CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia –Mesa Directiva, Senado de la República –Dirección General Administrativa y Universidad de Cartagena Referencia: Nulidad 1.
El despacho1 decide el recurso de reposición interpuesto contra el auto emitido el 24 de junio de 2026; y determina la Sección de esta Corporación a la que corresponde conocer de las pretensiones de nulidad formuladas por el accionante.
ANTECEDENTES Demanda 2. Andrés Ceballos Arango formuló demanda con pretensiones: (i) de nulidad contra las resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 expedidas por la Mesa Directiva del Congreso de la República; y (ii) de controversias contractuales sobre la validez del acuerdo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, cuyo objeto es adelantar la convocatoria pública previa a la elección del Contralor General de la República para el período 2026-2030.
En efecto, elevó las siguientes solicitudes2: “PRIMERA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 003 del 21 de enero de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República, por las causales y por los motivos que se exponen en el acápite de Concepto de la Violación. SEGUNDA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución sin número del 29 de enero de 2026 de la Mesa Directiva, mediante la cual se seleccionó a la Universidad de Cartagena.
TERCERA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 004 del 30 de enero de 2026 de la Mesa Directiva. CUARTA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva, por desconocimiento de los principios de seguridad jurídica, irretroactividad y debido proceso, al haber modificado reglas esenciales del concurso con posterioridad a su inicio.
QUINTA – CONSECUENCIAL. DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA del Contrato Interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, por configurarse las causales de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993: (i) celebrarse contra expresa prohibición constitucional y legal — artículo 33 de la Ley 996 de 2005—;
(ii) celebrarse contra expresa prohibición legal sobre certificaciones de calidad como documento habilitante (parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007); y (iii) celebrarse con desviación de poder. 1 Las presentes determinaciones le corresponde adoptarlas al magistrado ponente, según lo previsto en el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2 Se realiza una transcripción literal, incluso con errores.
Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 2 SEXTA – CONSECUENCIAL. ORDENAR las restituciones mutuas a que haya lugar entre las partes contratantes en los términos del artículo 48 de la Ley 80 de 1993. SÉPTIMA – CONSECUENCIAL.
ORDENA R al Congreso de la República retrotraer el proceso de Convocatoria Pública para la elección del Contralor General de la República 2026-2030 hasta la etapa inmediatamente anterior a la expedición de la Resolución No. 003 de 2026, y proceder a rehacer la selección de la IES bajo una modalidad de selección contractual válida (licitación pública, concurso de méritos o, en su defecto, contratación pública conforme a la Ley 1904 de 2018 que respete íntegramente los principios constitucionales y la Ley de Garantías Electorales).
OCTAVA. ORDENAR la publicación de la sentencia en los sitios web del Senado de la República, de la Cámara de Representantes y de la Universidad de Cartagena. NOVENA. COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República (esta última con un sustituto natural ad hoc, por evidente conflicto de interés) para que adelanten las investigaciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
DÉCIMA. CONDENAR a las entidades demandadas al pago de las costas y agencias en derecho conforme al artículo 188 del CPACA”. Inadmisión de la demanda 3. Mediante proveído del 24 de junio de 20263, el despacho decidió (i) escindir las pretensiones quinta, sexta y séptima de la demanda en punto del contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena;
(ii) remitir a los Juzgados Administrativos de Cartagena -reparto- copia del escrito introductorio para lo de su cargo en relación con las pretensiones objeto de escisión; (iii) inadmitir la demanda de nulidad presentada contra las Resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República; y (iv) conceder al demandante diez (10) días para subsanarla. 4.
Al respecto, el despacho advirtió que la parte actora no allegó copia de las resoluciones demandadas ni del contrato interadministrativo cuya declaratoria de nulidad absoluta se pretende, toda vez que el actor manifestó que adjuntaba “el link donde obra la totalidad de las pruebas documentales”4 y, una vez verificado el enlace del drive, se evidenció que no es de acceso abierto.
Por tal motivo, se requirió a la demandante para que aportara dichos documentos. 5. De la lectura de la demanda, se advirtió que esta contiene dos grupos de pretensiones, unas de nulidad y otras de controversias contractuales, y que las mismas no pueden tramitarse en un mismo expediente, por cuanto no se satisface el requisito contemplado en el numeral 4 del artículo 165 de la Ley 1437 de 20115, dado que el de nulidad simple es un proceso de única instancia6, mientras que el de controversias contractuales corresponde a uno de doble grado7. 6.
Por lo anterior, en el auto en cuestión se dispuso la escisión de las pretensiones de controversias contractuales y su remisión a los Juzgados Administrativos de Cartagena -reparto-, con el fin de que se califique la demanda, de conformidad con 3 Índice 4 del aplicativo Samai. 4 Folios 25 a 28 del índice 2 del aplicativo Samai 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. 6 Artículo 149 del CPACA. 7 Artículos 153 y 155 ibidem.
Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 3 el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 28 del Código General del Proceso. Lo anterior, por cuanto se determinó que, preliminarmente, la cuantía del contrato interadministrativo demandado no excedía los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y que prima facie, “las obligaciones principales del contrato interadministrativo se ejecutarían en Cartagena”8. 7.
En relación con las pretensiones de nulidad, se señaló, de manera preliminar, que estaban dirigidas contra actos que antecedían al perfeccionamiento del contrato interadministrativo, por lo que resultaría aplicable, en principio, el término para demandar previsto en el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. No obstante, dado que el actor no aportó copia de las resoluciones acusadas ni las constancias de su publicación, no fue posible verificar el ejercicio oportuno del derecho de acción. 8.
Así las cosas, la demanda, en lo que respecta a las pretensiones de nulidad, fue inadmitida y se requirió al actor para que (i) allegara dichos documentos; (ii) precisara las pretensiones, los hechos y los fundamentos de derecho, limitándolos a la nulidad de los actos demandados; y (iii) acreditara el envío de la demanda y sus anexos a los sujetos demandados.
Recurso de reposición 9. El 2 de julio de 20269, el accionante interpuso recurso de reposición contra el auto del 24 de junio de 2026, en el cual solicitó: (i) revocar la escisión efectuada en las órdenes primera y segunda de dicha providencia; (ii) subsidiariamente, modificar el numeral segundo de la referida providencia y, en su lugar, remitir las pretensiones contractuales a los Juzgados Administrativos de Bogotá;
(iii) reconocer que las resoluciones demandadas constituyen actos administrativos de carácter general cuya impugnación mediante nulidad simple no está sujeta a término de caducidad; y, (iv) admitir la demanda. 10. Al efecto, formuló tres cargos, en los que manifestó que: (i) la escisión ordenada es improcedente, por cuanto el numeral 1° del artículo 165 del CPACA dispone que en los eventos en que se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad, es decir, esta Corporación; a su juicio, esta disposición, por su carácter especial, prevalece sobre la regla prevista en el numeral 4 del artículo en cita.
Además, sostuvo que las pretensiones son inescindibles por su naturaleza consecuencial; (ii) la remisión a los Juzgados Administrativos de Cartagena desconoce el factor territorial de competencia previsto en el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, toda vez que el 8 “De conformidad con el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 28 del CGP, en los procesos de controversias contractuales la competencia por factor territorial se determina según el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.
En este caso, conforme a lo relatado en la demanda (folios 6 a 8 del índice 2 del expediente digital Samai), la Universidad de Cartagena sería la responsable de adelantar la convocatoria pública con quienes aspiran a ocupar el cargo de Contralor General de la República, por lo que, preliminarmente, el Despacho advierte que las obligaciones principales del contrato interadministrativo se ejecutarían en Cartagena”.
Folio 4 del índice 4 del aplicativo Samai. 9 Índice 8 del aplicativo Samai. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 4 domicilio contractual y el lugar de ejecución del contrato se encuentran en Bogotá D.C.; y (iii) los actos demandados se calificaron erróneamente como “actos previos al contrato”, cuando, conforme al literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, son actos generales cuyo control judicial no “prescribe”. 11.
Asimismo, en su escrito señaló que se “interpon[ía] escrito de subsanación” y manifestó que aportaba “los actos administrativos con constancias de publicación”, precisaba las pretensiones, limitándolas a los actos controvertidos, y allegaba constancia del envío de la demanda y de su subsanación a los demandados. 12. El 3 de julio de 202610, el accionante cargó un total de noventa y ocho (98) documentos como anexos a su escrito del 2 de julio del mismo año. CONSIDERACIONES 13.
El despacho resolverá el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra el auto del 24 de junio de 2026. A continuación, establecerá cuál de las Secciones de esta Corporación es competente para conocer de las pretensiones de nulidad que subsisten en el trámite. Procedencia y oportunidad del recurso 14. Según el inciso primero del artículo 242 de la Ley 1437 de 201111, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo que exista norma legal en contrario. 15.
En cuanto a su trámite, por remisión expresa de la disposición citada, se aplica lo dispuesto en el artículo 319 del Código General del Proceso12, según el cual aquel debe interponerse dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación. 16. Al revisar el expediente, se advierte que el auto del 24 de junio de 2026 se notificó por estado electrónico el 26 de junio del mismo año13, motivo por el cual la reposición en cuestión fue presentada oportunamente el 2 de julio siguiente14.
Problemas jurídicos y metodología para resolver la reposición 17. De acuerdo con los argumentos formulados por el recurrente, los problemas jurídicos a resolver consisten en determinar si: (i) la escisión de las pretensiones contractuales respecto de las de nulidad es improcedente a la luz de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 165 del CPACA;
(ii) la demanda de controversias contractuales debe remitirse a los Juzgados Administrativos de Bogotá; y (iii) la 10 Índices 9 y 10 ibidem. 11 Artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021: “Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.
En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”. 12 “Artículo 319. Trámite. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. / Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110”. 13 Índice 6 del aplicativo Samai. 14 Índice 8 ibidem.
Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 5 calificación de las resoluciones demandadas como “actos previos al contrato” sujetos al término de caducidad es incorrecta a la luz del literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Estudio de los cargos del recurso 18. El recurrente manifestó que la escisión de las pretensiones contractuales es improcedente, porque el numeral 1 del artículo 165 del CPACA15 atribuye al juez de la nulidad el conocimiento de las demás pretensiones acumuladas. Sin embargo, dicha regla solo resulta aplicable cuando concurren todos los requisitos previstos en esa disposición, incluido el establecido en el numeral 4, según el cual las pretensiones deben tramitarse mediante el mismo procedimiento. 19.
Esta conclusión se desprende del artículo ejusdem, según el cual la acumulación de pretensiones procede “siempre que [estas] sean conexas y concurran los siguientes requisitos” (énfasis agregado). Por tanto, la regla de competencia prevista en el numeral 1 no puede aplicarse de manera aislada, sino en conjunto con las demás condiciones establecidas en la norma, esto es, que las pretensiones no se excluyan entre sí (salvo que se formulen como principales y subsidiarias), que no haya operado la caducidad y que todas deban tramitarse mediante el mismo procedimiento.
Así, el carácter consecuencial de algunas de las pretensiones formuladas no releva al demandante del cumplimiento concurrente de tales exigencias. 20. En este caso, si bien el numeral 1 citado atribuye al juez de la nulidad el conocimiento de las demás pretensiones acumuladas, lo cierto es que no se satisface el requisito previsto en el numeral 4 de la misma disposición, consistente en que todas las pretensiones acumuladas deban tramitarse por el mismo procedimiento.
Ello impide que esta Corporación conozca de las pretensiones distintas a las de nulidad, habida cuenta de que estas deben surtirse en un proceso de doble instancia, respecto del cual se carece de competencia para decidir en un único grado jurisdiccional. En consecuencia, al no concurrir la totalidad de las condiciones exigidas por la ley para la acumulación de pretensiones, estas no pueden ser tramitadas conjuntamente en este proceso, razón por la cual la escisión decidida en la providencia recurrida resulta procedente.
Por ello, el primer reparo elevado por el recurrente no está llamado a prosperar. 21. En cuanto al segundo cargo, el accionante sostuvo que la remisión de las pretensiones contractuales a los Juzgados Administrativos de Cartagena desconoce el factor territorial de competencia previsto en el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, pues, a su juicio, tanto el domicilio contractual como el lugar de 15 “Artículo 165.
Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: /1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.
Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. / 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. / 3.
Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. / 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 6 ejecución del contrato se encuentran en Bogotá D.C16.
Al respecto, ya contando con el texto del contrato interadministrativo, que fue aportado en el mismo escrito del recurso de reposición presentado por la parte actora, a modo de subsanación de la demanda17, se observa que (i) aunque la cláusula vigésima tercera del negocio jurídico señala que el domicilio contractual será la ciudad de Bogotá D.C.18, como se indicó en la providencia impugnada19, el artículo 28 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone que dicha estipulación se tendrá por no escrita para efectos judiciales; y (ii) existen elementos para entender que las obligaciones se ejecutan tanto en Cartagena como en el Distrito Capital. 22.
En ese contexto, para determinar la competencia territorial, esta Sección20 ha señalado que el juez debe (i) establecer el lugar de ejecución del contrato, como lo dispone el numeral 4 del artículo 156 del CPACA; y (ii) de manera complementaria, considerar el domicilio de la entidad pública involucrada en la controversia, conforme al numeral 10 del citado artículo 28 del CGP. 23.
En este caso, las pruebas obrantes en el expediente permiten establecer dos lugares de ejecución del contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena sea Bogotá D.C.. Al respecto, se advierte que las obligaciones asumidas por la entidad de educación superior, entre ellas, garantizar la aplicación de la prueba de conocimiento, gestionar y disponer los espacios físicos requeridos, informar el lugar de realización de esta, filmar su desarrollo, responder por la operación y seguridad de las herramientas tecnológicas empleadas y responder por la seguridad y cadena de custodia de los documentos del concurso mientras los tenga en su poder21, permiten inferir que una parte de la 16 Folios 4 y 5 del índice 8 del aplicativo Samai.
El recurrente citó la cláusula 23 del contrato interadministrativo demandado, que dispone:“Para todos los efectos legales el domicilio contractual será la ciudad de Bogotá” Frente al lugar de ejecución del negocio, aseguró que “[l]a Universidad de Cartagena actúa como operador logístico y técnico del proceso, pero el objeto principal del contrato, la convocatoria pública y la producción de la lista de elegibles, se entrega y se materializa ante el Congreso de la República en la ciudad de Bogotá”. 17 Archivo 12 del índice 9 ibidem. 18 Folio 16 ibidem. 19 Folio 8 del índice 4 ibidem. 20 “Resulta necesario aclarar que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 28 del Código General del Proceso, aunque las estipulaciones de domicilio contractual para fines judiciales se consideran no escritas para evitar que las partes de forma deliberada determinen la competencia, el juez está facultado para identificar el lugar de ejecución del contrato basándose en el contenido del negocio jurídico (…) Desde otro punto de vista, el numeral 10 del mismo articulado -en aplicación supletiva del CPACA-, indica que en los procesos contenciosos en que sea parte una entidad pública conocerá el juez del domicilio de la respectiva entidad; así, al ser demandado el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE-, el cual tiene su domicilio en Bogotá D.C., en función de este criterio también se podría tomar este lugar a efectos de establecer el factor territorial”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 4 de mayo de 2026. Exp. 74332. C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. Véase también Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 21 de mayo de 2021. Exp. 64804. C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas;
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 11 de diciembre de 2020. Exp. 65733. C.P.: Alberto Montaña Plata. 21 Folios 9 a 11 del archivo 12 del índice 9 ibidem: “SEGUNDA. OBLIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD. EL CONTRATISTA se obliga a (…) Garantizar el desarrollo de la prueba de conocimiento (…) Adelantar los trámites requeridos para proveer el espacio físico, con todos los elementos y condiciones necesarios (custodia de elementos personales de los participantes), entre otros, para la aplicación de la Prueba de Conocimiento (…) Informar oportunamente a la mesa directiva del Congreso, la dirección y la hora donde se realizará la prueba de conocimiento para que sea publicado en la página web del Senado de la República, y la Cámara de Representantes (…) Las pruebas se realizarán en un único salón con capacidad para el número de admitidos relacionados en la lista, según dictamen emitido por las Comisiones de Acreditación Documental de ambas Cámaras.
La sesión de aplicación de la prueba de conocimiento deberá ser filmada por parte de la Universidad (…) La Universidad de Cartagena responderá por las fallas atribuibles a la operación o seguridad de las herramientas tecnológicas utilizadas en el desarrollo del proceso a su cargo (…)”. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 7 ejecución contractual, estrechamente vinculada al cumplimiento de su objeto, se concentra en las instalaciones de dicha institución. En efecto, dado que estas actividades fueron encomendadas directamente a la contratista, resulta razonable considerar, que estas tendrían lugar en la ciudad donde aquella tiene su sede principal22. 24.
Otras obligaciones, en clave de la sede del Senado de la República, se tendrían que desarrollar en Bogotá23, como “Citar para las pruebas de conocimiento a los aspirantes admitidos a través de los correos electrónicos relacionados en el formato de inscripción, indicando en la citación fecha, hora y lugar de la realización de la prueba de conocimiento” e “Informar a través del Supervisor del Contrato al CONTRATISTA de las solicitudes o sugerencias dentro de los términos del contrato”24. 25.
De manera que, en este asunto, son competentes tanto los Juzgados Administrativos de Cartagena como los de Bogotá. Por ello, resulta aplicable el parágrafo del artículo 149 del CPACA, que determina: “Cuando fueren varios los jueces o tribunales competentes para conocer del asunto de acuerdo con las reglas previstas en este artículo, conocerá a prevención el juez o tribunal ante el cual se hubiere presentado primero la demanda”.
Así, en este estadio, el despacho considera que, como la demanda fue radicada ante un operador judicial con sede en Bogotá y el accionante, con su recurso, se inclina porque aquella sea conocida por los juzgados de ese circuito, debe remitir la actuación a éstos. 26. Por tanto, se modificará ese aspecto del auto recurrido, para disponer que las pretensiones relacionadas con la nulidad absoluta del contrato sean remitidas a los Juzgados Administrativos de Bogotá (Reparto). 27.
En punto de la alegada clasificación errónea de las resoluciones demandadas como “actos previos al contrato”, bajo el argumento de que conforme al literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA son generales, por lo que su control judicial no prescribe, se debe indicar que, tal como se puso de presente en el auto aquí recurrido25, este despacho requirió que se allegaran las decisiones enjuiciadas y constancias de su publicación, para verificar su naturaleza y determinar a cuál Sección de esta Corporación le atañe, por especialidad temática, tramitar la demanda. 28.
Ahora, allegadas las resoluciones cuestionadas, el despacho cuenta con los elementos necesarios para determinar su naturaleza a partir de su contenido. Como resultado de dicho análisis, se advierte que no son de estirpe contractual, toda vez que allí se establecen las reglas sobre la elección del Contralor General de la 22 Artículo 2 del Decreto 1678 de 1981: “La Universidad de Cartagena es un establecimiento público de carácter académico del orden departamental, esto es, un organismo con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Gobernación del Departamento de Bolívar, creado por Decreto de 6 de octubre de 1827 y reconocido por disposiciones legales posteriores, entre ellas, la Ordenanza número 12 de 1956 del Consejo Administrativo de Bolívar, con domicilio en la ciudad de Cartagena” (énfasis agregado). 23 Constitución Política, artículo 140: “El Congreso tiene su sede en la capital de la República”. 24 Archivo 12 del índice 9 ibidem.
Cláusula tercera del contrato. 25 Folio 4 del índice 4 del aplicativo Samai. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 8 República para el periodo 2026-2030, en desarrollo de los artículos 5 y 6 de la Ley 1904 de 2018, lo cual se inscribe en el procedimiento previsto para la elección de dicho servidor público.
A continuación, se describen los actos acusados y su contenido: Resolución Contenido Resolución No. 003 del 21 de enero de 2026 “Por medio de la cual se da cumplimiento al procedimiento para seleccionar una institución de educación superior con acreditación de alta calidad, a fin de adelantar la convocatoria para elegir al Contralor General de la República para el periodo 2026-2030” Ordenó a las secretarías de la Mesa Directiva del Congreso de la República invitar las Instituciones de Educación Superior, públicas o privadas que cuenten con acreditación de alta calidad, para que presenten sus propuestas con el fin de suscribir contrato o convenio para la realización del proceso de convocatoria pública previa a la elección del Contralor General de la República Resolución sin número del 29 de enero de 2026 Seleccionó como Institución de Educación Superior encargada de adelantar la Convocatoria Pública previa a la elección del Contralor General de la República para el periodo 2026-2030 a la Universidad de Cartagena y se dispone que la Mesa Directiva del Congreso de la República emita la resolución mediante la cual se formalice la selección de la Institución de Educación Superior elegida y se disponga la apertura de la Convocatoria Pública previa a la elección del Contralor General de la República para el periodo 2026-2030 Resolución No. 004 del 30 de enero de 2026 “Por medio de la cual se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior a fin de adelantar la convocatoria para elegir Contralor General de la República para el periodo 2026-2030” Inició el proceso de Convocatoria Pública previa la elección del Contralor General de la República por el Congreso de la República en pleno, para el periodo 2026-2030, se selecciona a la Universidad de Cartagena como la institución de educación superior con acreditación de alta calidad y certificada para la ejecución de procesos de selección y se definen los parámetros que regirán la Convocatoria Resolución 005 del 6 de marzo de 2026 “Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución No. 004 del 30 de enero de 2026” Modificó el cronograma del proceso de elección del Contralor general de la República, los criterios de selección y el mecanismo de desempate 29.
Las resoluciones cuestionadas (i) desarrollan el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, al efectuar la convocatoria pública para la elección del Contralor General de la República para el período 2026-2030 y fijar las reglas que la rigen, incluidos los principios aplicables, los requisitos de participación, el cronograma y las distintas etapas del proceso de selección (Resoluciones núms. 004 del 30 de enero de 2026 y 005 del 6 de marzo de 2026); y (ii) en observancia de lo previsto en el artículo 5 Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 9 de la misma ley, adelantan el procedimiento destinado a seleccionar la institución de educación superior con acreditación de alta calidad encargada de apoyar el desarrollo de dicha convocatoria y designan a la Universidad de Cartagena para el cumplimiento de esa función (Resolución núm. 003 del 21 de enero de 2026, resolución sin número del 29 de enero de 2026 y Resolución núm. 004 del 30 de enero de 2026). 30.
En ese contexto, si bien la escogencia de la institución de educación superior dio lugar a la posterior celebración de un contrato, susceptible de control judicial a través de la acción de controversias contractuales -pretensiones que, por lo demás, fueron escindidas del presente trámite-, tal circunstancia no determina la naturaleza de las resoluciones demandadas.
En efecto, dichos actos tienen por objeto establecer las reglas de la convocatoria pública, designar a la universidad encargada de apoyarla y definir los criterios y las etapas previas a la elección del Contralor General de la República. Por tanto, su contenido se relaciona con el procedimiento regulado en los artículos 5 y 6 de la Ley 1904 de 2018, y no con la regulación o ejecución del contrato posteriormente celebrado. 31.
Esta conclusión encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Sección Quinta de esta Corporación. En efecto, al pronunciarse sobre actos de similar naturaleza a los aquí demandados -mediante los cuales se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior para adelantar la convocatoria para elegir Contralor General de la República-, esa dependencia judicial ha sostenido que tales actuaciones tienen contenido electoral.
En efecto, se ha señalado: “2.2.4 Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que el acto demandado es la Resolución No. 007 del 19 de julio de 2018, “Por medio de la cual se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior que adelante la convocatoria para elegir al Contralor General de la República para el periodo 2018-2022”, no cabe duda de que establece reglas para las elecciones y por tanto ostenta la categoría de acto de contenido electoral. 2.2.5 Sin embargo, el acto demandado es de mero trámite, pues tuvo por objeto y finalidad impulsar el proceso, estableciendo las reglas de la convocatoria pública dispuestas por el legislador en la Ley 1904 de 2018, circunstancia que se enmarca en el concepto que con precedencia ha definido esta Corporación cuando expuso: “Los actos de trámite son aquellos que dan impulso a la actuación y por eso se conocen como meros actos de trámite, en tanto los actos preparatorios, según la academia, son aquellos previos, pero necesarios para adoptar una decisión de fondo”. 2.2.6 Se insiste, entonces, que esta Corporación tiene una línea jurisprudencial clara respecto a que es el acto electoral el susceptible de control por medio de la nulidad electoral y los actos de trámite y/o preparatorios son demandables por este mismo medio de control, pero de manera indirecta”26 (énfasis agregado). 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 4 de octubre de 2018. Exp. 2018-00134. C.P. Rocío Araújo Oñate. Véase también el auto del 17 de septiembre de 2018, en este mismo proceso: “Sobre este particular, el despacho enfatiza en que los actos de trámite o preparatorios de los actos definitivos de carácter electoral no son susceptibles de control directo a través de la nulidad simple o de la nulidad electoral, porque aunque son de contenido general, son actos de trámite o preparatorios del acto de elección y dicha condición impide que sean demandados por un medio de control distinto al de la nulidad electoral y en el caso concreto, no es posible establecer un cargo contra el acto preparatorio de forma directa que tenga la virtualidad de causar la nulidad electoral del acto de elección”.
En aplicación de esta regla, véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 14 de diciembre de 2023. Exp. 2023-00133. C.P.: Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 10 32.
Desde esta perspectiva, el tercer cargo tampoco está llamado a prosperar, pues, si bien se comparte el planteamiento del recurrente según la cual las resoluciones demandadas no constituyen actos precontractuales y, por ende, no están sujetas al control judicial propio del medio de control de controversias contractuales27, ello no conduce a revocar el auto impugnado28.
En esa providencia, la referencia a su posible carácter previo al perfeccionamiento del contrato se efectuó de manera preliminar, debido a que los actos acusados no habían sido aportados al expediente, por lo que su naturaleza solo podría establecerse una vez fueran allegados y examinados, análisis necesario para determinar a cuál Sección del Consejo de Estado le corresponde, por especialidad temática, calificar y, de ser el caso, tramitar la demanda. 33.
Así las cosas, no hay lugar a revocar la providencia recurrida. La inadmisión obedeció, entre otros motivos, a la necesidad de contar con los actos acusados para examinar su contenido, determinar la especialidad temática correspondiente y verificar los demás presupuestos de la demanda. Ahora, como en esta providencia se establece que aquellos tienen contenido electoral y que el conocimiento de las pretensiones de nulidad corresponde a la Sección Quinta de esta Corporación, será dicho organismo el encargado de pronunciarse sobre la eventual admisión de la demanda y los demás aspectos relacionados con su procedencia. 34.
Con fundamento en lo expuesto, dado que ninguno de los argumentos propuestos por la parte recurrente tiene vocación de prosperidad, el despacho confirmará el auto del 24 de junio de 2026. 35. Se transita, entonces, al segundo punto de la presente providencia, relativo a las reglas de distribución interna de las acciones de nulidad contra actos de contenido electoral que se tramiten en esta Corporación. Sobre las reglas de distribución interna en el Consejo de Estado 36.
Este despacho advierte que, en efecto, el sub lite debe ser conocido por la Sección Quinta de esta Corporación, conforme a las reglas de distribución interna de las acciones de nulidad que se desarrollan a continuación. Se destaca que el estudio de admisibilidad debe ser adelantado por dicho órgano judicial atendiendo a las reglas previstas para los procesos de nulidad electoral, que no pueden ser estudiadas por este despacho. 37.
El artículo 110 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo29 dispone que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo 27 El accionante señaló que los actos demandados son actos administrativos generales y no actos previos al contrato, en los términos del artículo 164.2.c del CPACA. Folios 10 y 11 del índice 8 del aplicativo Samai. 28 El recurrente solicitó “reponer el auto en cuanto a la calificación de los actos demandados, y reconocer que se trata de actos administrativos de carácter general cuya impugnación mediante nulidad simple no está sujeta a término de caducidad conforme al artículo 164.1.a del CPACA; en consecuencia, ADMITIR la demanda de nulidad teniendo por subsanados los demás defectos formales señalados en el auto y acreditados en este escrito” Ibidem. 29 El artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 prescribe: “Artículo 110.
Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) secciones, cada una de las Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 11 de Estado se divide en cinco Secciones, cada una de las cuales ejerce labores con base en los criterios de especialidad y de equilibrio en las cargas de trabajo. 38.
Bajo ese contexto, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 -reglamento del Consejo de Estado-, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024, distribuyó los procesos de los cuales conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo entre sus respectivas Secciones. En ese sentido, tratándose de los procesos de nulidad simple, dicho reglamento asigna el conocimiento de los litigios según las siguientes temáticas: Sección Asuntos pasibles de la acción de nulidad Sección Primera Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones Sección Segunda Los procesos de simple nulidad de actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal Sección Tercera Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros Sección Cuarta Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas Sección Quinta Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. 39.
En ese orden de ideas, la distribución de los procesos de simple nulidad entre las Secciones opera por reglas de especialidad atendiendo al tema sobre el que recae la controversia. Lo anterior implica que el operador judicial examine el expediente para identificar cuál es el núcleo del litigio y, con base en ello, determinar quién debe resolverlo.
Sobre la remisión de este asunto a la Sección Quinta del Consejo de Estado 40. Como se explicó, en el sub lite, teniendo en cuenta que las pretensiones relacionadas con la nulidad absoluta del contrato interadministrativo demandado fueron escindidas, la controversia actual gira alrededor de los actos que desarrollan las reglas de la convocatoria pública previa elección de Contralor General de la cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: // La Sección Primera, por cuatro (4) Magistrados. // La Sección Segunda se dividirá en dos (2) subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados. // La Sección Tercera se dividirá en tres (3) subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados. // La Sección Cuarta, por cuatro (4) Magistrados, y // La Sección Quinta, por cuatro (4) Magistrados. // Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el Reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada sección y a las respectivas subsecciones. // PARÁGRAFO.
Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación”. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 12 República por el Congreso de la República para el periodo 2026-2030, en los términos de la Ley 1904 de 2018, incluyendo la selección en el acto de convocatoria de la Universidad de Cartagena como institución de educación superior encargada de adelantar dicha convocatoria pública. 41.
En atención al contenido de la demanda30, el núcleo del litigio consiste en determinar la legalidad de la convocatoria pública para la elección del Contralor General de la República para el período 2026-2030 y de los actos mediante los cuales se seleccionó a la Universidad de Cartagena como institución encargada de adelantarla. Como se indicó previamente, dichas actuaciones se inscriben en el procedimiento previsto por la Ley 1904 de 2018 para la elección de ese servidor público y, por tanto, son de naturaleza eminentemente electoral.
En consecuencia, la controversia no corresponde a las especialidades agraria, contractual, minera o petrolera31, sino a la electoral. 42. Si bien la demanda también comprendía pretensiones orientadas a obtener la nulidad del contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, el auto recurrido dispuso su escisión del presente trámite y remitirlas a los Juzgados Administrativos de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 155 del CPACA, al tratarse de un asunto de doble instancia. De este modo, las pretensiones de nulidad que subsisten en este se dirigen contra actos de contenido electoral, toda vez que guardan relación directa con el procedimiento de elección del Contralor General de la República regulado por la Ley 1904 de 2018. 43.
En cuanto a cuál es el operador que debe calificar la demanda, como se señaló, el reglamento interno de esta Corporación le asignó a la Sección Quinta32 el trámite y decisión de los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral. En el presente asunto, las pretensiones de nulidad remanentes están dirigidas a cuestionar la validez de actos que se inscriben en dicha categoría, circunstancia que determina a cuál Sección le corresponde estudiar la admisibilidad de esta demanda de nulidad.
En consecuencia, el asunto no corresponde a las 30 Índice 2 del aplicativo Samai. 31 En este caso, el litigio no tiene naturaleza agraria, contractual, minera ni petrolera. En efecto, la controversia gira en torno al procedimiento de elección del Contralor General de la República regulado por la Ley 1904 de 2018, materia ajena a asuntos agrarios o de tierras, así como a controversias relacionadas con actividades mineras o petroleras.
Además, según se explicó, las pretensiones encaminadas a obtener la nulidad absoluta del convenio interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena fueron escindidas y remitidas al juez competente. Por tanto, las restantes pretensiones de nulidad sometidas a consideración del despacho no tienen contenido contractual, sino electoral. 32 Asuntos similares han sido conocidos por la Sección Quinta de esta Corporación. Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Autos del 17 de septiembre de 2018 y 4 de octubre de 2018. Exp. 2018-00134. C.P. Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 14 de diciembre de 2023. Exp. 2023-00133. C.P.: Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicación: 11001032600020260011600 (74.584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República y otro Referencia: Nulidad 13 especialidades de las Secciones Primera33, Segunda34, Tercera o Cuarta35 y, por lo tanto, se ordenará a la Secretaría de la Sección remitir el expediente de la referencia a la Sección Quinta de esta Corporación. 44.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva del auto del 24 de junio de 2026, el cual queda así: REMITIR a los Juzgados Administrativos de Bogotá -reparto-, copia de la demanda y los anexos para que proceda a calificarla, conforme a las reglas previstas para los asuntos de controversias contractuales, en punto de las pretensiones quinta, sexta y séptima relacionadas con el contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, el auto recurrido.
TERCERO: Ordenar a la Secretaría de la Sección REMITIR el expediente de la referencia a la Sección Quinta de esta Corporación, para lo de su cargo respecto de las pretensiones de nulidad formuladas en la demanda contra las resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 expedidas por la Mesa Directiva del Congreso de la República.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 33 El sub lite no corresponde a la Sección Primera porque a esta se le asignaron procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. El litigio analizado sí está expresamente asignado a la Sección Quinta por su contenido electoral. 34 El presente caso no pertenece a la Sección Segunda porque a esta se le asignaron los procesos de nulidad que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal.
En este caso, el debate jurídico no tiene naturaleza laboral ni de seguridad social, sino que gira en torno al procedimiento de elección del Contralor General de la República regulado por la Ley 1904 de 2018, en los términos del artículo 139 del CPACA. 35 A la Sección Cuarta le corresponde conocer los procesos de nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas.
En el caso bajo análisis, el litigio no involucra ninguna discusión sobre esas materias, pues la controversia consiste en determinar la legalidad de la convocatoria pública para la elección del Contralor General de la República para el periodo 2026- 2030 y la selección de la institución de educación superior que la adelantará.