CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: JAVIER DÍAZ MOLINA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: REPARACIÓN DIRECTA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / Daños derivados de acto administrativo de carácter particular que anula la anotación 12 del folio de matrícula inmobiliaria, en virtud de la cual el demandante fue inscrito como propietario del inmueble / Anulación que se considera irregular, pues el actor indica que fue consecuencia de una “falla en el servicio” / PROCEDENCIA DE LA PRETENSIÓN DE LEGALIDAD / En lo relacionado con los actos administrativos que se consideran contrarios al ordenamiento las irregularidades en su contenido y expedición se analizan a la luz de las causales de nulidad y no de la falla en el servicio / DEBER DEL JUEZ DE AJUSTAR LAS PRETENSIONES AL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE – Lo determinante es la fuente del daño que se invoca / Término para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho – 4 meses.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de febrero de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. I. SÍNTESIS DEL CASO El demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con la decisión de la demandada de anular la anotación en virtud de la cual, en 2012, fue inscrito como propietario de un bien que para la época de la venta -2010- se encontraba embargado.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 2 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda1 El 16 de julio de 2021, el señor Javier Díaz Molina, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro, con el fin de que se le indemnicen los perjuicios causados por “la anulación de la anotación número 12 de la matrícula 350-34841”, situación que, a su juicio, constituyó una falla en el servicio registral y habría llevado a que el accionante “dejara de ejercer el derecho de dominio sobre el inmueble (…) 10 años después de haberlo adquirido en compraventa”2, de ahí que debiera reconocerse como indemnización su valor comercial -$597´798.200- o, en su lugar, el precio pagado por la compra -$180’000.000-, junto con los gastos asumidos por formalización del negocio, impuestos, pintura y pólizas de hogar; además, 100 smlmv por perjuicios morales.

Como fundamento, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: A través de escritura pública del 6 de marzo de 2010, se formalizó la venta del inmueble identificado con la matrícula 350-34841 a favor de Javier Díaz Molina, bien que se encontraba embargado para ese momento. Luego, mediante oficio del 9 de septiembre de 2011, el Juzgado 4° Civil del Circuito de Ibagué le informó a la demandada el levantamiento de la medida cautelar y le indicó que tal inmueble quedaba a disposición del Juzgado 1° Civil del mismo circuito judicial.

La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué canceló el embargo, pero no tomó nota de las restricciones que seguían vigentes en virtud del proceso tramitado ante el segundo de los despachos citados. Ante lo anterior, bajo la anotación 12 del respectivo folio de matrícula inmobiliaria, el 16 de febrero de 2012 se inscribió la venta del predio enunciado en favor de Javier Díaz Molina; sin embargo, mediante auto del 2 de octubre siguiente, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué inició una actuación administrativa tendiente a corregir las irregularidades presentadas frente al oficio del 1 Para consultar el expediente ingresar a: Samai /Actuaciones en otras Corporaciones / Tribunal Administrativo del Tolima / Índice 56 / Expediente digital.

Los folios citados en esta providencia corresponden a las de los archivos cargados en tal aplicativo. 2 Folio 6 de la demanda. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 3 9 de septiembre de 2011, en cuanto a que el inmueble no quedaba libre, sino a disposición de otro despacho judicial.

El auto del 2 octubre siguiente fue notificado al accionante Javier Díaz Molina el 28 de noviembre siguiente y, el 7 de noviembre de 2013, la actuación administrativa fue definida mediante la Resolución 192, en la que se concluyó que se había incurrido en error al no tomar en consideración que a partir del citado oficio el bien quedaba afectado por cuenta de las medidas cautelares adoptadas en otro proceso civil, de ahí que se hubiese ordenado la anulación de la anotación 12.

La Resolución 192 de 2013 fue confirmada por la Resolución 12345 del 2016, actos administrativos que no fueron notificados al demandante. Finalmente, la anulación de la anotación 12 se hizo efectiva el 11 de agosto de 2017 y hasta el 17 de junio de 2019 el demandante se enteró de lo ocurrido en la diligencia de entrega practicada en el marco del proceso adelantado por el Juzgado 1° Civil de Circuito de Ibagué. En todo caso, hasta el 17 de febrero de 2020, previa petición, fue expedida copia del expediente administrativo al actor.

La parte actora aclaró que “[e]l daño que se alega (…) no fue causado por el error en la calificación de los oficios judiciales, sino que este se configuró con la anulación de la anotación 12 del folio de matrícula, la cual contenía la titularidad del dominio en favor del demandante”3 y fue, precisamente, en virtud de esta situación que el inmueble adquirido por el actor salió de su patrimonio. 2.

Contestación de la demanda A juicio de la Superintendencia de Notariado y Registro4, las pretensiones estaban llamadas al fracaso, pues el daño no resultaba atribuible a falencia alguna ocurrida en sede administrativa, sino a: i) la negligencia del actor, en cuanto celebró contrato de compraventa sobre el inmueble pasando por alto las medidas cautelares que sobre él recaían, y ii) al actuar desleal del señor Rodrigo Conde Aparicio, que, en su calidad de vendedor, celebró el respectivo negocio jurídico sobre el bien, el cual se encontraba embargado para ese momento. 3 Folio 6 de la demanda. 4 Según el archivo 51 del expediente digital.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 4 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 16 de febrero de 2023, declaró probada la excepción de caducidad, porque la demanda no se presentó dentro de los 2 años siguientes al 28 de noviembre de 2012, fecha en la que al demandante le fue notificado el auto de apertura de la actuación administrativa que culminó con la anulación de la anotación 12 del folio de matrícula inmobiliaria del bien objeto de controversia, con fundamento en la omisión en el registro previo del embargo decretado por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Ibagué. 4.

Recurso de apelación La parte actora apeló, porque fue al finalizar el trámite que la entidad concluyó que se debía anular el registro de propiedad efectuado a favor del señor Díaz Molina y, por ende, a partir de allí el bien salió de su patrimonio, de ahí que la caducidad debiera contarse desde la fecha en la que el señor Díaz Molina conoció tal determinación, lo cual ocurrió el 17 de junio de 2019, razón por la cual la demanda resulta oportuna, tanto que la entidad no se ocupó de plantear la excepción pertinente.

La anterior argumentación, al igual que en el caso de la sentencia, será ampliada por la Sala en el acápite de consideraciones, al resolver los cargos de apelación. 4.1. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia. III. C O N S I D E R A C I O N E S La Sala conocerá de este asunto en segunda instancia, dado que no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: competencia y legitimación en la causa.

Lo relacionado con la oportunidad en el ejercicio del derecho de acción se analizará a partir de los cargos del apelante, pues, precisamente, a través de la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de caducidad y tal determinación es la que se apela. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 5 1.

Cargos de apelación Como se explicó, el Tribunal a quo concluyó que la demanda era extemporánea por no haberse radicado dentro de los 2 años siguientes a la notificación de la decisión que inició la actuación en la que se decidió anular la anotación 12 objeto de la litis, conclusión apelada por la parte actora bajo los siguientes cargos: i) el daño no provino del acto administrativo que inició la actuación, sino del que le puso fin; ii) la decisión que definió la actuación y las que resolvieron los recursos interpuestos en su contra no fueron notificadas al señor Javier Díaz Molina; y iii) la oportunidad de la demanda es tan clara que la demandada no formuló la excepción de caducidad. 2.

Decisión de los cargos de apelación 2.1. El daño no proviene del acto administrativo que inició la actuación, sino del que le puso fin. 2.1.1. El Tribunal a quo precisó que: i) el inmueble identificado como objeto de la litis, de propiedad del señor Rodrigo Conde Aparicio, fue embargado en 2008, por orden del Juzgado 4° Civil del Circuito de la misma ciudad; y ii) luego, a través de la escritura pública del 6 de marzo de 2010, el inmueble fue vendido al demandante Javier Díaz Molina; iii) durante 2010, el hoy actor intentó en 3 oportunidades registrar la escritura, solicitud que fue rechazada, en virtud del embargo; iv) por oficio del 9 de septiembre de 2011, el referido Juzgado 4° Civil le informó a la demandada el levantamiento de la medida cautelar y le indicó que el inmueble quedaba a disposición del Juzgado 1° Civil del mismo circuito judicial.

Al respecto, v) el 11 de noviembre de 2011, la entidad levantó el embargo decretado por el primer despacho, pero no inscribió las otras medidas cautelares; vi) luego, en virtud de la solicitud del demandante del 16 de febrero de 2012, en el folio de matrícula inmobiliaria se inscribió el negocio jurídico de compraventa del 6 de marzo de 2010, bajo la anotación 12.

Con posterioridad, a través de decisión del 2 de octubre de 2012, notificada al señor Díaz Molina el 28 de noviembre siguiente, la accionada inició actuación administrativa tendiente a la corrección del respectivo folio, el cual bloqueó, dadas las eventuales irregularidades que implicaron las anotaciones efectuadas en noviembre de 2011 y febrero de 2012.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 6 Finalmente, mediante la Resolución 192 del 7 de noviembre de 2013, notificada por aviso al actor, y confirmada por la Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016, la Superintendencia de Notariado y Registro concluyó que la anotación 12 era contraria al ordenamiento jurídico, de ahí que procediera su anulación. A juicio del Tribunal a quo, la decisión que puso fin a la actuación no resulta relevante para efectos de la caducidad, porque desde el auto del 2 de octubre de 2012 el actor estuvo al tanto de las irregularidades que llevaron al bloqueo del folio y a la posterior anulación de la referida anotación 12, de ahí que desde esa fecha hubiese sufrido y conocido el daño, en cuanto, en su criterio, desde ese momento surgió la afectación del derecho de propiedad por el que ahora demanda.

El demandante manifestó su desacuerdo con lo anterior, porque, al margen de que desde el inicio de la actuación se hubiese bloqueado el folio de matrícula inmobiliaria, lo cierto es que para ese momento “no existía manifestación de la entidad pública que determinara que no era el propietario del inmueble”, dado que para tal fin se requería agotar “la actuación administrativa que debía surtirse con el respeto del principio de legalidad y debido proceso hasta su culminación”5.

Así las cosas, explicó que la decisión de fondo que anuló el registro de propiedad del actor corresponde a la Resolución 192 del 7 de noviembre de 2013, confirmada por la Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016, que fue la que “en definitiva [sacó] de su patrimonio el inmueble”6. 2.1.2. La Sala advierte que le asiste razón a la parte apelante al sostener que el daño por el que reclama no proviene del acto administrativo de trámite que dio apertura a la actuación administrativa, sino a la decisión de fondo adoptada en tal escenario, pues fue en ella en la que se adoptó la determinación de dejar sin efecto la anotación que daba cuenta de la calidad de propietario del señor Javier Díaz Molina, como se explicará. La Sala precisa que7 el señor Rodrigo Conde Aparicio adquirió el 14 de noviembre de 1985 el bien identificado con la matrícula inmobiliaria 350-34841 de la Oficina de 5 Folio 1 del recurso de apelación. 6 Folio 3 del recurso de apelación. 7 Para lo cual se toma como fundamento la información reportada en el folio de matrícula inmobiliaria objeto de discusión aportado por la Superintendencia de Notariado y Registro con la contestación de la demanda, documento que obra en el archivo 2 del expediente digital.

Además, las documentales Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 7 Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, el cual fue embargado el 29 de agosto de 2008, en virtud de las medidas cautelares decretadas por el Juzgado 4° Civil del Circuito de Ibagué, en el proceso ejecutivo con acción real promovido por Syngenta S.A. contra el señor Conde Aparicio –“proceso 2008-225-00”8.

Luego, a pesar del embargo, ante la Notaría Tercera del Círculo de Ibagué, los señores Rodrigo Conde Aparicio y Javier Díaz Molina suscribieron la escritura pública 471 del 6 de marzo de 2010, por medio de la cual el primero manifestó venderle al segundo el inmueble antes citado. A través de oficio del 9 de septiembre de 2011, el Juzgado 4° Civil del Circuito de Ibagué le comunicó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esa misma ciudad: i) el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en el proceso ejecutivo promovido por Syngenta S.A., y ii) la procedencia del registro de las decretadas por el Juzgado 4° Civil del mismo circuito, en el marco del proceso promovido por Bancolombia S.A. contra el señor Conde Aparicio, despacho que había decretado el embargo de los remanentes del primer proceso; sin embargo, la entidad solo dio cumplimiento a la primera parte de la orden, es decir, levantó el embargo de 2008, pero no registró lo segundo, proceder del cual se dejó constancia bajo la anotación 11 del respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

En virtud de la solicitud formulada en la misma fecha, el 16 de febrero de 2012, bajo la anotación 12 del referido folio de matrícula inmobiliaria, fue registrado como propietario el señor Javier Díaz Molina. Luego, a través de auto del 2 de octubre siguiente, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué inició actuación administrativa para establecer si se presentaron falencias en el registro de: i) las órdenes comunicadas por el Juzgado 4° Civil del Circuito de Ibagué, mediante el oficio del 9 de septiembre de 2011, que implicaban que el bien siguiera embargado, pero por cuenta de un despacho distinto -Juzgado 4° Civil del Circuito de Ibagué-; y ii) de la escritura pública de compraventa 471 del 6 de marzo de 2010 de la Notaría Tercera del Círculo de Ibagué, otorgada en favor del demandante Javier Díaz Molina. del expediente administrativo que fueron allegadas con la demanda y que obran en el archivo 1 del expediente digital. 8 Radicado tomado de la anotación 8 del folio de matrícula inmobiliaria.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 8 En el citado auto del 2 de octubre de 2012, como medida provisional, se ordenó el “bloqueo” del respectivo folio9. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, mediante la Resolución 192 de 201310, ordenó excluir del folio: i) la anotación 11, que versaba sobre la ausencia de medidas cautelares vigentes; y ii) la anotación 12, en la que se registró como propietario al señor Javier Díaz Molina.

Al respecto, la entidad concluyó que el citado oficio presentaba falencias, en cuanto no contenía toda la información que se requería para su registro, de ahí que no fuera posible la inscripción del desembargo ni de una nueva medida cautelar, sino que se debía solicitar la corrección de la situación, y hasta que ello no ocurriera el bien debía continuar afectado por cuenta del proceso tramitado ante el Juzgado 1° Civil del Circuito de Ibagué; sin embargo, no se procedió de conformidad, pues se registró el levantamiento de la medida inicial -anotación 11- y, luego, el negocio jurídico de compraventa, que estaba viciado por objeto ilícito, por versar sobre bien afectado con medidas cautelares -anotación 12-.

Con fundamento en las anteriores razones, concluyó que debían dejarse sin efecto tales anotaciones y corregir la actuación, para que las órdenes de los Juzgados 1° y 4° del Circuito Judicial de Ibagué fueran formuladas en debida forma e inscritas en los términos legales, y mientras ello no ocurriera el bien continuaría automáticamente embargado, en virtud de la medida vigente desde el 29 de agosto de 2008.

La Resolución 192 de 2013 fue modificada en sede de apelación por el Subdirector de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016, en la que se concluyó que no se debía excluir la anotación 11, sino que lo que correspondía era proceder al registro del segundo embargo, con la consecuente exclusión de la anotación 12, dada la improcedencia de la venta de un bien afectado con medidas cautelares.

Finalmente, el inmueble fue adjudicado en remate el 7 de febrero de 2019, mediante la sentencia dictada por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Ibagué en el proceso promovido por Bancolombia S.A. contra el señor Conde Aparicio, en el cual se 9 De conformidad con la documentación allegada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en virtud de lo ordenado en la audiencia de pruebas. 10 Folios 4 a 14 de la respuesta dada por la accionada al requerimiento formulado por el Tribunal a quo en la audiencia de pruebas.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 9 habían decretado las medidas cautelares que llevaron a la actuación administrativa que la parte actora invoca en el presente asunto. 2.1.2.1.

En este orden de ideas, la Sala considera que la fuente del daño no es el acto administrativo del 2 de octubre de 2012, pues a través de este solo se dio inicio a la actuación, la cual debía agotarse en su integridad para efectos de que, al finalizar, se determinara si procedía o no la decisión de dejar sin efectos la anotación 12, que es, precisamente, el fundamento de lo pedido por el actor, quien considera que dicha anulación en la vía administrativa fue resultado de una falla en el servicio registral.

Si bien en el citado auto de apertura, como medida provisional, se ordenó el bloqueo del respectivo folio de matrícula inmobiliaria, lo cierto es que en el sub lite no se demanda por perjuicios derivados de tal bloqueo, sino porque el actor hubiese sido excluido como propietario del bien, lo que ocurrió en virtud de lo ordenado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué en la Resolución 192 de 2013, decisión modificada por el Subdirector de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016. 2.1.3.

Así las cosas, por tratarse de perjuicios derivados de un acto administrativo particular, que se considera contrario al ordenamiento jurídico, la pretensión idónea no es la reparación directa, al margen de que no se hubiesen invocado las causales de nulidad establecidas para tal fin -falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder, violación de la norma jurídica superior, expedición irregular11, etc.-, sino que se hubiese hecho alusión a una “falla en el servicio”.

Lo relevante no son los términos formales en los que se planteó la pretensión, sino la finalidad material de la demanda de la referencia, que no es otra cosa que se concluya que fue ilegal la anulación de la anotación 12 del folio de matrícula inmobiliaria, en virtud de la cual el señor Díaz Molina fue inscrito como propietario del bien objeto de controversia. 11 Al respecto, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, que versa sobre la nulidad simple, establece que la declaratoria de nulidad “[p]rocederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”, en concordancia el artículo 138 ejusdem, referente a la nulidad y restablecimiento del derecho, señala que “[l]a nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 10 Lo anterior implica establecer si la decisión adoptada en el caso particular por la Superintendencia de Notariado y Registro se encuentra o no ajustada a la normativa que regula sus funciones en materia del servicio público registral inmobiliario, análisis que solo es procedente en los términos propios de la nulidad y restablecimiento del derecho, pues el proceder de la demandada se debe analizar en el marco del procedimiento administrativo que adelantó para tal propósito y de la decisión definitiva que se adoptó al respecto, en concordancia con las disposiciones que regulan ese tipo de trámites.

La Subsección considera que no es procedente la reparación directa, pues las pretensiones no son propias de esta vía, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la idónea cuando, en virtud de un procedimiento previamente establecido, la Administración crea, modifica o extingue el derecho debatido, mediante una decisión de carácter particular, susceptible de ser cuestionada en sede judicial, con la consecuente solicitud de indemnización de los perjuicios causados. 2.1.4.

La escogencia de las acciones o medios de control, en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción, no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Al margen del tipo de pretensión invocada en la demanda, al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado en los términos planteados por la parte accionante, por tal razón, en los casos en los que se ejerce formalmente un medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otro, el juez debe encaminar las pretensiones con observancia del segundo evento.

De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento del petitum es la ilegalidad de un acto administrativo que afectó intereses subjetivos, al margen de lo dicho por el actor, el asunto se debe analizar en los términos propios de la nulidad y restablecimiento del derecho. Frente a una misma situación -acto administrativo particular ilegal- no proceden dos pretensiones distintas a elección de quien demanda, dado que las vías procesales en nuestro ordenamiento han sido definidas con finalidades autónomas e independientes, de ahí que no sea aceptable que quien omitió pedir la Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 11 indemnización del daño causado por un acto administrativo que se estima contrario al ordenamiento jurídico en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, luego la reclame de manera independiente y a través de la reparación directa, porque, se reitera, la pretensión idónea en esos casos es la de legalidad subjetiva, por cuyo intermedio se deben formular las súplicas que resulten necesarias para restablecer y/o reparar los derechos particulares vulnerados. 2.1.5.

De otro lado, la Sala precisa que la indemnización por los perjuicios generados por la eventual afectación del derecho de propiedad como consecuencia de una decisión administrativa que anuló una inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria no es un aspecto ajeno a la pretensión de legalidad subjetiva, porque por su intermedio, además del cuestionamiento del acto administrativo, se puede solicitar: i) el restablecimiento del derecho -salvo que sea automático, evento en el que no es necesario pedirlo-, y/o ii) la indemnización de los perjuicios causados, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional, que ha señalado que en sede de nulidad y restablecimiento del derecho proceden 2 tipos de súplicas, “la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…)”12.

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha establecido que los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, en aplicación del inciso primero del artículo 90 de la Constitución Política, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho13. 2.1.5.

Lo que en el sub lite pretende la parte actora, bajo una pretensión formal de reparación directa, es que materialmente se acceda a la indemnización que debió solicitar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que no es posible, toda vez que el daño que reclama surgió una vez agotada la respectiva actuación administrativa y como consecuencia de la decisión de fondo que allí se adoptó, la cual fue desfavorable a los intereses del demandante Javier Díaz Molina, en cuanto se concluyó que debía anularse su inscripción como propietario del inmueble. 12 Corte Constitucional, sentencia T 945 del 2 de octubre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51.534.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 12 El demandante incurrió en una indebida escogencia de la acción, porque lo que le correspondía era demandar en el término de ley la nulidad de la decisión administrativa que lo afectó y allí formular el reclamo indemnizatorio por la eventual pérdida de la propiedad del inmueble, sin que la omisión en ese sentido, se reitera, sea susceptible de ser subsanada a través de la reparación directa. 2.2.

La decisión definitiva y las que resolvieron los recursos interpuestos en su contra no fueron notificadas a la parte actora. En criterio del Tribunal Administrativo del Tolima, en este asunto resulta irrelevante que al actor se le hubiese notificado o no los actos administrativos que definieron de fondo la actuación, por cuanto no se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de reparación directa, que no tiene como finalidad atacar decisión administrativa alguna.

En todo caso, si bien existieron inconsistencias en el envío de los diferentes oficios remitidos para efectos de notificación al señor Javier Diaz Molina, lo cierto es que, finalmente, el aviso posterior frente a la decisión de fondo fue entregado el 25 de enero de 2014 en la dirección de destino informada por la parte actora, sin que se reportara novedad alguna.

Lo anterior fue cuestionado por la parte actora, bajo el argumento de que la Resolución 192 de 2013, que ordenó la anulación de la anotación 12 objeto de análisis no fue notificada, porque el aviso pertinente fue enviado a una dirección distinta a la de notificaciones del señor Díaz Molina. El demandante señaló que tampoco fue notificada la Resolución 12345 del 09 de noviembre de 2016, que resolvió en segunda instancia el caso, a pesar de que fue el acto administrativo que puso fin a la actuación y en definitiva sacó el inmueble del patrimonio del demandante.

En el recurso de apelación se indicó que, solo hasta el 17 de junio de 2019, el señor Díaz Molina tuvo conocimiento de lo que había ocurrido con su derecho de dominio, en una diligencia de entrega adelantada en el marco del proceso de ejecución en virtud del cual el bien se encontraba embargado; además, hasta el 17 de febrero de 2020 se tuvo acceso al respectivo expediente administrativo, mediante la copia expedida por la demandada.

Luego de lo cual, en virtud de la conciliación extrajudicial, el término para demandar se suspendió entre el 21 de enero y el 2 de Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 13 marzo de 2021, de ahí que la demanda radicada el 16 de julio siguiente sea oportuna.

Previo a resolver sobre la oportunidad de la demanda, la Sala precisa que tanto los argumentos del Tribunal a quo como de la parte apelante se sustentaron en el cómputo de la caducidad bajo los términos propios de la reparación directa, pese a que el análisis pertinente se debía adelantar de conformidad con las reglas que rigen en materia de nulidad y restablecimiento del derecho, escenario en el que la demanda también resulta extemporánea, pero por unas razones distintas.

En efecto, como se explicó en el acápite precedente, lo que correspondía al accionante era cuestionar la Resolución 192 de 2013, confirmada, en sede de reposición14, por la Resolución 035 del 14 de febrero de 2014 y modificada en apelación por la Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016, en el término de 4 meses establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que la nulidad y restablecimiento del derecho debe ejercerse dentro de los 4 meses siguientes a “la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”.

La Sala encuentra probado que la Resolución 192 de 2013 fue notificada por aviso al demandante, previa citación para notificación personal enviada a la dirección indicada para tales efectos15 por su entonces apoderado -Jaime Salazar Grisales-, quien no compareció ante la demandada, de ahí que se hubiese procedido en los términos del artículo 69 de la Ley 1437 de 201116. 14 Contra la Resolución 192 de 2013 el vendedor interpuso recurso de reposición, resuelto de manera desfavorable a través de la Resolución 035 del 14 de febrero de 2014, dado que no era posible mantener los efectos de la inscripción de la compraventa en la anotación 12, por objeto ilícito, en cuanto versó sobre un inmueble embargado (folios 257 a 262 del archivo 1 del expediente digital).

En el expediente no obra constancia de notificación de tal decisión a la parte actora. 15 Folio 181 del archivo 1 del expediente digital. 16 “Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.

El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino (…)”.En el sub lite la citación para notificación personal se envió el 18 de noviembre de 2013 y fue recibida en el destino el 26 de noviembre.

Ante la falta de comparecencia del citado, se procedió a agotar el trámite de la notificación por aviso, el cual fue entregado el 23 de enero de 2014, en la dirección indicada por el entonces apoderado del accionante (folios 189, 195, 237 y 238 del archivo 1 del expediente digital). Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 14 En cuanto a las resoluciones que resolvieron los recursos de la vía administrativa17 -Resoluciones 035 del 14 de febrero de 2014 y 12345 del 9 de noviembre de 2016-, en este asunto no obran las constancias de notificación pertinentes al señor Javier Díaz Molina.

La Sala precisa que con la demanda se allegaron unas piezas del cuaderno de antecedentes administrativos, pero no hay certeza de que contengan la totalidad de la actuación, lo que impide establecer si las notificaciones invocadas por la parte actora no fueron practicadas o si su ausencia obedece a que los antecedentes no se encuentran completos.

La ausencia de las constancias de notificación personal enunciadas, en concreto, la referente al acto administrativo que puso fin a la vía administrativa -Resolución 12345 del 9 de noviembre de 2016- no impide que se efectúe el cómputo de la oportunidad del derecho de acción, porque, según las pruebas obrantes en el expediente, en concordancia con lo señalado por la parte actora como fecha de conocimiento de lo decidido en la vía administrativa, dan cuenta de la notificación por conducta concluyente y, de manera consecuente, de la caducidad de la pretensión de legalidad.

En efecto, el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 establece que sin el lleno de los requisitos legales no se considera realizada la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada “revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”. Al respecto, el 7 de febrero de 2020, a través de apoderado -Juan David Díaz Valencia 18 -, en relación con el inmueble objeto de discusión, solicitó que se expidiera “copia de toda actuación administrativa que se relacione con la inscripción y anulación de la anotación de la propiedad de mi mandante”, incluidos, los actos administrativos proferidos para tal fin, con las consecuentes constancias de notificación19.

En relación con lo anterior, mediante oficio del 10 de febrero siguiente20, la entidad le indicó que serían expedidas previo pago de los gastos pertinentes. 17 Que fueron interpuestos por el entonces vendedor y propietario Rodrigo Conde Aparicio. 18 De conformidad con el poder otorgado por el actor el 22 de enero de 2020 ante la Notaría 38 del Círculo de Bogotá D.C. (folios 20 y 21 del archivo 1 del expediente digital). 19 Folio 17 del archivo 1 del expediente digital. 20 Folio 218 del archivo 1 del expediente digital.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 15 En concordancia, en la demanda se agregó que “hasta el 17 de febrero de 2020 se entregaron las copias y se tuvo conocimiento del contenido de las Resoluciones 192 de 2013 y 12345 del 09 de noviembre de 2016, así como de las demás actuaciones contenidas en el expediente administrativo”.

Así las cosas, como se explicó con antelación, al demandante sí le fue notificada la decisión administrativa inicial de fondo- Resolución 192 de 2013-, al punto de que acudió en 2016 ante esta jurisdicción en sede de reparación directa, demanda que fue rechazada el 2 de febrero de 2017, porque, según la información allegada a ese asunto, en virtud del auto del 14 de abril de 2016, no se habían resuelto los recursos de la vía administrativa y, una vez ello ocurrió, el actor pidió que se expidiera copia de las resoluciones que anularon su inscripción como propietario.

Lo anterior permite concluir que con la petición del 7 de febrero de 2020 el actor reveló el conocimiento de las decisiones que dejaron sin efecto la anotación en la que fue registrado como dueño, pues con antelación sabía que estaba en curso el agotamiento de la vía administrativa y, decididos los recursos, compareció ante la demandada e indicó de manera expresa el sentido en el que terminó la actuación -con decisión de anulación-, lo que permite inferir el conocimiento al que se refiere el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011.

De este modo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio, debía radicarse dentro de los 4 meses siguientes al 7 de febrero de 2020; sin embargo, tal término fue suspendido desde el 16 de marzo siguiente hasta el 30 de junio de la misma anualidad, en virtud de lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura a través de los acuerdos PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 202021 y PCSJA20-11567 del 5 de junio siguiente22, en concordancia con el Decreto 56423 de la misma anualidad. 21 A través del cual, con ocasión de la pandemia originada por la propagación del Covid-19, fueron suspendidos los términos judiciales a partir del 16 de ese mismo mes y año, medida que fue prorrogada en varias oportunidades, con el propósito de garantizar la salud de los servidores y usuarios de la administración de justicia. 22 Que levantó la suspensión de los términos judiciales a partir del 1º de julio de 2020. 23 Normativa a través de la cual se dispuso: “Artículo 1.

Los términos (…) se encuentran suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación (…). El conteo (…) se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión (…). No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba (…) era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente”.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 16 Así las cosas, en el sub lite el plazo para demandar corrió en 2020, con las siguientes particularidades: i) un lapso inicial -un mes y 7 días- entre el 8 de febrero y el 15 de marzo posterior; ii) estuvo suspendido entre el 16 de marzo y el 30 de junio de la misma anualidad; iii) se reanudó el 1º de julio de 2020, sin que resultara aplicable el mes adicional que contempló el artículo 1° del Decreto 564 de 2020, dado que para el momento en que se decretó la suspensión de términos faltaban más de 30 días para que operara la caducidad -2 meses y 23 días- y, finalmente, iv) se extinguió el 23 de septiembre siguiente, sin que la demanda fuera radicada en el lapso pertinente, pues se procedió de conformidad hasta el 16 de julio de 2021.

En todo caso, aunque se tomara como referencia la fecha que el demandante señaló de manera expresa como aquella en la que tuvo acceso a las resoluciones administrativas pertinentes, incluida la que puso fin a la actuación administrativa - 17 de febrero de 202024-, lo cierto es que la demanda también sería extemporánea, porque en ese evento el plazo habría empezado a correr el 18 de febrero siguiente y se suspendió el 16 de marzo de la misma anualidad, cuando faltaban más de 30 días para que operara la caducidad, de ahí que se reanudó el 1° de julio de 2020 y se habría extendido hasta el 3 de octubre de 202025, pero la demanda se radicó hasta el año siguiente -16 de julio de 2021-.

La solicitud de conciliación fue posterior al vencimiento del término de 4 meses, pues el 21 de enero de 2021 fue radicada ante la Procuraduría General de la Nación y el 2 de marzo de 2021 se expidió la constancia de no acuerdo26. El hecho de que el demandante no ejerciera la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho una vez conoció la decisión administrativa desfavorable que lo afectó, sino que, en su lugar, optara por demandar a través de la pretensión de reparación directa, no releva a la Sala de advertir la improcedencia del medio de control y adoptar las determinaciones que resultaban consecuentes 24 Manifestación que se valora en virtud de las normas que regulan la confesión por medio de apoderado judicial, la cual se encuentra enlistada como un medio probatorio en los artículos 165, 191 y 193 del CGP.

La segunda de las normas citadas establece los requisitos para su configuración (en general, capacidad de disposición, que sea favorable a la contraparte, no exista tarifa legal, hechos personales del confesante) y la última prevé que “valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda”, entre otros.

Así las cosas, las manifestaciones sobre la fecha de conocimiento de los respectivos actos administrativos son susceptibles de valoración, en cuanto cumplen con los supuestos requeridos para tal fin, pues provienen de la parte actora, que goza de la facultad de disponer del derecho debatido, Las afirmaciones pertinentes permiten establecer que, aunque no obre prueba de la notificación, el actor conoció las resoluciones en las que edifica sus pretensiones con una antelación suficiente como para concluir que operó la caducidad de la nulidad y restablecimiento del derecho, situación favorable a su contraparte. 25 Por tratarse de un día sábado, la demanda podía radicarse hasta el 5 de octubre siguiente. 26 Folios 13 a 16 del archivo digital 1 del expediente.

Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 17 con ello, que implican: i) analizar el asunto en los términos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) verificar si se encuentran acreditados los presupuestos procesales de tal pretensión, lo que no se advierte, dada la configuración de la caducidad, la cual se declarará en la presente providencia. 2.3.

La oportunidad de la demanda es tan clara que la demandada no formuló la excepción de caducidad. El Tribunal Administrativo del Tolima indicó que, si bien la caducidad no fue planteada por la demandada ni debatida en las etapas anteriores del proceso, lo cierto era que se trataba de una excepción susceptible de ser declarada de oficio.

La parte actora indicó que en este caso era tan evidente la oportunidad de la demanda, que la demandada ni siquiera alegó la caducidad. La Sala precisa que, al margen de que durante el trámite del proceso se hubiese advertido o no que la demanda era extemporánea y que, en concreto, la accionada no hubiese puesto de presente tal situación, lo cierto es que el silencio al respecto no desvirtúa la falta de oportunidad, ni era un impedimento para que en la primera instancia, como también se hará ahora, pero por unas razones distintas-, se concluyera que operó la caducidad, excepción susceptible de ser declarada de Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 18 oficio, en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 201127, en concordancia con la jurisprudencia de esta Sección28.

La Subsección, de conformidad con las anteriores consideraciones, en cuanto el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y frente a este también operó la caducidad, la sentencia de primera instancia se modificará en ese sentido. 3. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 201129, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable la apelación y, en todo caso, “[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 27 En virtud del cual, “[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.

A juicio de esta Subsección, la garantía citada se desconoce solo cuando se despoja un derecho que fue concedido en primera instancia y que no fue aceptado por la parte que no impugnó, pero no cuando se varían las razones para confirmar la decisión del juez a quo (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2022, expediente 66.582).

En palabras de esta Corporación, “las autoridades accionadas no hicieron más grave la situación del actor en segunda instancia, al deducir que en los hechos de la mencionada demanda de reparación directa no se observaba un agravio, (…) aserción que no tiene la virtud de modificar el sentido de la decisión, pues al no concurrir el nexo causal, de igual modo, no era dable acceder a las pretensiones ordinarias”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, C. P: Carmelo Darío Perdomo Cuéter, exp: 2020- 01529-00 (AC). También se puede ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de noviembre de 2021, C.P: Rocío Araújo Oñate, exp: 2021-06707- 00(AC).

La Corte Suprema de Justicia también ha sostenido: “No es verdad entonces que el Tribunal desmejore la posición del apelante único cuando el fracaso de las pretensiones tal como venía de primera instancia se mantuvo en segunda, aunque por motivos diferentes”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de diciembre de 2016, M.P: Edgardo Villamil Portilla, exp: 2000-00194-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, expediente 46.005. 29 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, regla que, por ser de orden público, de aplicación inmediata y no estar sujeta a régimen de transición, rige en todos los procesos en curso para la fecha de su entrada en vigor.

El aspecto subjetivo citado no es aplicable a los procesos ordinarios, sino a aquellos en los que se ventila un interés público, en los cuales proceden las costas, ante la “manifiesta carencia de fundamento legal” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, CP: Fredy Ibarra Martínez;

Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700; sentencia del 10 de octubre de 2022, expediente 67.965). Radicación: 73001-23-33-000-2021-00259-01 (69815) Actor: Javier Díaz Molina Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Medio de control de reparación directa 19 A su vez, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la las expensas y los gastos, así como por las agencias en derecho, erogaciones que la Sala no encuentra causadas en esta instancia, pues no se advierte ninguna actuación en el trámite de la apelación que hubiese generado cargas económicas a las partes; además, el apoderado de la demandada renunció en la primera instancia, sin que se hubiese constituido uno nuevo.

En las condiciones analizadas la Sala no condenará en costas a la parte apelante y no fijará suma alguna a su cargo por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 16 de febrero de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, para, en su lugar, declarar tal excepción en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF