CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Demandante: Martha Margarita Orozco González Demandada: Universidad Nacional de Colombia Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 155 a 179). La señora Martha Margarita Orozco González, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Universidad Nacional de Colombia, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del acto ficto suscitado por la falta de respuesta a la petición de 6 de febrero de 2015, por el que se negó la existencia de un vínculo laboral entre las partes. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) pagar «[…] la diferencia salarial entre lo recibido mensualmente por una PROFESIONAL UNIVERSITARIO de Planta (carrera), y lo que se le cancel[ó] […]» (sic); las cesantías, sus intereses e «indemnización» por pago tardío; las vacaciones, las primas de servicios, navidad y vacaciones y «[…] los aportes realizados […] por concepto de salud, pensión y ARP» (administradora de riesgos profesionales, hoy laborales);
(ii) indexar las sumas adeudadas, (iii) sufragar los perjuicios morales causados y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios personales 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia y remunerados entre el 23 de mayo de 2008 y el 31 de enero de 2015, como profesional universitaria en ingeniería de sistemas, bajo continua subordinación y dependencia de la Universidad Nacional de Colombia (del 23 de mayo de 2008 al 23 de enero de 2011 en la dependencia denominada unidad de servicios de salud de la Universidad Nacional de Colombia [Unisalud], y desde el 1º de febrero de 2011 hasta el 31 de enero de 2015 en la «División Salud Estudiantil»), a través de contratos de prestación de servicios.
Que el 6 de febrero de 2015 reclamó de la demandada el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones causadas, frente a lo cual esta guardó silencio. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo enjuiciado los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 14, 25, 29, 43, 53, 95, 125, 127, 209 y 277 de la Constitución Política; 2º, 3º, 44 y 138 del CPACA; 2º de la Ley 197 de 1938, 1º de la Ley 65 de 1946, 8º de la Ley 4ª de 1990, 26 (inciso 2º), 40, 46 y 61 del Decreto 2400 de 1968; 21 del Decreto 3135 de 1968, 5º y 71 del Decreto 1250 de 1970; 108, 180, 215 y 240 a 242 del Decreto 1950 de 1973; las Leyes 790 de 2002, 10 y 50 de 1990 y 100 de 1993 y los Decretos 1333 de 1986 y 1582 y 1453 de 1998.
Asevera que la accionada desconoce el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puesto que se desdibujó la verdadera relación contractual al acordar, por medio de órdenes de prestación de servicios, la ejecución permanente de las mismas funciones que desempeñaba un empleado de planta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 191 a 207).
La parte accionada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que algunos son ciertos, otros de manera parcial y los demás no le constan, por lo que deben probarse. Asimismo, formuló las excepciones denominadas inexistencia de la relación laboral, autonomía e independencia en la ejecución de la orden de servicios y prescripción. Arguye que «[…] si bien existió una relación contractual regida por las normas internas de la Universidad en cuanto al procedimiento de conformación de la relación, en la que se pactó la prestación de servicios a la Universidad por parte de la demandante, […] para el cumplimiento de las obligaciones asignadas a la orden de prestación de servicios […] realizaba una serie de actividades en forma autónoma, en ejercicio de su profesión de ingeniería de sistemas referidas a la administración, mantenimiento, soporte y gestión de la información en Unisalud; actividades contratadas para ser ejecutadas por ella misma con plena autonomía técnica y administrativa, sin relación de 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia subordinación o dependencia, razón por la cual las Ordenes Contractuales de Prestación de Servicios no generaban relación laboral alguna entre la Universidad y la contratista […]» (sic).
Que la accionante no estaba a cargo de ningún jefe inmediato ni sujeta a horarios, sino que «[…] desarrolló el objeto de las órdenes contractuales de prestación de servicios con las instrucciones técnicas y requerimientos funcionales que exigía el desarrollo del software y en este sentido acompañó con su experticia y formación al Área de Salud y aportó en la interacción que debió aplicarse al proveedor del paquete informativo, por tanto los pagos hechos […] correspondieron a los productos y/o informes desarrollados» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 342 a 356).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), en sentencia de 9 de julio de 2020, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que (i) «[…] no se contaba en la planta de personal de la [demandada] con personal que realizara las actividades contratadas con la actora, ya que “conforme a lo informado por la Dirección de Unisalud Sede Bogotá, en la planta global de personal administrativo […] no está asignado el cargo de profesional en ingeniería de sistemas […]» (sic);
(ii) la accionante «[…] fue contratada, no para realizar actividades que hicieran parte del giro misional de la unidad de salud o de la División de Salud, esto es, la prestación de servicios de salud, sino para desarrollar labores relacionadas con la administración y el funcionamiento de la entidad, como son para el desarrollo de aplicativos o software utilizados por dichas áreas, pues así lo certificó la entidad al indicar que la demandante “ejecutó las obligaciones en el Área de Sistemas y en la División de Salud Estudiantil Sede Bogotá, la ejecución de las actividades de soporte y gestión de la información se realizaron en el Área de Salud y la Facultad de Odontología, para garantizar el buen funcionamiento de la infraestructura informática de esas dependencias” […]» (sic); y (iii) del manual de funciones del personal administrativo de la institución accionada «[…] no se logra entrever que las labores desarrolladas por la demandante según el objeto de cada uno de los contratos, estén o tengan cierta similitud con los cargos de planta que allí se detallan, pues estos últimos están relacionados con la prestación de servicios de salud, más no con servicios técnicos especializados en sistemas, y en general con las labores contratadas» (sic).
Agrega que de las pruebas adosadas «[…] se puede concluir que […] realmente no cumplía un horario, no tenía un jefe y por ende no se presentó la subordinación que señalan las normas y la jurisprudencia, para que se considere que existió una relación laboral, sino que fueron actividades propias de la contratación estatal, que debía cumplir en un tiempo y espacios 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia determinados, bajo las instrucciones de una persona que velaba por el correcto cumplimiento del objeto contractual, pues incluso la demandante sirvió de enlace entre la empresa (ITASA), la cual ganó el contrato como proveedor del sistema de información, pues dentro de sus actividades estaba la implementación de dicho sistema y posterior capacitación a los empleados de la institución, como lo sostuvo uno de los testigo[s] llamados por la entidad y fue aceptado por la actora […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 368 a 376).
Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo no hizo una valoración adecuada de los medios de convicción recaudados, en particular del interrogatorio de parte y el testimonio de la señora Sonia María Vega Espitia, que dan cuenta de que tenía que cumplir horario, incluidos los sábados, estaba bajo la supervisión de su jefe inmediato, sus ausencias debían estar justificadas con el correspondiente permiso y las «[…] actividades desarrolladas […] corresponde[n] a labores permanentes de la demandada, y necesarias para el funcionamiento administrativo de esta, y fundamental para el cumplimiento de su labor misional, y que deja plenamente probado que es una labor indispensable, y que requería, que el cargo se creara, y no que se vinculara a la trabajadora por intermedio de contratos de prestación de servicios, con el único fin de disfrazar la relación laboral y apropiarse de las prestaciones sociales que en derecho le corresponden […]» (sic).
Respecto de las declaraciones de los señores Fabián Alfonso Hernández Burgos y Silvia Cristina Peña Cuellar, afirma que carecen de credibilidad, además de que no aportan elementos sobre la relación laboral de que trata esta controversia. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 15 de diciembre de 2020 (f. 378) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 24 de marzo de 2022 (f. 385), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 20 de mayo de 2022 (f. 387), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada para pedir que se confirme la providencia impugnada, de 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia conformidad con los argumentos consignados en el escrito de contestación1.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste o no razón jurídica para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada en la Universidad Nacional de Colombia, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que sobre los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que preceptuaron que «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades 1 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia respectivo.
Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 2400 de 19682, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en fallo C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos. 2 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas atenientes a la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.
De igual manera, esta Sala de decisión4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la función sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios como ingeniera de sistemas en la unidad de salud de la sede Bogotá y el área de salud del nivel central (facultad de odontología) de la Universidad Nacional de Colombia (ff. 7 a 57 y 1 a 39 c. anexo), en virtud de las siguientes órdenes de prestación de servicios: Contrato Dependencia Inicio Finalización 1 267 de 2008 Unidad de servicios de salud (Unisalud) 23/05/2008 22/08/2008 2 310 de 2008 27/08/2008 26/10/2008 3 343 de 2008 27/10/2008 26/02/2009 4 66 de 2009 27/02/2009 26/08/2009 5 304 de 2009 27/08/2009 28/02/2010 6 103 de 2010 01/03/2010 31/08/2010 7 336 de 2010 01/09/2010 28/02/2011 8 26 de 2011 Área de salud (facultad de odontología) 01/02/20115 01/06/2011 9 173 de 2011 Unidad de servicios de salud (Unisalud) 09/05/20116 08/08/2011 10 313 de 2011 Área de salud (facultad de odontología) 02/06/20117 02/12/2011 11 660 de 2011 20/12/2011 20/01/2012 12 16 de 2012 30/01/2012 29/07/2012 13 404 de 2012 30/07/2012 21/12/2012 Prórroga 22/12/2012 28/02/2013 14 28 de 2013 01/03/2013 22/04/2013 15 76 de 2013 23/04/2013 15/06/2013 16 187 de 2013 17/06/2013 30/09/2013 17 473 de 2013 01/10/2013 18/12/2013 18 20 de 2014 01/02/2014 30/06/2014 19 388 de 2014 01/07/2014 17/12/2014 20 44 de 2015 27/01/2015 31/01/2015 Según se consigna en los aludidos documentos, el objeto general y las obligaciones específicas de la contratista frente a las labores asignadas en Unisalud, entre otras, fueron: LA CONTRATISTA SE OBLIGA A PRESTAR SUS SERVICIOS 5 Se advierte que hubo tiempos simultáneos laborados entre el 1º y el 28 de febrero y desde el 9 de mayo hasta el 1º de junio de 2011 en Unisalud y en el área de salud (facultad de odontología), lo que, de acuerdo con lo informado por el señor Fabián Alfonso Hernández Burgos, jefe (e) de dicha área y testigo dentro de las presentes diligencias, es posible en la estructura de la Universidad Nacional de Colombia: «PREGUNTADO: eran dos (2) relaciones diferentes y por eso podía tener contratos diferentes con cada una de esas entidades? CONTESTA: Sí, claro, ósea esa figura contractual permite tener dos (2) contratos con dependencias diferentes de la misma universidad» (ff. 295 a 301 y disco compacto obrante en el folio 294). 6 Ibidem. 7 Ib. 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia PROFESIONALES COMO INGENIERA, PARA DESARROLLAR ACTIVIDADES DE ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, MEJORAMIENTO DE PROCESOS, SOPORTE Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN, GARANTIZANDO EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA INFORMÁTICA DE LA SEDE BOGOTÁ DE UNISALUD, Y LIDERAR A NIVEL NACIONAL LOS PROCESOS DE ACTUALIZACIÓN EN LA PLATAFORMA Y CONSOLIDACIÓN DE LA INFORMACIÓN. […] 1.
ADMINISTRAR Y GARANTIZAR LA SEGURIDAD E INTEGRIDAD [DE] LA BASE DE DATOS DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD DE UNISALUD. 2. PRESENTAR A LA GERENCIA NACIONAL PROYECTOS, ESTRATEGIAS Y PLANES DE EJECUCIÓN PARA EL MEJORAMIENTO DEL ÁREA
3. GESTIONAR RENOVACIÓN TECNOLÓGICA. 4. SEGUIMIENTO Y CONTROL SOBRE EL SOPORTE TÉCNICO EN HARDWARE, SOFTWARE Y REDES SUMINISTRADO POR EL ÁREA A LOS DIFERENTES USUARIOS, BUSCANDO QUE SEA SATISFACTORIO Y EFECTIVO.
5. EFECTUAR LABORES [DE] ACTUALIZACIÓN Y MANTENIMIENTO NECESARIAS PARA LA BASE DE DATOS DE AFILIADOS DE UNISALUD.
6. PRESTAR ASESORÍA Y APOYO A LA GERENCIA Y OTRAS ÁREAS DE UNISALUD, EN LOS TEMAS RELACIONADOS CON EL MANEJO DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN.
7. PARTICIPACIÓN EN LAS REUNIONES DE ACREDITACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE CALIDAD, AL IGUAL QUE ASISTENCIA A LAS CAPACITACIONES RELACIONADAS. […] (sic para toda la cita). En lo atinente a las órdenes de prestación de servicios dirigidas a prestar apoyo al área de salud (facultad de odontología), se consignó: OBJETO GENERAL LIDERAR EL PROCESO DE IMPLANTACIÓN Y DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION PARA EL AREA DE SALUD, COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL PARA EL PROGRESO PRODUCTIVO Y DE CALIDAD DE LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA EN EL AREA DE SALUD.
ACTIVIDADES ESPECIFICAS:
1. COORDINAR PROCESOS NECESARIOS PARA LA IMPLANTACION Y DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION, EN EL AREA DE SALUD DE LA SEDE DE BOGOTA. 2. APOYAR Y ASESORAR LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL SISTEMA DE INFORMACION, PARA EL AREA DE SALUD DE LA SEDE BOGOTA. 3. ACOMPAÑAR Y REALIZAR SEGUIMIENTO A LA CONTRATACION, DESARROLLO, IMPLEMENTACION Y PUESTA 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia EN MARCHA DEL APLICATIVO, PARA EL AREA DE SALUD DE LA SEDE BOGOTA. 4.
APOYAR Y RECOMENDAR MEJORAS AL SISTEMA DE INFORMACION BASICA DEL AREA DE SALUD. 5. COORDINAR, PROMOVER Y PARTICIPAR EN LOS ESTUDIOS QUE PERMITAN MEJORAR LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS A SU CARGO Y, EL OPORTUNO CUMPLIMIENTO DE LOS, PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS, ASI COMO LA EJECUCION Y UTILIZACION OPTIMA DE LOS RECURSOS DISPONIBLES.
6. IMPLEMENTAR LOS CAMBIOS EN LOS PROCEDIMIENTOS, PARAMETROS Y FUNCIONALIDADES QUE DEMANDE LA ACTUALIZACION DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION. […]. PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA COORDINAR EN LA FASE FINAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE SALUD PARA LA UNIVERSIDAD […] - ÁREA DE SALUD Y FACULTAD DE ODONTOLOGÍA Y BRINDAR SOPORTE PROFESIONAL UNA VEZ IMPLEMENTADO DIO SOFTWARE. […] REALIZAR SOCIALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS FUNCIONALES IMPLEMENTADOS EN LA FASE 1 DE IMPLEMENTACIÓN DEL SINSU. […] REALIZAR ILUSTRACIÓN TÉCNICA SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS FUNCIONALES IDENTIFICADOS EN LA FASE 1 […] REALIZAR LA ILUSTRACIÓN TÉCNICA SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS FUNCIONALES IDENTIFICADOS […] […] REALIZAR SOCIALIZACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DEFINIDAS Y UTILIZADAS […] (sic para toda la cita). b) Informes de ejecución contractual elaborados por la demandante sobre las actividades adelantadas en cumplimiento de las órdenes de prestación de servicios (ff. 40 a 95 c. anexo). c) «MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES PARA LOS CARGOS CONTEMPLADOS EN LA PLANTA GLOBAL DE PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA» a nivel nacional (CD obrante en folio 199 c. anexo). d) Planillas de pago de aportes en salud y pensión de la actora desde julio de 2008 hasta diciembre de 2014 (ff. 70 a 147). e) Oficios de 11 de julio, 21 de noviembre y 12 de diciembre de 2008 y 6 de marzo y 22 de octubre de 2009, por medio de los cuales la división administrativa y financiera de la unidad de servicios de salud de la Universidad 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia demandada autoriza el ingreso de la accionante a las instalaciones para laborar (ff. 148 a 154). f) Oficio B.OJ OF-371-17 de 10 de agosto de 2017, por el que la oficina jurídica de la sede Bogotá de la accionada informa que la dependencia de Unisalud no cuenta con empleos para ingenieros de sistemas y que la demandante «[…] ejecutó las obligaciones en el Área de Sistemas y en la División de Salud Estudiantil Sede Bogotá […] para garantizar el buen funcionamiento de la infraestructura informática […]» (sic) [ff. 284 a 286]. g) Escrito de 6 de febrero de 2015, por cuyo conducto la actora reclamó de la demandada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales causadas desde el 23 de mayo de 2008 hasta el 31 de enero de 2015 (ff. 2 a 4). h) Dentro de este proceso judicial se recaudaron la declaración de parte de la accionante y los testimonios de los señores Fabián Alfonso Hernández Burgos, Silvia Cristina Peña Cuellar (por solicitud de la accionada) y Sonia María Vega Espitia (a petición de la primera), quienes relataron acerca de las circunstancias concernientes a la prestación de servicios de la demandante como ingeniera de sistemas en la referida Universidad (ff. 295 a 301 c. ppal., 31 a 34 c. despacho comisorio y CD obrante en el folio 294).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la actora (i) prestó de manera personal sus servicios como ingeniera de sistemas en las áreas de Unisalud y de salud (facultad de odontología) de la Universidad accionada, entre el 23 de mayo de 2008 y el 31 de enero de 2015, a través de contratos de prestación de servicios; y (ii) el 6 de febrero de 2015 pidió de esta el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales causadas durante dicho lapso, reclamación frente a la cual guardó silencio.
Asimismo, se encuentra demostrado, con la copia de las órdenes de prestación de servicios y los testimonios recaudados, la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la accionante fue contratada por el ente de educación superior demandado, según los objetos contractuales ya relatados, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en tales contratos se estipuló un «Valor» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la demandante y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Para dilucidar dicho aspecto, cabe recordar, en primer lugar, que la Universidad Nacional de Colombia es un ente oficial de educación superior creado por el Congreso de los entonces Estados Unidos de Colombia, a través de la Ley 66 de 22 de septiembre de 1867, cuyo régimen y estructura actual se encuentran establecidos en el Decreto ley 1210 de 28 de junio de 19938, en el que, para el sub lite, se destaca:
ARTÍCULO 1. NATURALEZA. La Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la Educación Superior hasta sus más altos niveles, fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia. […]
ARTÍCULO 2. FINES. La Universidad Nacional de Colombia tiene como fines: a) Contribuir a la unidad nacional, en su condición de centro de vida intelectual y cultural abierto a todas las corrientes de pensamiento y a todos los sectores sociales, étnicos, regionales y locales; […] d) Formar profesionales e investigadores sobre una base científica, ética y humanística, dotándolos de una conciencia crítica, de manera que les permita actuar responsablemente frente a los requerimientos y tendencias del mundo contemporáneo y liderar creativamente procesos de cambio; […]
ARTÍCULO
26. ESTATUTO DE PERSONAL ADMINISTRATIVO. […]
PARAGRAFO 1. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato no forman parte del personal administrativo y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios. […] (se subraya). 8 «Por el cual se reestructura el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia». 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia De acuerdo con lo expuesto, la accionada es una institución universitaria autónoma del orden nacional, cuyo objeto se encuentra orientado a formar y capacitar a la población que cumpla los requisitos de ingreso con conocimientos profesionales y de investigación, tarea de carácter permanente que cumple en desarrollo de su actividad, de lo que se colige que requiere del personal docente y administrativo capacitado para tal fin en los programas que ofrece a sus estudiantes, al paso que está facultado para vincular, de manera ocasional, al personal necesario para satisfacer otras labores que, aunque no hagan parte de su objeto, no puedan ser atendidas por sus servidores de planta y se requieran para la adecuada y continua prestación del servicio a su cargo.
Sin perjuicio de la referida función académica, el legislador previó que «El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá […] su propia seguridad social en salud […]», la cual, conforme al parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 19929, se rige por las siguientes reglas: a) Organización, dirección y funcionamiento.
Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993; b) Administración y financiamiento.
El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud; […].
En tal virtud, la demandada creó la denominada unidad de servicios de salud de la Universidad Nacional de Colombia (Unisalud), dependencia responsable de «[…] garantizar la prestación de los servicios relacionados con la seguridad social en salud del personal académico, de los empleados públicos no docentes, de los trabajadores oficiales y de los pensionados, directamente o a través de otras instituciones públicas, privadas o mixtas que presten servicios de salud, como parte fundamental del sistema de seguridad social integral de sus servidores […]»10, cuya planta de personal y régimen de funciones estarían a 9 «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior». 10 Artículo 1º del Acuerdo 13 de 2002 del consejo superior universitario, «Por el cual se organiza la Unidad de Servicios de Salud y se modifica el objeto de la Caja de Previsión Social, en armonía con lo dispuesto en la 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia cargo del rector11.
Por otra parte, a través del artículo 117 de la Ley 30 de 1992 se estableció que «Las Instituciones de Educación Superior deben adelantar programas de bienestar entendidos como el conjunto de actividades que se orientan al desarrollo físico, psicoafectivo, espiritual y social de los estudiantes, docentes y personal administrativo», para lo cual la Universidad Nacional de Colombia, dentro del sistema de bienestar universitario12, creó el área (hoy división) de salud13 (para cada facultad), con «El objetivo [de] promover el mejoramiento permanente de las condiciones físicas, psíquicas, mentales, sociales y ambientales en las que se desarrolla la vida universitaria, mediante programas formativos, preventivos y correctivos que incidan en la calidad y hábitos de vida saludable»14; al paso que el parágrafo del artículo 7 del Acuerdo 7 de 2010 preceptuó que «El Rector definirá en cada Sede la estructura organizativa del Sistema de Bienestar y sus Áreas, según las características de su comunidad y sus posibilidades presupuestales».
Es decir, la estructura de las áreas del sistema de bienestar universitario sería organizada por el rector, lo que, de suyo, impone de este fijar las respectivas funciones en el manual específico. Por consiguiente, si bien el objeto de la accionada está orientado al servicio académico, la normativa le ha otorgado, en virtud de la autonomía universitaria, la coordinación de otras actividades de orden administrativo tendientes a apoyar al personal que presta esa tarea, entre ellas las inherentes a la prevención y atención en salud, para lo cual creó las dependencias denominadas área de salud y Unisalud, en su orden.
En el presente caso, la actora cuestiona el fallo impugnado, al considerar que Ley 647 de 2001». 11 Parágrafo del artículo 4 del Acuerdo 24 de 2008 del consejo superior de la Universidad Nacional de Colombia. 12 Acuerdo 7 de 2010 del consejo superior universitario, «Por el cual se determina y organiza el Sistema de Bienestar Universitario en la Universidad Nacional de Colombia»: «Artículo 1.
El Sistema de Bienestar Universitario define las políticas, las estrategias, las formas de articulación de sus cuerpos colegiados, instancias de dirección, áreas, programas, y la constitución de redes internas y externas, requeridas para cumplir sus objetivos misionales. Artículo 2. El Sistema de Bienestar Universitario se constituye en un eje articulador y transversal, a la Docencia, Investigación y Extensión de la Universidad, que aporta al proceso educativo de la comunidad universitaria y al desarrollo institucional, mediante acciones intencionalmente formativas y procesos de monitoreo, evaluación y mejoramiento». 13 Artículo 7 ibidem: «Para el desarrollo integral de la comunidad universitaria, el Sistema de Bienestar cuenta con las siguientes áreas: - Gestión y Fomento Socioeconómico - Salud - Acompañamiento Integral - Actividad Física y Deporte - Cultura». 14 Artículo 12 ib. 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia no valoró de manera adecuada el interrogatorio de parte y los testimonios recaudados, que, a su juicio, dan cuenta de la dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales, que fueron «disfrazadas» por la Administración con el propósito de «[…] apropiarse de las prestaciones sociales que en derecho le corresponden […]» (f. 372 vuelto).
Aclarado lo anterior, la subsección encuentra que la accionante, al absolver la declaración de parte (ff. 31 a 34 c. anexo), en lo que atañe al presupuesto de subordinación, sostuvo: 2. Indique al Despacho en qué consiste las actividades por Ud. Desplegadas en la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Servicio profesional como ingeniera de sistemas.
Las actividades que desarrollé en la universidad en UNISALUD en la oficina de sistemas en donde se hacía soporte técnico a los usuarios, administración en base de datos, soporte y mantenimiento al software de historia clínica electrónica, administración de servidores y después estuve en el área de salud como analista funcional en la implementación del sistema de información de salud historia clínica electrónica. 3.
Es cierto, sí o no, que Ud. Fue contratada por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, para realizar actividades acordes con sus conocimientos profesionales especializados Sí […] 8. Es cierto, que Usted fue contratada, para poner en funcionamiento las programaciones realizadas por la empresa COMPUNET, porque en UNISALUD, no había funcionarios que tuvieran conocimiento para realizar esas mismas actividades No es cierto, fui contratada para prestar servicios de mantenimiento y soporte a los sistemas de información de UNISALUD y sus usuarios. 9.
Es cierto, sí o no, que En la Dirección de Bienestar Sede Bogotá (división de Salud Estudiantil), no habían funcionarios con conocimientos para realizar las actividades que usted ejecutó en relación con la empresa ITASA No habían y a esto aclaro que mis actividades en la división de salud estudiantil consistieron en análisis funcional y técnico para la implementación del sistema de información en salud 10.
Es cierto, sí o no, que en UNISALUD, usted ejecutó las órdenes de prestación de servicios, de acuerdo con sus conocimientos profesionales especializados. Es cierto y a esto quiero aclarar que el tipo de contratación que tenía era propuesto por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA y yo estaba sujeta a esto o sí no, no podía seguir trabajando con ellos 11.
Es cierto, sí o no, que en UNISALUD, usted dio cumplimiento con las 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia órdenes de prestación de servicios en forma autónoma No es cierto, siempre tuve una persona asignada a cargo de mis actividades, quien era mi jefe directo, este hacía seguimiento a mis actividades diarias y además de esto al cumplimiento de mis horarios laborales. […] 13.
Es cierto, sí o no, que en la Dirección de Bienestar Sede Bogotá (División de Salud Estudiantil), usted dio cumplimiento a las órdenes de prestación de servicios en forma autónoma No es cierto, siempre tuve una persona asignada a cargo de mis actividades, quien era mi jefe directo, este hacía seguimiento a mis actividades diarias y además de esto al cumplimiento de mis horarios laborales 14.
Es cierto, sí o no, que en la Dirección de Bienestar Sede Bogotá (División de Salud Estudiantil), usted no cumplía horario No es cierto, si cumplía horario, mis actividades eran realizadas entre las 8:00 am y las 5:00 pm de lunes a viernes y ocasionalmente los sábados entre las 8:00 am y las 12:00 pm 15. Es cierto, si o no, que en UNISALUD, Ud.
No cumplía horario Si cumplía horario y los horarios iban de acuerdo a una programación semanal que se enviaba por mail a la jefe de la oficina, los horarios estaban de la siguiente manera: 6:00 am - 3:00 pm, 7:00 am - 4:00 pm y 9:00 am - a 6:00 pm, de lunes a viernes y ocasionalmente los sábados de 8:00 am - 1:00 pm 16. Es cierto, sí o no, que en la clase de actividad por usted desarrollada en la Dirección de Bienestar Sede Bogotá (División de Salud Estudiantil), requería contacto permanente con la empresa ITASA Si es cierto, pero aclaro que el contacto era con la finalidad del correcto desarrollo de las fases de implementación del proyecto en curso (relevamiento de requisitos, pruebas unitarias, pruebas integrales y apoyo en las capacitaciones a los usuarios finales).
La empresa ITASA era el proveedor del sistema de información para la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, y yo hacía las veces de intermediaria entre ITASA y los usuarios finales 17. Es cierto, sí o no, que la clase de actividad por usted desarrollada en UNISALUD, requería contacto permanente con la empresa COMPUNET Es cierto, ya que COMPUNET, es el propietario del sistema de información de salud en el que se almacenan las historias clínicas de UNISALUD y una de las funciones desarrolladas por mí era el mantenimiento y soporte de dicho sistema de información [sic para toda la cita].
Por su parte, la señora Sonia María Vega Espitia, quien afirma haber laborado como enfermera en Unisalud y conocido de manera personal a la demandante durante la ejecución de los contratos, dice que ella (i) trabajó en esa dependencia 18 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia entre 2008 y 2011 y luego en el «[…] servicio médico estudiantil […]» hasta 2015;
(ii) cumplía horario de lunes a viernes de 7:00 a. m. a 4:00 p. m. o de 8:00 a. m. a 5:00 p. m., y los sábados «hasta mediodía»; (iii) tenía una jefe inmediata (señora «Margy Sáenz»); (iv) sus funciones correspondían a la profesión de ingeniería de sistemas, que «[…] necesitábamos siempre [por] los programas que se empezaron a implementar […]»;
(v) en caso de requerir permiso para ausentarse, debía pedirlo por escrito y «después reponer el tiempo»; (vi) no contaba con autonomía para desarrollar el objeto del contrato, dado que cumplía los «[…] direccionamientos que hay desde la coordinación de cada una de las áreas […]»; y (vii) «creía» que sí había personal de planta que realizaba las mismas tareas que la actora.
Por tanto, la accionante y su testigo coinciden en que la primera estuvo vinculada a la Universidad Nacional de Colombia, inicialmente en Unisalud y luego en el área de salud de bienestar universitario, en las que ejecutó actividades de implementación y mantenimiento de plataformas tecnológicas (propias de la ingeniería de sistemas); sin embargo, no obran medios de convicción adicionales que den cuenta de la jornada laboral, ni mucho menos que las labores de la contratista fueran permanentes para el normal desempeño del centro educativo e incluidas en el manual de funciones o que estaba sometida al reglamento de trabajo y a instrucciones de superiores o directivos.
En tal sentido, de la lectura del manual específico de funciones de los empleos de la planta global de personal administrativo de dicha institución15, se observa que Unisalud cuenta con cuarenta (40) plazas en la sede de Bogotá (a la que estaba adscrita la demandante), de las cuales una hace parte del nivel directivo (director de sede), otra de carácter ejecutivo (jefe de oficina), 17 de profesionales de la salud (valga decir, misionales: médicos, odontólogos, bacteriólogos, enfermeras y auxiliares de enfermería, odontología y laboratorio) y las restantes con funciones administrativas, entre las que no se encuentra ninguna relacionada con la especialización profesional que dio lugar a los contratos de prestación servicios citados en líneas anteriores.
De igual modo, en el sistema de bienestar universitario (conformado por un directivo y tres asesores) no aparecen cargos para la mencionada profesión (ingeniería de sistemas). En tal virtud, no es dable pregonar que la Administración la contrató para que ejerciera tareas que otros profesionales de las citadas dependencias ya desempeñaban.
Agrégase a lo anotado que en los informes de ejecución contractual suscritos por la accionante y el interventor del área de salud (ff. 40 a 95 c. anexo), ella 15 Contenido en disco compacto obrante en el folio 179 del cuaderno anexo. 19 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia acepta que el objeto de los precitados contratos fue el de «[…] Liderar el proceso de implantación y desarrollo de los Sistemas de Información para [esa] Área […]», para lo cual surtió tres (3) etapas: (i) preparó diagramas de flujo, emitió recomendaciones al área de sistemas y «Realiz[ó] el levantamiento de los procesos que serán implementados en el Sistema de Información que adquiera la Universidad […]»;
(ii) «Realiz[ó] seguimiento a las actividades realizadas en el área de contratación referente al inicio del proceso de selección del proveedor que desarrollará el proyecto»; y (iii) consolidó datos para la elaboración de historias clínicas que envió al «[…] líder funcional de ITTASA para que inicien la parametrización […]», fases de las que debía estar pendiente para dar parte de los respectivos avances a las directivas de la Universidad y hacer seguimiento al programa propuesto por dicha firma, en su condición de enlace entre estas.
Por ende, su labor estuvo encaminada a apoyar, facilitar y verificar las actividades previas y posteriores a la implementación por parte de un tercero (la empresa Ittasa) de las aplicaciones (software) necesarias para el normal funcionamiento del área de salud, de lo que se colige que aquella no tenía vocación de permanencia, sino que tan solo estaría sometida a los referidos trámites que, como se explicará adelante, eran extraordinarios y temporales.
En lo atañedero a sus obligaciones con Unisalud, la demandante acepta que estaba a cargo del mantenimiento y soporte del sistema de información de propiedad de la sociedad Compunet, puesto al servicio de aquella, afirmación que concuerda con el contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos, según los cuales debía asumir el control de la plataforma y la «[…] PARAMETRIZACIÓN DE LOS PREFIJOS SISNET PARA LA SEDE BOGOTÁ […]» (sic; f. 18 c. anexo), lo que de igual manera sugiere que su gestión no era permanente, sino supeditada a las exigencias del momento, dada la urgencia de contar con un profesional que pudiera valorar la asistencia prestada por terceros.
Ahora bien, a pesar de que la señora Vega Espitia aseveró que la actora recibía órdenes de un superior, a renglón seguido evidenció que era un juicio propio y sin conocimiento de causa, pues ante la pregunta sobre cuándo ello ocurría, expresó que «[…] igual allá todos trabajamos bajo las órdenes de un jefe inmediato […] como se desarrollan en cualquier institución […]» (sic), sin prestar mientes en que, en todo caso, cada una de ellas tenía labores independientes y diferenciadas, habida cuenta de que mientras que aquella se desempeñaba como enfermera, profesión que, sin duda, no solo corresponde al objeto y misión de Unisalud, sino que está sometida a la atención de los usuarios y debe contar con un coordinador, la segunda asumió el control de plataformas tecnológicas de las que, como se vio, no había un encargado o responsable de 20 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia mayor jerarquía, en la medida en que había surgido ante la premura de obtener mecanismos informáticos que garantizaran la conservación y adecuada utilización de los archivos disponibles.
La anterior información contrasta con la suministrada por la señora Silvia Cristina Peña Cuellar, jefe de aseguramiento de Unisalud entre 2009 y 2012, quien indicó que la accionante fue contratada con el fin de «hacer un desarrollo» para el aplicativo de las historias clínicas, lo que satisfizo con el apoyo de Compunet, y que no tenía horarios, instrucciones de superiores ni estaba obligada a permanecer en las instalaciones de la Universidad, situaciones que le constaban por cuenta de su cercanía con la señora Margy Julieta Sáenz Bolívar, asesora del área de planeación y supervisora del contrato con aquella empresa, quien no tenía funciones de jefe (como lo afirmó la testigo antes citada), sino que trabajaba de la mano con la demandante, al paso que descalificó la declaración de la señora Vega Espitia, por cuanto no tenía relación laboral directa con la recurrente, dado que entre sus funciones (enfermera) figuraba la de asistir a las pacientes maternas en lugares externos a las instalaciones de la dependencia y sus trabajos eran disímiles.
Por consiguiente, si bien, como lo expone la apelante, la señora Peña Cuellar no tiene conocimiento directo de la manera como la actora ejecutaba el objeto de los contratos (situación que también se podría pregonar de la señora Sonia María Vega Espitia), por su gestión directiva sabía de la gestión que se le había encomendado y, por lo mismo, eventualmente requería de su asesoría, por lo que no resulta desacertado considerar que su dicho atiende las circunstancias de tiempo, modo y lugar que ahora nos ocupan, máxime cuando, se insiste, la interesada no aportó medios de prueba adicionales (y contundentes) para respaldar sus pretensiones.
Frente al testimonio del señor Fabián Alfonso Hernández Burgos, que la accionante estima parcializado por estar vinculado a la demandada en condición de jefe (e) del área de salud, no se aprecia interés de favorecer a su empleador; empero, le asiste razón al alegar que no ofrece elementos para dilucidar el problema jurídico planteado, aunque se rescata su afirmación en el sentido de precisar las razones que dieron lugar a su contratación por la Universidad (concretamente, para el área de salud), esto es, que ante la expedición de la Ley 1438 de 201116, el Congreso de la República ordenó a los entes que integran el sistema general de seguridad social en salud sistematizar las historias clínicas que reposan en sus archivos, por lo que se requería de un ingeniero de sistemas, con el que no contaban, para que asesorara el trámite de contratación y, una vez 16 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 21 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia este culminara, «[…] realizara de acuerdo […] al contrato firmado con Ittasa ese acompañamiento con ellos», aserto que denota una situación extraordinaria e inmediata, mas no una gestión permanente o perdurable en el tiempo.
Sobre el particular, la citada normativa, en su texto original, preceptuaba:
ARTÍCULO
16. FUNCIONES DE LOS EQUIPOS BÁSICOS DE SALUD. Los equipos básicos de salud tendrán entre sus funciones las siguientes: […] 16.7. Suministrar la información que sirva de insumo para la elaboración de la historia clínica y única obligatoria.
ARTÍCULO 112. ARTICULACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN. El Ministerio de la Protección Social, a través del Sistema Integrado de Información de la Protección Social (Sispro), articulará el manejo y será el responsable de la administración de la información. […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La historia clínica única electrónica será de obligatoria aplicación antes del 31 de diciembre del año 2013, ésta tendrá plena validez probatoria [subraya la subsección]. En este orden de ideas, resulta evidente que la sistematización de las hojas de vida que se encomendó a la demandante fue de carácter temporal, y si bien se suscribieron varios contratos de manera consecutiva entre las mismas partes, su objeto era disímil, pues según los avances de dicha actividad mutaban los requerimientos, situación que no desvirtuó la interesada en las presentes diligencias.
Por otra parte, en lo referente a las autorizaciones de ingreso en días sábados aportadas con el escrito de demanda (ff. 148 a 154), no encuentra la Sala que tengan la virtualidad de demostrar que la contratista tenía horarios de trabajo definidos, de manera que su eventual asistencia (que por demás no acreditó) a las instalaciones de la Universidad bien pudo ser, dentro de su autonomía, para desarrollar el objeto contractual.
De igual modo, no obra dentro del expediente material probatorio como memorandos, circulares, oficios o cualquier otro que establezca que la actora se hallaba bajo la autoridad de algún mando de la accionada, pese a que, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), le incumbe la carga de la prueba; por ende, no se acreditó el elemento de subordinación, ni mucho menos las condiciones de permanencia, equidad o similitud frente a alguno de 22 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia los empleos de la planta de personal de la Universidad Nacional de Colombia, esto es, que hubiere sujeción de la contratista hacia su contratante y que las actividades que aquella desarrolló fueran inherentes a la misión de la entidad demandada (educación o salud) y semejantes a las de algún servidor, lo que descarta que los contratos de prestación de servicios suscritos por ellas ocultaran una verdadera relación laboral.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, se tiene que la accionante, en su condición de contratista de la aludida institución educativa, no logró acreditar las condiciones para la existencia del denominado «contrato realidad» que invoca, comoquiera que no demostró que a través de las órdenes de prestación de servicios suscritas se desdibujaran las características propias de este tipo de vínculo, para convertirse en una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Por último, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo impugnado, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201617, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP). 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 23 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 24 Expediente 25000-23-42-000-2015-06444-01 (913-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Martha Margarita Orozco González contra la Universidad Nacional de Colombia, por lo indicado en la motivación. 2º. Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante. 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS