11001032800020250010200 — Consejo de Estado

Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 20251 Tema: Inadmite demanda AUTO El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por la parte actora.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda, pretensión, fundamentos fácticos y concepto de la violación 1. Enrique Vargas Lleras2 solicitó anular el Decreto 0639 de 2025 al concluir que representa una violación directa de la Constitución Política, lo cual sustentó en siete cargos3, y en la vulneración de los artículos 1, 3, 4, 29, 104, 113, 121, 188 y 192 de la referida norma superior; 50 y 104 de la Ley 134 de 1994; 5 de la Ley 5ª de 1992; y 20, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015. 2.

Expuso el demandante que, el 1. ° de mayo de 2025, el presidente de la República solicitó4 al Senado de la República concepto sobre la convocatoria a consulta popular de carácter nacional, el cual fue sometido a votación5 y la plenaria decidió dictar «concepto desfavorable». 3. Luego, el presidente de la República expidió el decreto que se acusa de ilegal, en criterio del accionante, en desconocimiento del requisito relativo al concepto previo favorable del referido cuerpo colegiado. 1 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2 En nombre propio. 3 En criterio del demandante en: violación del Estado Social de Derecho y del principio de soberanía popular, extralimitación de las funciones del Presidente de la República y ruptura del principio de separación de poderes, vulneración del debido proceso, desconocimiento de los artículos 104 de la Constitución Política y 50 de la Ley Estatutaria 134 de 1994, violación del principio de razonabilidad procedimental e improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad frente a normas de igual jerarquía constitucional. 4 Con la firma de todos los ministros, vulneración del principio de legalidad y de la jerarquía normativa, 5 El 14 de mayo de 2025.

Con el siguiente resultado: por el SÍ 47 y por el NO 49 votos. Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestiones previas 2.1.1.

Adecuación del medio de control 4. De conformidad con el artículo 135 del CPACA, la nulidad por inconstitucionalidad únicamente es procedente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias directas y autónomas, siempre que su revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional, su confrontación se realice exclusivamente con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en su elaboración6. 5.

Al respecto, en la demanda se alega el desconocimiento de, entre otros, los artículos 50 y 104 de la Ley 134 de 1994; 5 de la Ley 5ª de 1992; y 20, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015; por tanto, el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de ser enjuiciado por el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, sino por el de nulidad al que refiere el artículo 137 del CPACA, teniendo en cuenta que el primer medio de control citado está diseñado solamente para estudiar la legalidad de actos administrativos «por infracción directa de la Constitución». 6.

Por lo anterior, se adecuará, en ese sentido, la presente demanda7 y se ordenará a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI. 2.1.2. Sobre las solicitudes del presidente de la República 7. El 25 de junio de 2025, el presidente de la República, mediante apoderado judicial, allegó un escrito8 que denominó «unas breves reflexiones alrededor de la demanda que formula la parte accionante en contra del Decreto 639 de 2025». 8.

En dicho memorial, además de pedir que no se acceda a la medida cautelar, solicitó que i) se declare «la incompetencia» de esta Corporación para conocer del presente trámite, en tanto, según lo refiere, su sustanciación corresponde a la Corte Constitucional (art. 241.3 CP) y ii) que se remita a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que, conforme el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto. 9.

Tales peticiones fueron rechazadas por esta Sección del Consejo de Estado por no cumplir con los requisitos legales de legitimación y oportunidad en el auto del 6 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 2023. 7 En el mismo sentido se pronunció esta Sección en el auto del 24 de junio de 2025, exp. 11001-03-28-000- 2025-00081-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 8 Índice 5, Samai.

Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 18 de junio de 20259, en el que se concluyó que es con posterioridad a la providencia en la que se avoque conocimiento del asunto, el momento procesal oportuno para solicitar la aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 y que, en todo caso, «lo argumentado en torno a la trascendencia social, jurídica y política, en realidad, no guarda relación con los lineamientos jurisprudenciales desarrollados para tener por superados» los requisitos de la norma mencionada, en aras de acceder a su petición. 10.

Ahora bien, frente a la competencia del Consejo de Estado para tramitar el asunto, se consideró lo que se expone a continuación. 2.2. Competencia 11. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.110 del Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA) y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 201911, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación, tal y como pasa a demostrarse. 12.

Al respecto, debe precisarse que de manera pacífica esta Sala de lo Electoral ha definido que los actos electorales son objeto del medio de control de nulidad electoral y corresponden a aquellos provenientes de i) una elección popular, ii) una elección por cuerpo colegiado, iii) un nombramiento o iv) un llamamiento12. 13. En este punto, se resalta que, con la modificación de la Ley 2080 de 2021, a esta jurisdicción se le otorgó la competencia para conocer de la legalidad de otro acto electoral, como lo es aquel que declara los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional.

En efecto, el artículo 149.2 del CPACA dispone: 9 Exp. 11001-03-28-000-2025-00086-00. 10 Artículo 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos. 11 Artículo 13.- «DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». 12 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto de 23 de septiembre de 2021, Rad. 54001-23-33-000-2021-00175- 01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ARTÍCULO 149.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2.

De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional. 14. Asimismo, con relación a los actos de contenido electoral, ha concluido que, aun cuando se profieren en ejercicio de la función administrativa, la decisión que materializan produce sus efectos en asuntos electorales, en cuanto la situación jurídica que crea modifica o extingue está reglada por normas de esta especialidad13, en los siguientes términos: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;

(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.

Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.14 (Negrilla fuera de texto original). 15.

En este caso, se advierte que el Decreto 0639 de 2025 es un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, en tanto desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular15. 13 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de 29 de noviembre de 2021, Rad. 11001032800020210007100, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra 14 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 9 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2016-00480-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 15 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 29 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03-28-000-2021-00071-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra; pues, se consideró lo siguiente: «A diferencia de los actos electorales, los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;

Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16. Nótese que dicho decreto fue expedido acudiendo a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, respecto de uno de los requisitos señalados expresamente en la Constitución y desarrollado por el legislador estatutario, tal como el «previo concepto favorable del Senado de la República» que, como ya lo concluyó esta corporación, fue negativo. 17.

Sobre el particular, vale la pena precisar que, como lo refirió esta Sección en el auto de 28 de mayo de 2025, «la decisión adoptada por la autoridad del orden nacional como lo es el Senado de la República de no emitir concepto favorable frente a la solicitud de convocar a una consulta popular constituye un acto definitivo de contenido electoral, en tanto aquel decide sobre la prerrogativa de hacer uso de un mecanismo de participación ciudadana»16. 18.

Para el Despacho, resulta relevante destacar que, de conformidad con el artículo 3 constitucional, la soberanía se ejerce, tanto de forma directa como por medio de sus representantes, en uno y otro caso, en «los términos que la Constitución establece». 19. Así las cosas, la norma superior y el legislador estatutario fijaron las distintas fases que componen el procedimiento electoral correspondiente.

En el caso de la consulta popular, del marco normativo que la regula, son discernibles distintas etapas, previas al acto de la convocatoria, a la convocatoria propiamente dicha, así como la realización y la declaratoria de los resultados de las votaciones. 20. En tales términos, el Decreto 0639 de 2025 fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección. 21.

No sobra precisar que el control judicial que le corresponde a esta corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, no desconoce ni vacía la competencia de la Corte Constitucional, contenida en el artículo 241.3 de la Constitución Política, la cual se activa en el caso de agotar el trámite legal y constitucionalmente previsto para convocar a una consulta popular, lo que, como ya se explicó, no aconteció en este preciso caso. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de mayo de 2025.

Rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.3. Requisitos de admisión de la demanda 22.

La admisión de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 16217, 16318, 16419 y 16620 del CPACA, que se relacionan con i) la designación de las partes y sus representantes, ii) la individualización de las pretensiones con precisión y claridad, junto con las normas violadas y el concepto de la violación21, iii) los hechos y omisiones; clasificados y numerados, iv) la petición de pruebas y v) el ejercicio oportuno del derecho de acción y los anexos que deben acompañarla, entre otros, respecto de los cuales, la parte actora no cumple en su totalidad, según pasa a demostrarse en la revisión formal de la demanda. 2.4.

En cuanto a las exigencias 162 del CPACA 23. Advierte el despacho que la parte actora omite dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4. º de la norma en mención, según el cual, la demanda debe contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y el acápite que dé cuenta las normas que considera vulneradas por el acto demandado junto con el concepto de su violación. 24.

Al respecto, se advirtió que el demandante incluyó el título «III. Normas constitucionales y legales vulneradas» en el que menciona algunos artículos de la Constitución Política, y otros de las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y 5ª de 1992. 25. No obstante, no sustentó el concepto de la violación de los artículos 188 y 192 de la Constitución Política, 5 de la Ley 5ª de 1992 y 20, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015, relacionados en la demanda. 26.

En ese sentido, para satisfacer los requisitos de admisión del numeral 4. º del artículo 162, se instará al demandante a que exponga respecto de cada una de las normas que alega como vulneradas en qué consiste la trasgresión, so pena de que no se estudien aquellas no sustentadas. 27. Ahora bien, el numeral 8. º de la misma disposición indica que, con la presentación de la demanda, el actor «deberá enviar copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado». 17 “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá…”: partes, hechos, cargos, pretensiones, pruebas, direcciones para notificaciones, etc. 18 “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión…”. 19 Caducidad: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días…”. 20 “A la demanda deberá acompañarse: || 1.

Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación…”. 21 Cuando se pretenda la nulidad de actos administrativos. Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28.

Para el caso, se advierte que el demandante no atendió la referida carga, la cual debe cumplir para que se admita el medio de control, teniendo en cuenta que no solicitó el decreto de medidas cautelares previas ni aludió desconocer el domicilio del demandado. 2.5. Conclusión 29. Por lo indicado, el despacho dispondrá inadmitir la demanda en aplicación del artículo 17022 del CPACA, a fin de que sea corregida en un plazo de diez (10) días, so pena de que sea rechazada. 30.

Para cumplir con lo anterior, el actor tendrá que sustentar el concepto de la violación respecto de todas las normas en las que funda los reproches que dirige contra el acto, así como atender la carga procesal dispuesta en el numeral 8. º del artículo 162 del CPACA23. 31. Así mismo, se solicitará a la parte actora que integre en un solo texto la demanda con su corrección, para facilitar su análisis a lo largo del proceso. 32.

Finalmente, se reconocerá personería jurídica al abogado del presidente de la República en los términos del poder aportado con la solicitud. Por lo anteriormente expuesto, el despacho, RESUELVE:

PRIMERO: Inadmitir la demanda para que, en el término de diez (10) días, la parte actora subsane los yerros señalados en esta providencia, so pena de que se rechace. Sumado a lo anterior, deberá integrar, en un solo texto, la demanda con su corrección. 22 ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 23 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Demandante: Enrique Vargas Lleras Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00102-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 SEGUNDO: Rechazar la petición presentada por el presidente de la República, mediante apoderado judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.

TERCERO: Reconocer como apoderado judicial del presidente de la República al abogado Juan Manuel Bernal Rubiano, en los términos del poder conferido.

CUARTO: Se ordena a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA). PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»