Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: LEDA MONTEALEGRE DE RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por falta de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Frente al defecto fáctico alegado no se cumple, porque la solicitud de amparo carece de la carga argumentativa mínima y la accionante pretende provocar un pronunciamiento sobre un asunto que ya fue resuelto por el juez natural / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura en este caso, teniendo en cuenta que ese defecto se configura cuando se advierte la violación de la razón de la decisión de una providencia judicial que cumple las condiciones para calificarse como precedente.
La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 10 de marzo de 2025, la señora Leda Montealegre de Ramírez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con ocasión de la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2024, mediante la cual revocó el fallo del 22 de marzo de 2024, emitido por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2022-00157-00/01; en su lugar, el Tribunal las negó. Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1.- RIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de la señora LEDA MONTEALEGRE DE RAMÍREZ al debido proceso y a la igualdad en las decisiones judiciales. 2.- DECLARAR que la providencia judicial tutelada, esto es, la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección “D” del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)¸ dentro del proceso con radicado 11001-33-42-057 2022- 00157-01, desconoció el precedente vinculante, (Sentencias de Unificación 1 Se advierte que el 16 de junio de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 00260 de 2016, Sentencia de Unificación 0025 de 2021 proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y Sentencia C-555 de 1994 Proferida por la corte Constitucional) en los términos acá expuestos. 3.- TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se revoque o deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)¸ proferida por la Sección Segunda, Subsección “D" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-42-057-2022-00157-01, por medio de la cual se confirmó la decisión del juzgado 57 Administrativo Oral de Bogotá y en su lugar, se dicte una nueva decisión que en derecho corresponda. 2.
De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. La señora Leda Montealegre de Ramírez prestó sus servicios a la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) desde el 8 de enero de 2013 hasta el 28 de octubre de 2021, en virtud de la suscripción de contratos de prestación de servicios, en los que se obligó a ejercer la labor docente de tiempo completo para coordinar los jardines infantiles oficiales que le fueran asignados. 4.
El 18 de marzo de 2022, la señora Montealegre de Ramírez presentó reclamación ante la SDIS y solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas del «contrato realidad», que, en su sentir, se ocultó tras los contratos de prestación de servicios suscritos por más de 8 años. La entidad negó la petición con oficio del 22 de abril de 2022. 5.
En atención de lo anterior, la accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió por reparto al Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, con el radicado 11001-33-42-057-2022-00157-00. Mediante sentencia del 22 de marzo de 2024, la autoridad judicial negó a las pretensiones. 6. Inconforme con la decisión, la señora Montealegre de Ramírez interpuso recurso de apelación, que se resolvió desfavorablemente por la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 5 de diciembre de 2024. 7.
A juicio de la parte actora, el Tribunal, al proferir la providencia cuestionada, incurrió en los siguientes defectos: 8. Desconocimiento del precedente judicial. Se apartó injustificadamente del precedente judicial vertical y horizontal vigente en la materia. En especial, reprocha que no aplicó las directrices dispuestas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación 0260 de 2016, en la que se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación». 9.
Aunado a ello, manifestó que existen diversos casos con contornos fácticos similares o idénticos al suyo, en los que se ha accedido a las pretensiones. Verbigracia, la demanda interpuesta por la maestra coordinadora Brígida Inés Ramírez Castellanos (Radicado 11001333501420180040101), que fue resuelta favorablemente con sentencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 proferida por el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, confirmada mediante fallo dictado el 9 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 10.
También citó varios autos proferidos en el marco del mecanismo de extensión de jurisprudencia, en los que se declaró la existencia de relaciones laborales ocultas o subyacentes detrás de la suscripción de contratos de prestación de servicios entre la SDIS y maestras que se encontraban en igualdad de condiciones que la actora. Particularmente, se refirió al auto interlocutorio dictado en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2020-00455-00, mediante el cual se accedió a la solicitud de extensión de la jurisprudencia, providencia que, incluso, fue cuestionada por la SDIS a través de acción de tutela, pero, en su momento, la Sección Quinta de esta Corporación la declaró improcedente. 11.
Asimismo, refirió que en un proceso anterior (radicado 11001-33-42-052-2023 00046-00/01), el Tribunal accionado, basado en la misma tesis, negó las pretensiones, sin embargo, la sentencia se dejó sin efecto mediante el fallo de tutela del 27 de febrero de 2025, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado2. 12. Defecto fáctico.
Afirmó que la decisión judicial objeto de reproche es el resultado de una valoración probatoria parcial, que restó relevancia a los inicios y elementos de la subordinación probados conforme a la sentencia de unificación 0025 de 2001. Textualmente, consideró que estos hechos demostrados no se tuvieron en cuenta al momento de proferir la sentencia: a. El cumplimiento de jornada de trabajo establecida por la contratante, que incluso se lleva a cabo mediante resoluciones y lineamientos técnicos y curriculares incorporados en las documentales (calendario académico y curricular). b. La asignación discrecional del lugar de trabajo o jardín infantil por parte de la demandada y del espacio u oficina y aulas de trabajo (circunstancia prevista desde los objetos contractuales). c. El suministro de bienes y equipos para el desarrollo del objeto contractual (testimoniales). d. La permanencia, la innegable relación e identidad que existió entre servicio contratado con la misionalidad de la entidad (objetos, necesidades justificación de los estudios previos y carga obligacional del contrato y 8 años de vinculación continua). o La identidad con personal de planta (testimoniales) y, e. La dirección y control permanente derivada de la naturaleza docente de la actividad realizada por la actora, quien estuvo sometida desde la carga obligacional pactada al cumplimiento de los reglamentos pedagógicos, lineamientos técnicos y curriculares, así como a los estándares y protocolos adoptados por la demandada en el marco del servicio público de educación inicial, servicio regulado por la Ley 1804 de 2016 (Política de Estado) y reglamentado por el Decreto 1411 de 2022 del Ministerio de Educación Nacional. 2 Radicado 11001-03-15-000-2025-00249-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 B. Trámite impartido e intervenciones 13. Mediante auto del 14 de marzo de 2025, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Además, ordenó que se notificara al juez 57 administrativo de Bogotá y al secretario distrital de integración social de Bogotá. 14.
La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, ponente de la decisión cuestionada, señaló que el precedente vertical invocado por la parte actora, esto es, la sentencia de unificación 0260 de 2016, no resulta aplicable al caso concreto, dado que la señora Montealegre de Ramírez no prestó sus servicios como docente adscrita a la educación formal, conforme a lo descrito en el Decreto Ley 2277 de 1979, en concordancia con la Ley 115 de 1994, sino que su vinculación tuvo lugar con la SDIS como coordinadora de jardines infantiles, dirigidos a la educación inicial, esto es, antes de los grados obligatorios que hacen parte de la educación formal. 15.
En cuanto al precedente horizontal invocado por la parte actora, adujo que no es obligatorio, y que la subsección viene adoptando una postura diferente, cimentada en una argumentación seria y consistente. 16. En todo caso, señaló que, si en gracia de discusión se tuviera como aplicable el precedente vertical, lo cierto es que la accionante no estaba de exenta de acreditar el elemento de la subordinación, para obtener la prosperidad de las pretensiones. 17.
Aunado a lo anterior, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que, a su juicio, la parte actora pretende revivir el debate ya zanjado en sede ordinaria. 18. La Secretaría Distrital de Integración Social sostuvo que la tutela es improcedente porque operó la caducidad, dado que la providencia censurada se notificó el 11 de diciembre de 2014. 19.
De igual forma, afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de amparo. C. Fallo impugnado 20. Mediante sentencia del 15 de mayo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso en cabeza de la señora Leda Montealegre Ramírez y dejó sin efectos la sentencia del 5 de diciembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42- 057-2022-00157-00/01. 21.
El a quo señaló que es cierto que en la sentencia del 25 de agosto de 2016, solo se fijaron reglas de unificación en torno a la prescripción y el reconocimiento de las prestaciones derivadas de relaciones laborales encubiertas, pero también lo es que en esa oportunidad se establecieron criterios sobre el elemento subordinación en los casos de docentes contratistas del Estado, en el sentido de indicar que estos ejercen sus Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 funciones de forma subordinada, puesto que cumplen permanentemente directrices que son impuestas por las entidades públicas contratantes y el propio Ministerio de Educación Nacional, deben cumplir horarios y acatar el marco de los calendarios académicos. 22.
Asimismo, resaltó que es un precedente consolidado de la Sección Segunda de esta Corporación, considerar que la prestación de servicios por parte de los docentes contratistas a favor de las entidades educativas adscritas al Ministerio de Educación Nacional, a la luz de los artículos 2 del Decreto ley 2277 de 1979 y 104 de la Ley 115 de 1994, se realiza bajo completa subordinación. 23.
En ese orden, el fallador de primera instancia determinó que el Tribunal accionado se apartó injustificadamente del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, aplicable a casos relacionados con el reconocimiento de relaciones laborales encubiertas en contratos de prestación de servicios suscritos entre docentes e instituciones educativas autorizadas por el Ministerio Nacional; y con ello desconoció los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, en consecuencia, accedió al amparo solicitado. 24.
Teniendo en cuenta lo anterior, el a quo, al encontrar demostrado el cargo de desconocimiento del precedente judicial, accedió al amparo solicitado y se relevó de analizar los demás cargos formulados. D. Impugnación 25. La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, ponente de la providencia censurada, afirmó que el precedente contenido en la SUJ2-005-16 se limita a la prescripción y al reconocimiento de prestaciones sociales derivadas de relaciones laborales encubiertas. 26.
Adujo que es cierto que en esa oportunidad el Consejo de Estado analizó la prestación del servicio docente, y a partir de su naturaleza misional, permanente y reglamentada por el Ministerio de Educación Nacional, estableció que el elemento de la subordinación resulta evidente en ese tipo de relaciones; no obstante, dicho criterio no puede extenderse al caso de la señora Leda Montealegre de Ramírez, quien fungió como coordinadora de jardines infantiles dependientes de la Secretaría Distrital de Integración Social, una entidad no certificada por el Ministerio de Educación Nacional para la prestación del servicio educativo formal. 27.
Insistió en que los jardines infantiles adscritos a la Secretaría de Integración Social de Bogotá no son instituciones educativas formales avaladas por el Ministerio de Educación, sino centros de atención integral a la primera infancia, cuya habilitación se rige por el Acuerdo 138 de 2004 y el Decreto 1075 de 2015. 28. Agregó que, en todo caso, la labor ejercida por la actora no fue la de orientadora del proceso pedagógico de enseñanza-aprendizaje, sino de coordinación administrativa y operativa, sin sujeción a los reglamentos propios del servicio público educativo ni al calendario académico ni a directrices curriculares del sistema educativo nacional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 29. En ese orden de entendimiento, según la magistrada, al caso de la señora Montealegre de Ramírez no le son aplicables las disposiciones del Decreto Ley 2277 de 1979 ni de la Ley 115 de 1994, las cuales definen al educador como aquel que ejerce la enseñanza en los niveles de preescolar (desde transición), básica y media, y que desarrollan funciones dentro del sistema de educación formal y tampoco puede considerarse como «directivo docente», en la medida en que tal figura presupone el ejercicio de la autoridad pedagógica en establecimientos educativos formales. 30.
Frente a las sentencias invocadas por la parte actora como precedente, señaló que una vez analizadas cada una de ellas no se encontró que resolvieran situaciones similares a la de la señora Montealegre de Ramírez, dado que en todas ellas las personas contratistas ejercieron labores como docentes, propias del magisterio, al servicio de instituciones educativas oficiales. 31.
El único asunto que se identifica con el caso de la actora es el resuelto en la sentencia del 14 de marzo de 20243, en el que se estudió la vinculación de la señora Dora Inés Méndez de Carrillo, que fue contratada como «maestra profesional» en educación inicial por la Secretaría de Integración Social de Bogotá, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre los años 2004 y 2018, pero en esa oportunidad se concluyó que existió una relación laboral, porque se acreditó la subordinación, el cumplimiento de horario y la ejecución de funciones misionales de forma continua, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
En todo caso, nótese que la señora Montealegre de Ramírez estuvo vinculada como coordinadora de jardín infantil y no ejerció propiamente como docente. 32. En la impugnación también se expuso puntualmente la ausencia de material probatorio aportado al proceso de origen, encaminado a demostrar el elemento de subordinación, carga de la que no está exenta la persona contratista que desea develar la existencia de una verdadera relación laboral. 33.
En consideración a lo anterior, la impugnante solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se declare la improcedencia de la acción o, en subsidio, se deniegue el amparo solicitado, por cuanto no se comprobó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante. II. CONSIDERACIONES E. Competencia 34.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 3 Radicado 25000-23 42-000-2019-01432-01 (1198-2023).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 F. Problemas jurídicos 35. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se accedió al amparo solicitado por la señora Leda Montealegre de Ramírez y se dejó sin efectos la sentencia del 5 de diciembre de 2024, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 36.
Se abordará el estudio de fondo, con el fin de determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, al negar las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2022-00157-00/01, en el que solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por los servicios prestados como coordinadora de un jardín infantil, en virtud de la suscripción de contratos de prestación de servicios con la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, entre el 8 de enero de 2013 y el 28 de octubre de 2021.
G. Análisis de la Sala Sobre el desconocimiento del precedente judicial 37. Recientemente, la Corte Constitucional en sentencia SU-304 de 2024, estableció como regla de unificación que «[e]l desconocimiento del precedente es un defecto independiente y separado del defecto sustantivo», y también, refiriéndose a las providencias proferidas por fuera del control de validez, que determinan criterios para la interpretación y aplicación de normas jurídicas, como las decisiones de los órganos de cierre, señaló que aquellas cobran especial importancia, en razón a la función hermenéutica que cumplen, y que, por tanto, «(…) son susceptibles de constituirse en precedentes de obligatorio acatamiento frente a casos futuros semejantes, además que pueden fijar reglas hermenéuticas obligatorias sobre la manera en que se debe interpretar y aplicar una norma (…)». 38.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional, concluyó que «[s]e configura un defecto por desconocimiento del precedente cuando se advierta la violación de la razón de la decisión de una providencia judicial que cumple las condiciones para calificarse como precedente». 39. Ahora bien, conforme a las reglas de unificación implementadas por la Corte en esa oportunidad, una providencia judicial se considera «precedente vinculante y aplicable a un caso concreto», cuando: a. La razón de su decisión contiene una regla aplicable a la situación por resolver. b. El problema jurídico que allí se resolvió sea semejante al que ahora corresponde decidir. c. Los hechos de ambos casos sean equiparables.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40. En esos casos, «El juez está obligado a observar el precedente, pues de esta manera se garantiza la igualdad en la aplicación del derecho, la seguridad jurídica y la coherencia del sistema jurídico»; y solo puede apartarse de él cuando existan razones «de especial fuerza constitucional» que así lo justifiquen, caso en el cual, «el juez tiene la carga de hacer explícita en la decisión los argumentos que, en su criterio, justifican decidir de manera diversa a como lo impone el precedente, siguiendo para ello los deberes que la jurisprudencia ha previsto en la materia, a partir de la autoridad que adoptó la regla de decisión». 41.
Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas4: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció5. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente6). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto7. 4 Sobre el tema, ver, entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 5 Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». 6 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 7 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia8. 42.
En la demanda de tutela, la parte accionante alegó que el Tribunal accionado vulneró su derecho fundamental a la igualdad, dado que se apartó injustificadamente del precedente vertical y horizontal vigente en la materia. 43. En especial, reprocha que no aplicó las directrices dispuestas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación 0260 de 2016, en la que se indicó «que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación». 44.
Sobre el particular, en primer lugar, hay que señalar que dicha providencia no unificó criterios sobre el elemento de subordinación en los casos en que se pretende desvelar una relación laboral encubierta de docentes contratistas del Estado, dado que las reglas de unificación se concentraron en aspectos como la prescripción y el reconocimiento de prestaciones sociales derivadas de relaciones laborales encubiertas. 45.
Ahora bien, es cierto que a lo largo de esa providencia la Corporación analizó el elemento de la subordinación en la prestación del servicio docente, dada la naturaleza misional y permanente de la labor desarrollada por las personas que ejercen actividades en el magisterio, y, teniendo en cuenta que esta es reglamentada por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual implica el cumplimiento de horarios, calendarios académicos y demás directrices impuestas por el MEN, determinó que en dichas relaciones contractuales, casi siempre, se presenta el elemento de subordinación. 46.
No obstante lo anterior, la Sala concuerda con la magistrada impugnante, habida consideración de que el servicio prestado por la señora Leda Montealegre de Ramírez no atendía a lo dispuesto en los artículos 2 del Decreto ley 2277 de 1979 y 104 de la Ley 115 de 1994, pues, según el objeto de los contratos suscritos con la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá (SDIS), desde el 8 de enero de 2013 hasta el 28 de octubre de 2021, se desempeñó como responsable del jardín infantil que le fuera asignado y fungió como coordinadora en dichos centros de atención integral a la primera infancia. 47.
Es decir, que la labor desarrollada por la accionante no es equiparable con la que ejerce un docente adscrito al magisterio. Además, conforme a las labores pactadas, descritas en los contratos suscritos entre las partes, se conoce que la señora Montealegre de Ramírez no ejerció como orientadora del proceso pedagógico de enseñanza-aprendizaje, sino que sus tareas se relacionaron con la coordinación administrativa y operativa de los centros de atención integral a la primera infancia que le fueron asignados. 8 La accionante también consideró vulnerados los principios de seguridad jurídica, «norma más favorable» y «perpetuatio jurisdictionis».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 48. Bajo ese entendimiento, para desatar la controversia planteada por la señora Leda Montealegre de Ramírez en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de origen, no es válido invocar la sentencia de unificación 0260 de 2016 de esta corporación, como precedente judicial de obligatorio acatamiento; y, en todo caso, para obtener la declaratoria de la existencia del vínculo laboral, la interesada debía demostrar los tres elementos que la jurisprudencia ha establecido como indispensables para que se estructure la relación laboral subyacente u oculta detrás de la suscripción de contratos de prestación de servicios (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación). 49.
Recuérdese que la Corte Constitucional en la SU-304 de 2024 fue clara en señalar que para que una providencia judicial se considere como precedente vinculante y aplicable a un caso concreto, la razón de su decisión debe contener una regla aplicable a la situación por resolver, y el problema jurídico que allí se solucionó debe ser semejante al pendiente por decidir, aspectos que no se cumplen en la controversia planteada por la accionante, pues, como quedó expuesto, (i) la sentencia 0260 de 2016 del Consejo de Estado solo fijó reglas de unificación respecto de la prescripción y el reconocimiento de prestaciones sociales derivadas de relaciones laborales encubiertas; y (ii) no existe consonancia fáctica entre los casos analizados por el Consejo de Estado en dicha decisión unificadora y el planteado por la señora Montealegre de Ramírez, por cuanto nunca se desempeñó en las labores propias del magisterio y bajo los criterios y directrices fijados por el MEN. 50.
Así las cosas, la Subsección no comparte la conclusión del a quo, según la cual la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial sentado en la sentencia de unificación 0260 de 2016, proferida por esta corporación. 51. De otra parte, en la tutela se invoca como desconocida la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 76001-23-33-000-2015 00016-01 (2954-2022). 52.
No obstante, revisada la providencia se encontró que en esa oportunidad se analizó el caso del señor Omar Valencia, quien reclamó que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, con fundamento en el servicio que prestó como docente vinculado a través de contratos de prestación de servicios con el Departamento del Valle del Cauca entre 1999 y 2002.
En ese sentido, a la luz de la sentencia SU-304 de 20249, se descarta que dicho pronunciamiento constituya un precedente obligatorio para resolver la controversia planteada por la señora Montealegre de Ramírez, toda vez que el problema jurídico fue distinto y los fundamentos de hecho no son equiparables. 53. Como precedente horizontal, en el libelo introductorio se invocan como desconocidas las siguientes providencias: 54.
Sentencia del 9 de abril de 2021, emitida por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión del 9 «(iii) Una sentencia previa constituye un precedente vinculante y aplicable a un caso concreto cuando: a. la razón de su decisión contiene una regla aplicable a la situación por resolver; b. el problema jurídico que allí se resolvió sea semejante al que ahora corresponde decidir; y c. los hechos de ambos casos sean equiparables».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, que, a su vez, accedió a las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 110013335014-2018-00401- 0110.
En esa oportunidad, la autoridad judicial conoció el caso de la señora Brígida Inés Moreno Castellano, quien prestó sus servicios a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, en virtud de la suscripción de contratos de prestación de servicios, entre el 10 de enero de 2012 y el 26 de febrero de 2017. 55. Si bien la decisión fue confirmatoria de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, en ese caso específico se demostró que la accionante, de conformidad con el objeto del contrato y las actividades pactadas, desarrolló labores en materia de educación a la primera infancia, de conformidad con los Decretos 607 de 200711 y 057 de 200912, las cuales hacen parte del rol misional de la entidad.
Además, se probó que las ejecutó de forma permanente y que actividades similares eran desarrolladas por empleados de planta. 56. Aunado a lo anterior, conforme al relato de los testigos que declararon en aquel proceso, se determinó que la labor se ejecutó de forma subordinada, es decir, totalmente desprovista de autonomía e independencia, aspecto que no se demostró en el caso de la señora Leda Montealegre de Ramírez, dado que el Tribunal accionado consideró que el material probatorio aportado al expediente fue insuficiente para acreditar ese elemento de la relación laboral, porque, a su juicio, la documental aportada «no lleva al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta», y las declaraciones de los testigos no aportaron los detalles necesarios para desvirtuar la relación de coordinación existente entre las partes. 57.
Así mismo, según el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada, las labores que ejecutó la accionante fueron más de tipo administrativo y operativo, porque estaban relacionadas con la coordinación de los jardines infantiles, actividades que, según lo declarado por la contratista, no eran desarrolladas por alguna persona adscrita a la planta de personal de la entidad. 58.
Así las cosas, además de que se trata de una decisión de otra sala del mismo tribunal, la cual, en principio, no puede resultar vinculante para sus pares, en gracia de discusión, tampoco cumpliría con la exigencia relativa a la identidad fáctica y jurídica para considerarse como precedente judicial obligatorio. 59. Sentencia del 25 de octubre de 2024, emitida por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión del Juzgado 9º Administrativo de Bogotá, y en su lugar accedió a las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 11001-33- 35-009-2022-00352-0113.
Si bien es cierto, analizada la providencia se advierte que se trata de un caso de contornos similares al propuesto por la señora Leda Montealegre de Ramírez, toda vez que se analizó la situación particular de la señora Alba Lucía Sabogal 10 M.P. Patricia Victoria Manjarrés Bravo. 11 «Por el cual se determina el Objeto, la Estructura Organizacional y Funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social». 12 «Por el cual se reglamenta el Acuerdo 138 de 2004, se regula la inspección, vigilancia y control de las personal naturales y jurídica, públicas y privadas que prestan el servicio de Educación Inicial en el Distrito Capital, a niños y niñas entre los cero (0) y menores de seis (6) años de edad» 13 M.P. Patricia Victoria Manjarrés Bravo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sánchez, quien desarrolló labores al servicio de la SDIS como coordinadora o responsable de la unidad operativa o jardín infantil, también lo es que, en esta oportunidad la parte accionante desplegó una dinámica probatoria diferente, que permitió al operador judicial llegar al convencimiento de la existencia de los tres elementos que configuran la relación laboral, en especial la subordinación. 60.
Es ese caso, no solo se acreditó que las labores se desarrollaron en el marco de la implementación de los lineamientos pedagógicos y curriculares de la educación inicial, que pertenecían al rol misional de la entidad, sino que existía personal de planta que tenía asignada las mismas funciones que fueron pactadas como actividades objeto del contrato y que, a la contratista se le obligó a cumplirlas en iguales condiciones de tiempo, modo y lugar que aquellas personas vinculadas a la SDIS. 61.
En suma, en la sentencia invocada, la parte accionante lejos de pretender que el fallador presumiera la subordinación entre los extremos contractuales, cumplió con la carga probatoria exigida y la demostró, y fue ese ejercicio probatorio que precisamente echó de menos el Tribunal accionado al analizar el caso concreto de la señora Montealegre de Ramírez, tal y como quedó dicho en la sentencia censurada. 62.
Sentencia del 27 de abril de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó parcialmente la decisión del Juzgado 46 Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 11001-33-42-046-2020-00339-0114. En esta oportunidad se analizó el caso de la señora Ingrid Johana Camargo Castro, quien suscribió contratos con la SDIS entre el 14 de enero de 2013 y el 13 de agosto de 2019, para desarrollar actividades como coordinadora de unidad operativa (jardín infantil) y como maestra en los programas de educación inicial de primea infancia en los jardines infantiles adscritos a la entidad. 63.
Al igual que en el caso anterior, en esa ocasión la autoridad judicial encontró probada la subordinación de la contratista, por cuanto determinó que recibió instrucciones directas, concretas y permanentes sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debía cumplir con sus obligaciones contractuales, situación que, se reitera, no se presentó en el proceso de origen, en el que la actividad probatoria no observó la dinámica suficiente para conducir al operador judicial al convencimiento sobre la existencia de una verdadera relación laboral oculta detrás de la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 64.
Nótese que en estas controversias relacionadas con la declaratoria de las relaciones labores subyacentes, pese a que el análisis puede recaer en casos de similares contornos fácticos, en los que, incluso, se encuentre coincidencia sobre las labores contratadas, le corresponde al contratista, demostrar las particularidades y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que las ejecutó, en aras de que la autoridad judicial descarte una simple coordinación en el cumplimiento de las actividades pactadas y llegue al convencimiento de que en realidad se presentó dependencia y falta de autonomía para desarrollar el objeto del contrato en cada caso particular. 14 M.P. Néstor Javier Calvo Chaves.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 65. Sentencia del 25 de octubre de 2024, emitida por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó la decisión del Juzgado 52 Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 11001-33-42-052-2023-00207-0115.
Este caso, en el que se estudió la situación particular de la señora Victoria Chivatá Fuentes, es muy similar al ya analizado, en el que fue demandante la señora Alba Lucía Sabogal Sánchez, cuya solución resulta diametralmente distinta a la controversia planteada por la señora Montealegre de Ramírez, había consideración de que en esos casos, aunque las demandantes también ejecutaron labores al servicio de la SDIS como coordinadoras o responsables de la unidad operativa o jardín infantil, desplegaron una actividad probatoria diferente, definitiva y contundente para que el operador judicial dirimiera la controversia en forma favorable a las accionantes. 66.
Se insiste: en este tipo de asuntos es determinante la labor probatoria que asuma el o la contratista, a quien le corresponde desvirtuar la legalidad de los actos acusados, lo que consigue al acreditar los tres elementos que configuran la relación laboral (prestación del servicio, remuneración y subordinación), de conformidad con la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso-administrativo vigente en la materia. 67.
Cabe enfatizar, en todo caso, que, si bien el seguimiento del precedente horizontal atiende a la necesidad de asegurar la coherencia en la aplicación del derecho y la protección de principios como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, no guarda la misma rigurosidad que se exige a los operadores judiciales al momento de aplicar el precedente vertical, con mayor razón si proviene de un órgano de cierre.
Además, también es cierto que el fallador bien puede apartarse del precedente horizontal cuando cumple la carga argumentativa exigida en estos casos16. 68. En la demanda también se trajeron a colación como posibles precedentes vinculantes algunos pronunciamientos del Consejo de Estado en sede de tutela, a saber: (i) sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por la Sección Cuarta dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2025-00249-00; y (ii) fallo del 24 de octubre de 2024, emitido por la Sección Quinta de esta Corporación, en el expediente con radicado 11001 03-15-000-2021-06513-00. 69.
Aunque en esas oportunidades se analizaron casos de contornos similares al 15 M.P. Patricia Victoria Manjarrés Bravo. 16 «130. En cuanto al desconocimiento del precedente de los jueces ordinarios, la Corte ha señalado que existen dos tipos de precedente judicial objeto de valoración: (i) el horizontal, que hace referencia a las decisiones de autoridades de una misma jerarquía o a una misma autoridad; y (ii) el vertical, que alude a las providencias proferidas por un superior jerárquico o por la autoridad de cierre encargada de unificar la jurisprudencia, como ocurriría, por ejemplo, con la Corte Suprema de Justicia. 131.
Para apartarse de este precedente se requiere el cumplimiento de exigentes cargas argumentativas, a saber: (a) la de transparencia, que implica que el juez reconozca expresamente de cuál precedente se va a separar, pues no es posible simplemente ignorarlo, de manera que no basta con sólo identificar las decisiones que son relevantes para la solución del caso, es necesario además que se refiera a ellas de forma detallada y precisa para fijar su contenido y su relevancia jurídica en el caso bajo examen.
La otra carga que corresponde (b) es la argumentación, por virtud de la cual se debe explicar por qué acoger una nueva orientación normativa no sacrifica desproporcionadamente los fines atrás enunciados y, particularmente no lesiona injustificadamente los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad. No puede tratarse de una simple discrepancia de criterio que busque una corrección jurídica, ni tampoco puede fundarse únicamente en la invocación de la autonomía judicial».
Tomado de la sentencia SU-304 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 planteado por la señora Montealegre de Ramírez en el proceso de origen, también lo es que los fallos proferidos en sede de tutela tienen efectos inter partes. 70.
Bajo el análisis expuesto, la Subsección descarta que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia censurada del 5 de diciembre de 2024, se apartara de algún precedente judicial en la materia, que fuera obligatorio para resolver la controversia planteada y, por consiguiente, no comparte la tesis acogida por el a quo. Sobre el defecto fáctico 71.
Recuérdese que, en sentencia del 5 de agosto de 201417, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito general de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos a saber: (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 72.
En este caso, si bien la parte actora afirmó que la decisión judicial objeto de reproche es el resultado de una valoración probatoria parcial, y se refirió a algunos hechos que considera se demostraron con el plenario, no especificó cuál fue el medio de prueba que se interpretó erradamente o se dejó de valorar por parte de la autoridad judicial accionada, con lo que inicialmente, se evidencia la insuficiencia de la carga argumentativa necesaria para impugnar decisiones judiciales por vía de la acción de tutela. 73.
Aunado a ello, la Sala observa que la inconformidad con la valoración de los medios de prueba allegados al plenario, fue una inquietud ampliamente esbozada en el recurso de alzada presentado en contra de la sentencia del 22 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2022-00157-00/01, por lo que se advierte la intención de la parte actora de reabrir el debate probatorio zanjado por el juez ordinario. 74.
En efecto, en la sentencia cuestionada, el Tribunal demandado luego de referirse detalladamente a las pruebas allegadas al plenario, en especial a las testimoniales y a la declaración de parte, señaló: De las funciones realizadas, advierte la Sala que la accionante ejecutó actividades similares desde el 8 de enero de 2013 hasta el 28 de octubre de 2021 -con algunas interrupciones-; tiempo en el que fue responsable de jardín o unidad operativa, según su mismo dicho fungiendo como coordinadora, sin embargo, de las pruebas obrantes con las que se pretende modificar la relación jurídica originada, no existe material probatorio que dé cuenta de la configuración del elemento subordinación, comoquiera que solo se aportó como documentales copia de certificaciones, constancias, extractos de noticias publicadas en la página web de la Secretaría de Integración Social y copia de manuales de funciones de dicha entidad, las cuales no llevan al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta. 17 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Asimismo, las pruebas testimoniales tampoco dieron la suficiente certeza de la configuración del mencionado elemento, habida cuenta que, de tales declaraciones, no resulta posible hallar mayores elementos de juicio que permitan evidenciar la dependencia a la que dice la demandante a que estuvo sometida.
Pues, el señor Luis Óscar Meza Zamudio y la señora Rocío del Pilar Alfonso Alfonso indicaron que la señora Leda Montealegre de Ramírez fungió como su jefe inmediato en su calidad de coordinadora del jardín infantil la República de Canadá. Al respecto se destaca lo siguiente: “del jardín ella era la coordinadora y yo sabía que había maestras de la secretaria de educación, ella era la coordinadora, la que nos daba la directriz de qué teníamos que hacer, como teníamos que hacerlo, bajo qué lineamientos y todo.” Aunado los deponentes, al cuestionárseles sobre el cumplimiento de un horario de trabajo afirmaron que la demandante llegaba a las 7:00 a.m. y se iba a las 5:00 p.m. o hasta que el último niño fuera recogido por su cuidador, sin embargo, no señalaron quien le imponía dicho horario a la demandante y, en todo caso también manifestaron que no había ningún superior al interior del jardín asignado.
Lo anterior, permite inferir que no había un control de horario, sino que prestaba sus servicios en la jordana establecidas por la unidad educativa y asimismo pese a que dijo que la Secretaría Distrital de Integración Social ejercía inspección y vigilancia, no es posible indicar que se dieran órdenes a la actora en esa labor. Además, la señora Chacón Toro en el interrogatorio señaló que le correspondía asistir a reuniones, capacitaciones y talleres.
No obstante, considera la Sala que se planeaban con el objeto de que la contratista tuviera mayor claridad de los procesos a seguir para la atención integral a la primera infancia, lo que va acorde a las órdenes contractuales donde se pactaron obligaciones que precisamente buscaban la participación de la contratista en reuniones, mesas de trabajo todo en aras de garantizar una correcta aplicación de los estándares, lineamientos y procesos al interior del jardín asignado.
Sin que adicional, obre prueba de una repercusión negativa por la inasistencia. Por lo que la asistencia a las referidas reuniones hacía parte de la esencia misma de las obligaciones pactadas en las órdenes de prestación de servicios, necesarias además con el fin de articular al interior de cada unidad operativa, todos los lineamientos, procedimientos, proyectos, directrices establecidas por la demandada para la primera infancia y en consideración a la condición que ostentaba la actora, pues al hacer las veces de una coordinadora era su deber reunirse periódicamente con maestros, maestros y profesionales de apoyo que acompañan permanentemente a los niños, niñas y familias acogidas por el jardín. De otro lado, al cuestionarse sobre la existencia de personal de planta que ejecutara labores similares a las desarrolladas por la actora, se destaca que el señor Luis Óscar Meza Zamudio refirió que “Y pues que desarrollarán esa actividad pues como tal una y era la señora la señora Leda.”.
A su turno la misma accionante narró que “PREGUNTADO: ¿Ese rol de coordinadora lo hacía personal de planta de la entidad? CONTESTÓ: No, eso solo lo hacía yo.” Ahora bien, en cuanto a que recibía instrucciones u órdenes por un referente de infancia o subdirector local, para la Subsección, resulta importante citar al Consejo de Estado15, quien ha indicado que el simple cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, no necesariamente configura el elemento de subordinación. Al respecto, sostiene: (…) Igualmente, señaló esa Alta Corporación16 que las simples manifestaciones de que la contratista cumplía un horario de trabajo, acataba órdenes, e instrucciones, asistía a capacitaciones y reuniones, entre otras, en manera alguna, constituye prueba suficiente para la formación del convencimiento sobre la verificación de la exigida subordinación, en tanto que, no existe el caudal probatorio que respalde la afirmación de los testigos, así: (…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Por lo anterior, si bien, se aportó copia del cuaderno o antecedentes contractuales del demandante, los documentos, no evidencian subordinación, por el contrario, acreditan el trámite que la entidad desplegó para la contratación, como: los estudios previos, formato de solicitud de contratación, certificado de disponibilidad presupuestal, formato de evaluación de propuestas para la prestación de servicios personales, entre otros.
Como resultado, la parte actora, debía desplegar una actividad probatoria para llegar a la certeza de la configuración de subordinación y, comoquiera que en el caso sub examine, solo militan documentos de la contratación y declaraciones que no relata circunstancias subordinantes, para la Sala, carece de elementos materiales probatorios que demuestren que debió cumplir órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, o que le hayan efectuado llamados de atención o la imposición de memorandos, entre otros, lo que imposibilita la verificación de este elemento necesario para la declaración perseguida.
De otro lado, si bien la Sala no desconoce la continuidad en la relación frente a los objetos contractuales pactados, toda vez que, suscribió contratos de prestación de servicios en calidad de responsable de jardín aproximadamente 7 años, circunstancia que evidencia no se trató de un vínculo ocasional o temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios y que, por el contrario, el tiempo de vinculación prolongado, constituye un “indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral”19, considerando el planteamiento precedente sobre la subordinación20, el factor de la continuidad no constituye una prueba irrefutable sobre la configuración de la relación laboral.
Además, solo esa circunstancia no es suficiente para declarar la existencia de una relación laboral encubierta, en razón a que las demás pruebas obrantes en el plenario demuestran que en realidad no se configuró una subordinación. (…) 75. Nótese que el Tribunal accionado valoró juiciosamente el caudal probatorio y, conforme a las reglas de la experiencia y la sana crítica, concluyó que entre la señora Leda Montealegre de Ramírez y la SDIS no existió una relación de subordinación sino de coordinación, propia de la ejecución de contratos de prestación de servicios. 76.
Para la autoridad judicial no fue suficiente la documental y la testimonial recaudada para desvirtuar la legalidad de los actos acusados, dado que, a su modo de ver, era necesario que se acompañara documental de la que se desprendiera que las actividades pactadas se ejecutaron sin autonomía y en completa dependencia. Por ejemplo, frente a la jornada en la que se prestó el servicio, señaló que, si bien los testigos declararon que la contratista permanecía de 7 a.m. a 5 p.m. en el jardín infantil que tenía a cargo, no se demostró que el incumplimiento de dicho horario trajera consecuencias adversas a la accionante, respecto de la relación contractual que sostenía con la SDIS.
Lo propio sucedió respecto de las reuniones y capacitaciones a las cuales asistía, dado que no se comprobó que su inasistencia le acarreara algún tipo de sanción o llamado de atención por parte de la entidad. 77. Aunado a ello, el Tribunal accionado resaltó que, según la declaración de parte rendida por la señora Montealegre de Ramírez, sus labores no estaban asignadas a un cargo adscrito a la planta de personal, por lo que no fue posible determinar que la entidad contratante la obligaba a cumplir sus actividades en iguales condiciones de tiempo, modo y lugar que una persona perteneciente a dicha planta. 78.
Además, la providencia censurada se fundamentó en sentencias del Consejo de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Estado, para determinar que el solo cumplimiento de un horario no estructura per se una relación de subordinación, y que no basta la manifestación del o de la contratista sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que desempeñó sus labores, sino que se requiere de un serio respaldo probatorio, que permita al operador judicial establecer que entre las partes surgió una verdadera relación laboral, porque se presentaron los tres elementos que la estructuran (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación). 79.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora Leda Montealegre de Ramírez no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 80.
La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. 81.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. 82. Bajo ese entendimiento, para la Sala, el defecto fáctico invocado por la señora Leda Montealegre de Ramírez no satisface el requisito de relevancia constitucional, porque de una parte, no cuenta con la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela, y de otra, con los argumentos esbozados se evidencia el interés de la accionante de revivir el debate probatorio zanjado en sede ordinaria. 83.
Conforme a lo analizado, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, negará las pretensiones, dado que no se encontró que la sentencia censurada haya sido proferida con desconocimiento del precedente judicial vigente en la materia. En cuanto al defecto fáctico invocado, se declarará la improcedencia por las razones invocadas en esta providencia. 84.
Finalmente, revisada la plataforma SAMAI se advirtió que el Tribunal Accionado, en cumplimiento del fallo de tutela impugnado, el 12 de junio de los corrientes, emitió sentencia de remplazo, en la que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Leda Montealegre de Ramírez bajo el radicado 2022-0057-01, en consecuencia, como esta subsección revocará el amparo concedido por el a quo, en virtud de lo señalado en el artículo 7º del Decreto 304 de 1992, debe entenderse que dicha providencia de reemplazo queda sin efectos18. 18 Artículo 7° De los efectos de las decisiones de revisión de la corte constitucional y de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela.
Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01351-01 Demandante: Leda Montealegre de Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 85.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Leda Montealegre de Ramírez, respecto del defecto fáctico invocado, y negar el amparo solicitado, en lo atinente al desconocimiento del precedente judicial alegado, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso VF