artículo 58 de la Ley 550 de 1999 contempló que “las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales” con la adición de las especiales reglas previstas en dicho artículo para estos entes, lo que significa que las reglas del procedimiento de reestructuración fijadas para “toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional” se extienden a las entidades territoriales, siempre bajo el entendimiento de la naturaleza de estas entidades y la integración sistemática de aquellas disposiciones con las particulares consagradas para los referidos entes públicos. 55 Folios 141 a 160 del archivo: “ED_01CUADERNOPRINCIPAL NroActua 2” del aplicativo SAMAI.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 19 61. En esa medida y como se expuso con anterioridad, previo a la celebración de los acuerdos, se estatuyó la fase de relación de acreedores e inventario de acreencias, en aras de establecer las obligaciones por pagar de la empresa – entidad territorial- y los titulares de éstas –acreedores-, todo ello de forma antecedente a la suscripción del acuerdo, puesto que se definió como un insumo necesario para el desarrollo de la negociación de éste, es decir, constituye un paso ineludible para lograr su celebración. A voces del artículo 20 de la Ley 550 de 1999 se determinó lo siguiente: “ARTICULO
20. ESTADO DE RELACION DE ACREEDORES E INVENTARIO DE ACREENCIAS. Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte.
“Dicho estado de inventario será suscrito y certificado por el representante legal del empresario y por su revisor fiscal, y, en ausencia de revisoría fiscal obligatoria o potestativa, por un contador público. “El inventario, junto con los correspondientes estados financieros, será entregado al promotor a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de la inscripción del aviso de que trata el artículo 11 de la presente ley.
En dicho inventario, previa comprobación de su existencia, se detallarán y valuarán sus activos y pasivos, con indicación precisa de su composición y de los métodos de su valuación, y se incluirá la información prevista en el numeral tercero del artículo 97 de la Ley 222 de 1995, acompañada de una relación de las demandas en curso, de los acreedores internos de la empresa y de la relación completa de los aportes, con indicación precisa de su valor y de los métodos de valuación que se hayan utilizado para establecerlo, cuando sea del caso.
“En la relación de acreedores deberá indicarse claramente cuáles de ellos son vinculados al empresario, a sus socios, administradores o controlantes, por cualquiera de las siguientes razones: a) Parentesco, hasta cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. b) Tener o haber tenido en los cinco últimos años accionistas, socios o asociados comunes. c) Tener o haber tenido representantes o administradores comunes. d) Existencia de una situación de subordinación o grupo empresarial.
“PARAGRAFO. A partir del momento en que reciba la información prevista en el presente artículo, el promotor iniciará su estudio, junto con el de la documentación que le sea entregada o dada a conocer por el empresario, su revisor fiscal o contador, sus administradores, o los acreedores externos o internos. El promotor establecerá los medios que considere adecuados para que, sin perjuicio de la confidencialidad propia de esta clase de información, las personas indicadas y los terceros que éstos designen para tal fin, puedan examinarla con el objeto de formular sus observaciones al promotor y adelantar la negociación” (se subraya). 62.
Asimismo, tanto el inciso cuarto del artículo 1956 como el artículo 3457 de la Ley 550 de 1990 establecen que las acreencias objeto de arreglo son las 56 “ARTICULO
19. PARTES EN LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACION. Los acuerdos de reestructuración se negociarán y celebrarán entre los acreedores externos e internos de la empresa. Son acreedores externos los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una cualquiera de las cinco clases “(…) “Cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos.
“La negociación de un acuerdo de reestructuración constituye un mecanismo por medio del cual se pretende normalizar el pasivo de la entidad deudora mediante la celebración de un acuerdo con sus acreedores. Lo anterior, significa que todas las obligaciones causadas con anterioridad a la fecha en que comenzó la Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 20 adquiridas con anterioridad al inicio de la negociación del acuerdo y, a su vez, determinan que las obligaciones causadas de forma posterior a ésta –la negociación- deben ser atendidas como gastos de la empresa, lo que denota que su pago debe sujetarse el régimen previsto para cualquier acreencia contraída fuera del marco de una reestructuración –prelación de créditos del Código Civil-, por lo que su cumplimiento se realiza bajo la óptica del giro ordinario de sus negocios. 63.
En este orden de ideas, una interpretación sistemática de la ley conduce a colegir que las deudas que hacen parte del acuerdo de reestructuración sólo son aquellas que existían de forma antecedente a su negociación y que como tal fueron incluidas en el inventario de acreencias. De modo que no es dable enmarcar bajo las reglas estipuladas en un acuerdo de tal naturaleza a las acreencias que no se habían causado de forma preliminar a la negociación del acuerdo, pues éstas no están sujetas al orden de pago previsto en dicho pacto, toda vez que son obligaciones que debe atender la entidad bajo el régimen normal de su actividad negocial –como gastos adquiridos, cuya prelación de pago está dada por las previsiones del Código Civil-. 64.
Tal entendimiento resulta en una postura uniforme y reiterada que esta Corporación, a través de sus distintas Secciones, ha considerado respecto de las acreencias objeto de estos acuerdos de reestructuración, así: “Por el contrario el acuerdo, no es obligatorio frente a ACREEDORES que adquieran tal condición con posterioridad a su suscripción. Si la entidad DEUDORA celebra contratos y contrae obligaciones con posterioridad al acuerdo –que es lo que ocurrió en este caso- esas obligaciones serán tratadas como gastos propios del giro de sus negocios, deberán ser pagadas preferentemente y los acreedores podrán concurrir a la jurisdicción a demandar su pago, que fue lo que se hizo en este asunto.
“(…) “La lógica que recoge la normativa anterior [el artículo 34 de la ley 550 de 1999] radica en que si bien todos los acreedores deben acogerse a un acuerdo que se aprueba por la mayoría, ese acuerdo solo puede cobijar a quienes tenían tal condición antes de su celebración. Ni el acuerdo ni las modificaciones posteriores que se surtan frente al mismo, que solo son oponibles a los acreedores que lo suscribieron y a los que las partes en el mismo decidan incluir, puede tener efectos negociación serán objeto del arreglo y en el acuerdo, que finalmente se suscriba, se debe estipular la forma cómo se pagarán todos y cada uno de los créditos a cargo de la deudora” (se resalta). 57 “ARTICULO
34. EFECTOS DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACION. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales: … “9.
Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo.
El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitirá a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá dar lugar a la terminación de la negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 35 de la presente ley” (se incluyen las negrillas).
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 21 frente a quienes no tenían la condición de acreedores cuando se celebró el acuerdo inicial”58 (resaltado del texto original). 65. A su vez, la Sección Primera de esta Colegiatura, al reiterar el criterio expuesto por la Sección Cuarta, manifestó que las obligaciones definidas dentro de los acuerdos de reestructuración son las causadas con anterioridad a la promoción de éste, inclusive, puesto que las nacidas con posterioridad a dicho momento se sujetan al régimen regular de la empresa; en efecto, dicha Sección indicó: “El acuerdo tenía por objeto la negociación de las obligaciones pendientes al momento de su iniciación, pues se trataba de solventar el pasivo de la empresa, existente en ese momento, a través de pactos con los acreedores, lo cual permitía establecer una clara separación entre las acreencias causadas antes de la iniciación de la negociación y las que se generaban a partir de ese instante, que no hacían parte del acuerdo.
“Esta delimitación del objeto surge indiscutible del articulado del referido estatuto, de cuyo estudio sistemático se establece que la negociación debía circunscribirse a las obligaciones causadas con anterioridad a la promoción del acuerdo, y que las contraídas con posterioridad quedaban sujetas al régimen de actividad normal de la empresa.
“(…) “En el mismo sentido, la doctrina de la Superintendencia de Sociedades en concepto (oficio) 220-131124 de 17 de noviembre de 2009, se ha pronunciado así: ´[…] La negociación de un acuerdo de reestructuración, constituye un mecanismo por medio del cual se pretende normalizar el pasivo de la entidad deudora mediante la celebración de un acuerdo con sus acreedores.
Lo anterior implica que todas las obligaciones causadas con anterioridad a la fecha en que comenzó la negociación según las formalidades de la Ley 550 de 1999, serán objeto de negociación y en el acuerdo que finalmente se suscriba se debe estipular la forma como se pagarán todos y cada uno de los créditos a cargo de la deudora […]´. “En relación con el pago de una y otra clase de acreencias, la Ley 550 de 1999 es igualmente clara al señalar que las causadas con anterioridad a la iniciación de la negociación del acuerdo de reestructuración, se sujetarán a la forma estipulada en el pacto logrado y que las causadas después deben ser atendidas directamente por la empresa, de preferencia, quedando los acreedores con la posibilidad de exigir su cobro coactivo en caso de incumplimiento, o de demandar la terminación del acuerdo por el mismo motivo (artículos 17, 19 inciso cuarto, 34.9 y 35.5).59”60 (resaltado del texto original). 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2019, radicación 13001-23-31-000-2008-00120-02(39770), Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz. 59 Nota original: “ARTICULO
17. ACTIVIDAD DEL EMPRESARIO DURANTE LA NEGOCIACION DEL ACUERDO: A partir de la fecha de iniciación de la negociación, el empresario deberá atender los gastos administrativos que se causen durante la misma, los cuales gozan de preferencia para su pago; y podrá efectuar operaciones que correspondan al giro ordinario de la empresa con sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables…”.
ARTICULO 19 inciso cuarto: “Cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos”.
ARTICULO
34. EFECTOS DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACION: 9) Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del código civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo.
El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitirá a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá dar lugar a la terminación de la Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 22 66. Por consiguiente, si bien en el numeral 2 del parágrafo 2 de la cláusula primera del Acuerdo de Reestructuración suscrito por el municipio de Tumaco, se estableció que el pago de las acreencias cuya fuente sea una providencia judicial proferida con posterioridad al inicio de la promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos debía estarse a lo determinado para las obligaciones causadas en condenas judiciales previas a la negociación del acuerdo, lo cierto es que tal previsión supera y contraría lo previsto en la ley sobre las acreencias adquiridas después del inicio de la reestructuración, como ya se explicó, circunstancia que conduce a la Sala a inaplicar tal precepto negocial y estarse a lo regulado en la ley sobre el particular, la cual consagra, se itera, que dichas deudas -la causadas con posterioridad al inicio de la negociación- no se sujetan a la orden de pago que se establezca en el acuerdo y a su condiciones, razón por la cual deben ser cumplidas en atención al tratamiento dado a los gastos administrativos, en el lugar que les corresponda de acuerdo con la prelación de créditos del Código Civil. 67.
Bajo este escenario y comoquiera que el título de recaudo que sustenta el sub examine está constituido por una condena judicial proferida después de la negociación del acuerdo de reestructuración -dicho negocio jurídico fue suscrito el 30 de diciembre de 2003 y la sentencia proferida el 29 de agosto de 2007, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cobró ejecutoria el 13 de marzo de 2008-, el pago de la acreencia derivada de ésta no está cobijada por las estipulaciones del mencionado pacto de acreedores, pues para ese momento ni siquiera existía, por lo que su cumplimiento no se circunscribe a las condiciones previstas en el acuerdo de reestructuración que delimitaban el pago al reconocimiento de la pretensión principal -sin la inclusión actualizaciones, indexaciones, intereses de mora o sanciones-, ya que en este caso su reconocimiento no proviene del acuerdo sino del pronunciamiento del juez; por ende, su observancia está dada por su pago total, esto es, por la suma de $252’783.467, monto ordenado por esta Corporación. 68.
En este punto, resulta vital recordar que la condena emitida por esta Colegiatura, en el expediente 52001-23-31-000-1996-07894-01 (15.469), fue proferida dentro de una acción de controversias contractuales, proceso de naturaleza declarativa o de conocimiento, lo que denota que a través de éste se buscaba obtener una determinación sobre la existencia o no de un derecho, es decir, hasta el pronunciamiento en firme del juez competente se tendría certeza sobre el reconocimiento del derecho pretendido, antes de tal decisión se está frente a un escenario de expectativa, carente de certidumbre en torno a una súplica que es discutible. negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 35 de la presente ley…”
ARTICULO 35: CAUSALES DE TERMINACION DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACION: 5) Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro de los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de pago que le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en la reunión de acreedores”. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, radicación 13001-23-31-000-2004-00316-01, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 23 69. Un planteamiento distinto se sostendría si la sentencia base de recaudo se hubiere proferido en un juicio ejecutivo, toda vez que a través de estos instrumentos procesales se reclama el cumplimiento de un derecho preexistente, donde se acredita una obligación clara, expresa y exigible, es decir, un derecho cierto y por medio del cual se pretende el actuar de la administración de justicia para conminar la satisfacción de una obligación omitida61. 70.
Sobre las características y efectos tanto de los procesos declarativos como de los ejecutivos, la literatura especializada ha manifestado: “El proceso declarativo según Carnelutti ‘tiene por objeto acertar los estados jurídicos, es decir, establecer la aplicación obligatoria de las normas, para ello sirve admirablemente ese interés público que es la certeza del derecho’ “(…) “Tradicionalmente el proceso declarativo se ha dividido en declarativo puro, declarativo de condena y de declaración constitutiva.
El proceso declarativo según el tratadista y profesor Devis Echandía es puro ‘cuando el interesado solicita al juez que se declare la existencia o inexistencia de un derecho o relación jurídica, sin que se trate de imponer al demandado ninguna responsabilidad, ni de alegar incumplimiento, ni de pedir que se modifique una relación jurídica existente o que se constituya una nueva’.
El proceso declarativo de condena busca además de la declaratoria de existencia o inexistencia de un derecho o relación jurídica, que se imponga al demandado una condena. “El proceso de declaración constitutiva opera no sólo una declaración de certeza jurídica, sino una modificación del estado jurídico preexistente. “(…) “El proceso ejecutivo se presenta cuando, pese a la declaración de certeza y a la condena, el obligado no cumple las obligaciones declaradas a su cargo o se allane espontáneamente a cumplir la condena.
“El proceso de ejecución está dirigido a asegurar la eficacia de las sentencias de condena. “(…) “Queda claro que el proceso ejecutivo no tiene por objeto como el declarativo, declarar un derecho dudoso sino hacer efectivo el que ya existe reconocido en una prueba preconstituida. Carnelutti dice que los procesos ejecutivos tienen como fin ‘satisfacer una pretensión’ y Chiovenda advierte que su finalidad es ‘lograr la actuación práctica de la Ley’ …”62 71.
En línea con lo expuesto y dado que hasta que cobró firmeza la sentencia del 29 de agosto de 2007, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esto es, el 13 de marzo de 2008, se determinó la existencia de un derecho a favor del señor Rosasco Estupiñán y, como consecuencia, se 61 La doctrina especializada advierte que, “en pura abstracción jurídica, desvinculada de toda referencia normativa, conocimiento y ejecución son funciones independientes entre sí. A riesgo de ser simplistas, creemos que una cosa es declarar el derecho y otra bien distinta, lograr la satisfacción de tal derecho (hacerlo efectivo)” (negrillas del texto original).
ALVARADO VELLOSO, Adolfo. “El proceso ejecutivo, pautas para una reforma integral”. Consultado en: https://campus.academiadederecho.org/upload/Cvaav/Pdf/NF%20- %20AD/Art5-17.pdf 62 MONROY CABRA, Marco Gerardo. “Procesos declarativos, ejecutivos y cautelares”. Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Consultado en: https://publicacionesicdp.com/index.php/Revistas- icdp/article/download/355/pdf Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 24 impuso al municipio una condena patrimonial, no es dable aducir que la acreencia causada en dicha providencia judicial estaba incluida en el acuerdo de reestructuración del municipio de Tumaco, suscrito en 2003, porque, simplemente, para esa fecha ésta aún no existía, incluso, vale precisar, que en sede de primera instancia del proceso de controversias contractuales, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las súplicas formuladas, a través de sentencia del 30 de junio de 1998.
De modo que para ese momento ni siquiera existía un asomo de prosperidad de las pretensiones del señor Rosasco Estupiñán. 72. Ahora, el hecho de que el aludido proceso de controversias contractuales se sustentara en unos supuestos fácticos acontecidos con anterioridad a la celebración del acuerdo de reestructuración -en el contrato de obra 04, suscrito el 22 de marzo de 1994, que fue liquidado unilateralmente por la Administración, a través de resolución del 17 de mayo de 1996-, de ninguna manera torna a la acreencia pedida en previa a la negociación del acuerdo, por cuanto, se itera, para ese momento no se tenía convicción sobre el reconocimiento o no del derecho pedido en el proceso declarativo, puesto que una cosa son los hechos que sustentan los pedimentos de la demanda y otra distinta el acceso a las súplicas solicitadas. 73.
Así las cosas, y dado que a la sentencia proferida dentro del expediente 52001-23-31-000-1996-07894-01 (15.469) no le aplicaban las previsiones del pluricitado acuerdo de reestructuración, corresponde el pago total de la condena ordenada por esta Colegiatura -sin descontar la actualización monetaria del valor de las obras reconocidas y los intereses de mora-, por lo que no es de recibo el argumento de que la obligación fue cumplida con el pago de $56’396.613, pues esta suma solamente representa una parte de los $252’783.467, por los que fue condenado el municipio de Tumaco, mediante la providencia del 29 de agosto de 2007. 74.
De acuerdo con los análisis precedentes y como no se encontró probado el pago total de la obligación, se continuará con la ejecución en orden al pago in integrum, para lo cual se tendrá en cuenta, como ya se precisó, que la normativa aplicable para el cumplimiento de la sentencia es la prevista en el Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de las determinaciones que se adopten en curso de la liquidación del crédito y demás decisiones pertinentes, con la precisión que los $56’396.613 serán abonados a la liquidación del crédito. 75.
Por otra parte, respecto de la cesación de intereses solicitada por el ente territorial en su alzada, se trae de presente lo consagrado en el artículo 177 del CCA, normativa aplicable al sub examine, puesto que si la condena o el proceso que dio origen a la misma inició en vigencia del Decreto 01 de 1984, deberá tenerse en cuenta lo previsto en el mencionado artículo 177 de ese estatuto; en cambio, si la condena impuesta o la demanda que originó dicha condena se instauró estando vigente el CPACA, se deberá aplicar lo dispuesto en esta obra procesal.
Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 25 76. Al respecto, el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 prevé: “EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
“(…) “Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios63. “Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma (…)” (se resalta). 77.
En esa medida, la transcrita normativa (inciso sexto) fijó un plazo de seis (6) meses para formular la reclamación y suspender el reconocimiento de intereses frente a su inobservancia (cesación de intereses), precepto que la Corte Constitucional declaró exequible a través de la sentencia C-428-02, por considerar que viabiliza la defensa del patrimonio público y la garantía del interés general, en cuanto busca que los beneficiarios de condenas contra entidades estatales actúen de buena fe y con diligencia frente a la reclamación que deben presentar ante la Administración; así, afirmó que dicho plazo es razonable, “por un lado, con las obligaciones que la Constitución le impone a toda persona de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (C.P. art. 95) y de actuar de buena fe en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones (C.P. art. 83), y por la otra, con la finalidad prevista en el artículo 209 de la Carta, cual es la de poner la función administrativa al servicio de los intereses generales y desarrollarla ‘con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad ”. 78.
Así las cosas, y como la sentencia de segundo grado dictada en el proceso de controversias contractuales, número interno 15.469, cobró ejecutoria el 13 de marzo de 2008, los seis meses transcurrieron del 14 de marzo al 14 de septiembre de ese año. De modo que, como bien lo señaló el Tribunal de origen, frente a la falta de evidencia del momento en que el ejecutante presentó la solicitud de pago ante el municipio, opera la cesación de intereses, esto es, desde la fecha en que se cumplieron los referidos seis meses, los cuales entrarían a causarse nuevamente sólo a partir de la demostración de la presentación de la respectiva solicitud. 79.
Por consiguiente, y al colegir que no tiene vocación de prosperidad el reparo esgrimido en lo relativo al supuesto pago total de la obligación, la Sala confirmará 63 Este inciso en su redacción original disponía que "Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término".
Empero, las expresiones “durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria" y "después de este término", fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de 1999. Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 26 la decisión de seguir con la ejecución, de acuerdo con la literalidad del título ejecutivo -con la modificación introducida a éste, a través de la providencia apelada, lo que comprende la aplicación de la cesación de intereses, en los términos ya aludidos-.
Costas 80. El artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se seguirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 81. Por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, resulta aplicable al presente asunto el artículo 365 del CGP, el cual, en su numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación que haya propuesto, por lo que se proferirá decisión en el sentido de imponer las costas por esta instancia a cargo del municipio de Tumaco, por cuanto no se accedió a los reparos que éste formuló. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual, corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales. 82. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5, numeral 4 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone que la tarifa de agencias en derecho, tratándose de procesos ejecutivos en segunda instancia, debe oscilar entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 83.
En este caso, la parte actora actuó a través de apoderado, para presentar alegatos en segunda instancia. Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho, se tasará a favor de la parte ejecutante, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo del municipio de Tumaco.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 52001-23-33-000-2018-00408-01 (68.124) Ejecutante: Mario Eduardo Rosasco Estupiñán Ejecutado: Municipio de Tumaco Asunto: Ejecutivo 27 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución contra el municipio de Tumaco, en los términos señalados en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al municipio de Tumaco, para lo cual se fija como agencias en derecho para la segunda instancia, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE64 MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF 64 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema de SAMAI.