CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022). Radicación: 52-001-33-31-008-2010-00003-01 Número Interno: 5126 Demandante: German Castillo Martínez y otros1 Demandados: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño, Instituto Departamental de Salud de Nariño, Municipio de Tumaco – Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA - Secretaría de Salud, Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria - CORPOICA, Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARIÑO, Centro de Investigación en Palma de Aceite – CENIPALMA y Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite – FEDEPALMA.
Asunto: Mecanismo de revisión eventual de acción de grupo – auto que resuelve sobre la solicitud de revisión presentada por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA. La Sala procede a resolver la solicitud de revisión eventual que presentó el apoderado del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, respecto de la sentencia del 1° de marzo de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la providencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto.
En su lugar, el tribunal concedió parcialmente las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción de grupo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda.2 1. El señor German Castillo Martínez y otros 82 accionantes instauraron demanda de grupo, con el propósito de que se declarara la responsabilidad 1 La demanda inicial fue presentada por 83 demandantes, finalmente el grupo se conformó con 1.451 integrantes. 2 Los accionantes radicaron la demanda de acción de grupo el 18 de diciembre de 2009 (índice 2 de SAMAI, Archivo ED_46:79_520013331008201000003 011EXPEDIENTEDIGI2022061313475 0(.pdf) NroActua 2) Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 2 solidaria, administrativa y patrimonial de las entidades demandadas por la falta de control fitosanitario sobre los cultivos de palma de aceite o palma africana.
Alegan que esa omisión produjo la propagación de la enfermedad denominada Pudrición de Cogollo – PC, ocasionó daños en las siembras, a título de falla del servicio o daño especial, y desmejoró la calidad de vida de todos los palmicultores del municipio de Tumaco – Nariño. 2. Los demandantes pidieron que se condenara a las accionadas por la desatención de sus funciones frente a la referida plaga, pese a que ella es previsible y controlable por medios técnicos e incluso empíricos.
Reclamaron el pago de una indemnización por concepto de los perjuicios causados al grupo de palmicultores de ese municipio, estos son, materiales -daño emergente y lucro cesante- y extrapatrimoniales. 1.2 Hechos de la demanda.3 3. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos: 4. Los demandantes indicaron que en los años 50 los habitantes del municipio de Tumaco iniciaron con el cultivo de palma de aceite y para el año 2003 existían 35.000 hectáreas plantadas.
La zona sembrada era una de las más extensas del país y de interés nacional por su impacto macroeconómico, debido a que esa actividad generaba muchos empleos directos e indirectos. 5. Afirmaron que desde el año 1972 se presentaron brotes de PC en el municipio de Tumaco, enfermedad que afecta a nivel mundial los cultivos de palma de aceite, de la cual no se conoce con certeza el agente patógeno que la produce.
No obstante, la experiencia y estudios adelantados por CENIPALMA, el ICA y el Ministerio de Agricultura, indican con certeza que esa enfermedad es previsible y controlable por diversos mecanismos. 6. Agregaron que el hongo estuvo presente en la región por más de 30 años; sin embargo, los palmicultores de Tumaco lo controlaron aplicando métodos preventivos, entre los que se encuentran la fertilización de suelos, selección 3 Índice 2 de SAMAI Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 3 de semillas, limpieza, drenaje y la erradicación. 7.
Refirieron que en los años 90, los cultivos de palma de aceite en los Llanos Orientales fueron afectados de manera drástica por la PC; sin embargo, al cabo de dos años se recuperaron de forma espontánea, sin intervención o implementación de medida fitosanitaria alguna. 8. Afirmaron que bajo el anterior referente, sin estudio técnico previo ni supervisión por parte de las entidades encargadas y desconociendo los antecedentes negativos en otros países palmeros y las particulares condiciones climáticas de Tumaco, las grandes empresas de la región abandonaron el control de la PC, buscando que los cultivos corrieran la misma suerte.
Sin embargo, ocurrió lo contrario, pues se generó un inmenso foco de la enfermedad que se hizo extensivo a los pequeños palmicultores. 9. Aseguraron que la legislación agraria y ambiental obliga a las entidades accionadas a efectuar el examen fitosanitario para prevenir, controlar y/o erradicar enfermedades y plagas de los cultivos, con el propósito de proteger la agricultura del país y si es del caso, declarar la situación de emergencia. Sin embargo, las demandadas omitieron sus funciones, pues no ejercieron el debido control periódico de los cultivos de palma de aceite en el municipio de Tumaco pese a que tenían presupuesto para emprender las acciones correspondientes. 10.
Explicaron que las actuaciones de CORPOICA y CENIPALMA para combatir la PC, se limitaron al control genético de la semilla y al entrampe de insectos. Tales métodos resultaron ineficaces, insuficientes y tardíos. 11. Indicaron que la falta de control fitosanitario en los grandes cultivos de palma permitió la propagación y el rápido avance de la PC, de forma tal que en el año 2006 se superaron las 10.000 hectáreas afectadas.
Agregaron que en el año 2007, cuando las autoridades se percataron del problema, el inmenso foco de infección era incontrolable, pues ya se había propagado en toda la región de Tumaco. La falta de control y vigilancia al problema sanitario ocasionó la pérdida de 35.000 hectáreas de palma de aceite con el correspondiente detrimento económico y la generación de problemáticas sociales, entre otras, consecuencias negativas.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 4 12. Informaron que en el año 2007, CORPOICA, CENIPALMA y FEDEPALMA, empezaron a tratar la epidemia, organizando talleres y acciones de diagnóstico de la enfermedad, olvidando efectuar actividades de prevención, control y erradicación de la enfermedad.
Tampoco implementaron ni recomendaron las medidas fitosanitarias que ordena la ley. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural creó un incentivo voluntario para la erradicación parcial, medida que resultó ineficaz, tardía e insuficiente. 13. Afirmaron que con la expedición de la Resolución N.º 003087 de 18 de agosto de 2009, el ICA declaró el estado de emergencia fitosanitaria.
Con ella, se impuso la obligación de erradicar en forma parcial una franja de 200 metros alrededor de los cultivos de grandes empresarios, dejando como foco de propagación las plantas infectadas que superaran esa distancia. La disposición no amparó los cultivos antiguos de pequeños palmicultores no afectados totalmente. De esta forma, las medidas resultaron desacertadas y tardías, pues debieron aplicarse cuando la enfermedad inició en los años 2002 y 2003.
La situación relatada constituye prueba de la negligencia de las entidades demandadas y del grave perjuicio causado al grupo. 14. Aseguraron que el mal manejo de la enfermedad y la inaplicación de las normas fitosanitarias, produjeron la extinción de la fauna que habita en la palma de aceite y la contaminación del medio ambiente. Además, la presencia del foco de infección impidió la renovación de cultivos y propició el aumento del desempleo, la violencia, la deserción escolar, la migración y los cultivos ilícitos. 1.3 Sentencia de primera instancia. 15.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto profirió sentencia el 31 de octubre de 2014, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. La juez de primera instancia consideró que si bien la acción de grupo que interpusieron los demandantes es procedente para reclamar los perjuicios reclamados y es clara la configuración del daño, no se demostró que Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 5 el mismo fuera atribuible a la conducta activa o pasiva de los demandados, cuya actuación se realizó dentro del marco de sus competencias4. 16.
De forma previa, la juez desestimó las excepciones de falta de jurisdicción y de legitimación en la causa por activa, inepta demanda y caducidad de la acción. Posteriormente, relacionó y determinó el valor de las pruebas allegadas al expediente con el propósito de establecer los elementos del daño, su causa o relación de causalidad y la falla del servicio. 17.
Encontró probado el primer elemento, es decir, el daño. Explicó que las pruebas dieron cuenta que la enfermedad de pudrición del cogollo tuvo sus primeras manifestaciones en los años 1972 y 1974 y que pese a que el mayor impacto se produjo en los años 2005 y 2007, a la fecha de expedición de la providencia el daño continuaba produciéndose.
Ello, debido a que una vez la planta es infectada el mal se desarrolla y se convierte en una fuente de diseminación de este. 18. Pese a lo anterior, estableció que el segundo elemento no quedó probado, toda vez que no se pudo establecer que el daño probado se hubiera generado por la conducta activa u omisiva de las entidades demandadas, de forma que se configurara el nexo de causalidad entre su accionar y el hecho generador de los perjuicios.
Consideró que las autoridades competentes y las agremiaciones particulares procedieron dentro del marco de sus competencias en distintos frentes, de conformidad con la información disponible en ese momento y de acuerdo con la expansión del mal, pese a que su actuación no dio los resultados esperados. 19. Explicó que para el tiempo de propagación de la enfermedad no se sabía a ciencia cierta el agente causal de la misma, ni se tenía certeza de los métodos más eficaces para erradicar el mal.
Indicó que se conocían muchos casos en los Llanos Orientales en los que se logró la recuperación espontánea de la planta. También se estaba al tanto del control de la propagación de la enfermedad en el municipio de Tumaco, a través de la erradicación manual y la fumigación. 4 índice 2 de SAMAI, documentos no indexados. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 6 20.
Finalmente, advirtió que si bien las acciones de las entidades demandadas no fueron suficientes para el control de la enfermedad, ello no obedeció a su ejecución extemporánea sino a la combinación de diversos factores imposibles de resistir o no imputable a ellas, adjudicables al entorno ambiental o imputables a los pequeños, medianos y grandes palmicultores.
Agregó que si bien la epidemia desbordó la capacidad estatal y las acciones que emprendieron las entidades demandadas resultaron ineficaces, no fue posible deducir un incumplimiento de sus deberes legales imputable al daño, pues actuaron dentro de sus posibilidades. 1.4 Recurso de apelación. 21. El apoderado del grupo demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia para que se revocara en su totalidad y se acogieran las pretensiones de la demanda5.
Alegó que la situación planteada en la demanda y advertida en la petición de medida cautelar, se reportó ante las entidades demandadas en término oportuno, esto es, en los años 2002 y 2003. Pese a ello, quienes tenían la obligación de aplicar medidas inmediatas y urgentes de carácter coercitivo para exigir y asegurar un manejo óptimo del sector palmero en la zona, omitieron sus deberes legales frente a los grandes palmicultores, principal foco de la propagación. 22.
Indicó que trascurrieron más de tres años, contados desde el 2003 hasta el 2006, para que el ICA adelantara algunas acciones; sin embargo, para esa época la PC ya había alcanzado niveles exponenciales de propagación, de manera que las medidas adoptadas resultaron inoportunas, tal como quedó acreditado con idoneidad y suficiencia en el proceso. 23.
Aseguró que en el fallo recurrido no se analizaron las competencias asignadas a las entidades demandadas por medio del Decreto 1840 de 1994, ni se estableció si lo allí consagrado se cumplió a cabalidad a través de las medidas que adoptaron las acusadas, mismas que se dispusieron con posterioridad a la presentación de la demanda, por lo que no pueden tenerse como pruebas que justifiquen su cumplimiento. 5 índice 2 de SAMAI, documentos no indexados a folios 4.990 - 4.993.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 7 1.5 Sentencia de segunda instancia. 24.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 1° de marzo de 20216, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del grupo, revocó el fallo de primera instancia. En su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró administrativa, patrimonial y extracontractualmente responsable al Instituto Colombiano Agropecuario-ICA, por los perjuicios causados y derivados de la emergencia fitosanitaria ocurrida en el año 2008, derivada de la propagación de la enfermedad conocida como pudrición de cogollo –PC, que ocasionó la pérdida de los cultivos de palma de aceite en Tumaco – Nariño. Lo condenó al pago de los perjuicios materiales que acreditaron los integrantes de los subgrupos demandantes y denegó las pretensiones de la demanda invocadas frente a las personas que no probaron en debida forma la configuración del daño. Finalmente, impuso condena en costas. 25.
El tribunal analizó las pruebas allegadas al expediente, documentales y periciales, y de esos elementos de juicio, estableció que: «(i) pese al conocimiento oportuno de la enfermedad –PC-, entre los años 2002-2006, el ICA no adoptó -inacción-, en el marco de sus competencias, ninguna medida dirigida a contrarrestar y/o erradicar la PC.
Es más, tan así es que la emergencia fitosanitaria fue declarada dos años después -2009- de haberse elaborado el plan de manejo en el año 2007 y, (ii) si bien se emanaron medidas a través de resoluciones para contrarrestar los efectos de la PC a partir del año 2009, las medidas que en ellas se dispusieron no fueron oportunas – extemporáneas- ni efectivas.»7 26.
Atendiendo los supuestos fácticos, jurídicos y jurisprudenciales correspondientes, junto con los extractos literarios respecto de la PC, el tribunal consideró que el ICA, teniendo conocimiento oportuno de la enfermedad conocida como «pudrición de cogollo» -PC-, y disponiendo de los medios para repelerla no actuó en debido tiempo, es decir, que no cumplió el cometido legal que le fue encomendado.
Explicó que no encontró en el plenario 6 Índice 2 de SAMAI, documentos no indexados. 7 Índice 2 de SAMAI, folio 91 de la sentencia de segunda instancia. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 8 prueba de la diligencia o actuación que debió desplegar la entidad entre los años 2002 a 2006 para combatir esa enfermedad. 27.
El tribunal tampoco evidenció en el expediente prueba que acreditaran los factores indicados por el juzgado de primera instancia. Esto es, los elementos irresistibles o imprevisibles que le impidieron cumplir las obligaciones que le habían sido asignadas al ICA en virtud de la ley (Decreto 1840 de 1994). En consecuencia, considerando las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, no encontró causa extraña que eximiera de responsabilidad al ICA.
II. REVISIÓN EVENTUAL 2.1 Solicitud de revisión eventual. 28. Mediante escrito enviado por correo electrónico el 9 de noviembre de 20218, el apoderado del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA presentó solicitud de revisión, en los siguientes términos: «PRETENSIÓN PRINCIPAL: SOLICITO REVOCAR LA SENTENCIA proferida el primero (01) de marzo de dos mil veintiuno (2021), notificada mediante correo electrónico enviado el viernes, 5 de noviembre de 2021 3:35 p. m., proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda».
Para sustentar su petición, expuso los argumentos que se resumen a continuación. 29. Como primer argumento, el solicitante planteó el que denominó «nulidad de la sentencia por violación del derecho de defensa del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, al no pronunciarse la sentencia ni analizar los medios exceptivos presentados al contestar la demanda».
Aseguró que en la sentencia de segunda instancia, el Tribunal de Nariño no analizó las excepciones que presentó el ICA, de manera que se transgredieron los derechos de defensa y debido proceso de la accionada. Explicó que tal como lo permite la Ley 472 de 1998, en su artículo 57, propuso las siguientes excepciones que no fueron resueltas: (i) ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) falta 8 Índice 2 de SAMAI, ED_14RECURSODEREVISION(.pdf) N roActua 2.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 9 de jurisdicción por indebido trámite procesal, (iv) funcionamiento adecuado del ICA desempeñando las funciones que le competen, (v) ausencia de requisitos que originen la responsabilidad extracontractual e inexistencia del nexo de causalidad entre el presunto daño inferido y la conducta atribuida al ICA y, (vi) hecho de la víctima como causal de exoneración del Estado. 30.
El segundo argumento de la solicitud de revisión se tituló «Desatención del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado». El peticionario aseguró que el tribunal radicó en cabeza del ICA una responsabilidad de resultado, pues desconoció las actuaciones que adelantó la entidad, las particularidades de la enfermedad de PC y su desarrollo en el ambiente.
Lo anterior, pese a que el Consejo de Estado en algunas sentencias en donde ha figurado la misma entidad como demandada se ha pronunciado en un sentido totalmente distinto al realizado por el Tribunal Administrativo de Nariño. Agregó que esta corporación explicó «en una de sus sentencias las razones por las que la Nación no debe reparar el pudrimiento de cogollo PC en las plantaciones de palma de Tumaco», al considerar que «… quedó en evidencia que en ese entonces se desconocía el origen de la enfermedad y que se tomaron medidas para mitigar los efectos negativos, como el incentivo que recibieron los palmicultores en el 2008 para erradicar las plantaciones y frente al cual no se probó que no lo hubieran recibido en su totalidad.» 31.
En tercer lugar, el apoderado del ICA adujo que el Tribunal Administrativo de Nariño no observó los límites del recurso de apelación ni el principio de justicia rogada en materia contenciosa administrativa, debido a que a pesar de que con el recurso que interpuso la parte activa se reformó la demanda, esa corporación analizó más allá de lo solicitado.
Explicó que los accionantes alegaron que el daño se causó dado que el ICA, durante más de tres años (2003-2006) no se preocupó por el cumplimiento de su deber legal, época para la cual la PC ya había alcanzado niveles exponenciales de propagación. Por su parte, en el fallo de segunda instancia se estableció como problema jurídico a resolver el establecer si el ICA evitó «la expansión de la enfermedad denominada Pudrición de Cogollo -PC entre los años 2003 y 2009», es decir, se examinó la situación en fechas distintas a las expuestas en el recurso.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 10 32. Alegó que el fallador de segunda instancia debió declarar de oficio la excepción previa de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la demanda se presentó en el año 2010 y que el actor señaló de manera expresa que la omisión en adelantar actuaciones en el periodo comprendido entre el 2003 y el 2006, fue el hecho presuntamente causante del daño. 33.
Dijo que el tribunal condenó en costas de primera instancia al ICA, pese a que ese aspecto no fue planteado como motivo de inconformidad en el recurso de apelación. En igual sentido, condenó en costas en segunda instancia, desconociendo que esa corporación tenía la «facultad de abstenerse a su declaratoria.» 2.2 Remisión del expediente 34.
La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Nariño, el 10 de junio de 2022, remitió el expediente digital de la acción de grupo de la referencia al Consejo de Estado para que se adelantara el trámite de revisión eventual.9 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. 35. Con la expedición del artículo 11 de la Ley 1285 de 200910, que adicionó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, el legislador creó el mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo. 36.
La referida disposición estableció la competencia del Consejo de Estado para seleccionar la revisión eventual, a petición de parte o del Ministerio 9 https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial. 10 ARTÍCULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A.
Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 11 Público, de las sentencias que resuelven las acciones populares y de grupo o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de tales procesos, con el fin de unificar la jurisprudencia y garantizar la igualdad en la aplicación de la ley. 37.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expidió el Reglamento del Consejo de Estado. En el parágrafo 1° de su artículo 13 estableció que: «De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.» 38.
En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a esta Sección, la Sala es competente para conocer y decidir sobre la selección de la solicitud de revisión de la acción de grupo de la referencia presentada por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA. 3.2 Problema jurídico 39. Con fundamento en los argumentos expuestos en la solicitud de revisión, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae a establecer si, ¿se debe seleccionar para revisión eventual la sentencia del 1° de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción de grupo de la referencia? 40.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo, y (ii) caso concreto. 3.3 Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo 41. El mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo fue creado por la Ley 1285 de 2009.
La norma, a través de su artículo Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 12 11, adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en los siguientes términos: «Artículo 36A.
Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia11.
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
PARÁGRAFO 1 o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios12.
PARÁGRAFO 2 o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» 11 Inciso 1o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, ' en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión'. 12 Parágrafo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, ' en el entendido de que se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela'.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 13 42. En tales condiciones, el mecanismo de revisión eventual tiene como objetivo unificar la jurisprudencia en los procesos de acciones populares y de grupo por lo que esta Corporación se encuentra facultada para seleccionar, o no, las providencias -autos o sentencias- que finalicen el proceso.
Lo anterior, según el tema y con el fin de que se apliquen las mismas directrices en casos que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos. 43. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 270 estableció que el fallo que decide sobre la providencia seleccionada para revisión tiene el carácter de sentencia de unificación, en los siguientes términos: «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 44.
La referida Ley 1437 de 2011 mantuvo el mecanismo de revisión eventual y plasmó su propósito de forma más clara, a través de su artículo 272, así: « Artículo 272. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.» 45.
De lo anterior, es posible deducir que la finalidad de la revisión eventual es la de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, evitar la coexistencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema.
De esta manera, se asegura la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica y con ello, se garantizan los principios de igualdad y seguridad jurídica. 46. A continuación, el artículo 273 de la ley 1437 de 2011 determinó que la revisión eventual procede «contra las sentencias o providencias que Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 14 determinen la finalización o archivo de los procesos […] proferidas por los Tribunales Administrativos», en los siguientes casos: «1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación.» 47.
Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Auto IJ de 14 de julio de 200913, en relación con la finalidad de la unificación de jurisprudencia del mecanismo de revisión eventual contemplado en la Ley 1285 del 2009, criterio que resulta aplicable en vigencia de la Ley 1437 de 2011, precisó: «[…] 2.4.
El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. Cumplidos los anteriores presupuestos, ha de tenerse presente que la selección de una providencia para su revisión debe tener como propósito la unificación de jurisprudencia. Al respecto, la Constitución Política se ocupó de asignarle al Consejo de Estado, de manera expresa y precisa, el carácter y a la vez las funciones que corresponden a la máxima Corporación de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuanto en el numeral 1 del artículo constitucional 237 se consagra como la primera de sus atribuciones la de “[d]esempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.
Pues bien, la aludida disposición constitucional no contiene un simple adjetivo calificativo en relación con el Consejo de Estado, ni se limita a realizar una mera descripción de su naturaleza jurídica, sino que, por el contrario, la primera de las atribuciones que el Constituyente tuvo a bien asignarle a esta Corporación, de entre el conjunto de funciones que se consideró relevante asignarle de forma directa, consistió, precisamente, en atribuirle la condición de Tribunal Supremo, dentro de lo que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, determinación adoptada por la Carta Política que se concreta en esa expresión que, por ello mismo, se encuentra llena de contenido y por lo cual está llamada a producir múltiples y muy variados efectos en el ordenamiento jurídico nacional. […] 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 14 de julio de 2009, Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ)AG, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 15 Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: • Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; • Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; • Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. • Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.
Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. […]». 48.
En lo que tiene que ver con los requisitos que debe reunir la solicitud de revisión de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera del Consejo de Estado en auto proferido el 27 de abril de 201714, estableció lo siguiente: «[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del aludido mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos, los siguientes: a) Petición de parte o del Ministerio Público.
Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de la autoridad judicial. b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. 14 Consejo de Estado. Sección Primera.
Auto de 27 de abril de 2017, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02919-01(AG) REV4. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 16 La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. c) Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. d) La petición esté debidamente sustentada.
Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia, que el interesado exponga las razones por las cuales considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador previsto en la ley.[…]» (Destacado del texto original y subrayado propio). 49.
De conformidad con lo expuesto, para que el mecanismo de revisión eventual proceda frente a los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y de reparación de los perjuicios causados a un grupo, se requiere que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público;
(ii) la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o el archivo del respectivo proceso y haber sido proferida por un tribunal administrativo que no sea susceptible de recurso de apelación ante el Consejo de Estado, (iii) procede cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales o se oponga a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de la Corporación;
(iv) el fin de la revisión debe ser la unificación de jurisprudencia y; (v) la solicitud debe estar debidamente sustentada. 50. La Sala aclara que si bien la revisión eventual procede respecto de providencias y sentencias en firme, sobre las cuales se hayan agotado las correspondientes instancias; no constituye una tercera instancia. Lo anterior conforme al criterio pacífico de esta Corporación,15 según el cual, cuando el Consejo de Estado conoce del mecanismo de revisión eventual no actúa como 15 Sobre el alcance, finalidad y requisitos del mecanismo de revisión eventual pueden consultarse las siguientes providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación: i) sentencia del 1.º de diciembre de 2015, Radicación número: 11001-33- 31-035-2007-00033-01(AP), ii) sentencia del 8 de octubre de 2013 Radicación número: 08001- 33-31-003-2007-00073-01(AP)REV y iii) sentencia del 3 de septiembre de 2013 Radicación número: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 17 juez de instancia sino como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 51.
La Sección también precisa que la selección del proceso para adelantar el mecanismo de revisión no es automática ni absoluta, de manera que aunque la solicitud esté conforme a los lineamientos trazados por la Sala Plena del Consejo de Estado, ello no obliga al escogimiento del asunto, toda vez que la revisión, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual.16 52.
De lo expuesto, la Sala deduce que la revisión eventual es un mecanismo procesal especial y excepcional, por lo tanto, autónomo y diferente en su finalidad y alcance respecto de los intereses y propósitos perseguidos por las partes en el proceso original, aunque ligado tanto fáctica como jurídicamente con los diversos extremos debatidos en el litigio en el que se origina; sin embargo, «resulta abiertamente improcedente presentar la solicitud de revisión eventual con el propósito de ejercer un control de legalidad respecto de cualquiera de las providencias proferidas dentro del proceso.»17 4.
Caso concreto. 53. La Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir si en el presente caso hay lugar a seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 1° de marzo de 2021. Con ese propósito, verificará si se cumplen los requisitos y los presupuestos de procedencia de dicho mecanismo, de conformidad con la normativa y jurisprudencia antes referida. 54.
En primer lugar, la Sala observa que se cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, toda vez que la solicitud de revisión eventual la presentó el apoderado del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, entidad que fungió como demandada en la acción de grupo de la referencia. 16 Consejo de Estado. Sección Tercera.
Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-00205- 01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 17 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 25 de marzo de 2021, Radicación número: 11001-33-42-048-2019-00356-01(AG)REV. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 18 4.1 Petición expresa de parte de revisión de una providencia que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso, presentada de forma oportuna. 55.
En segundo término, la Sala establece que el mecanismo de revisión eventual debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011. 56. La Sala observa que la sentencia del 1° de marzo de 202118 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, fue notificada por medio de correo electrónico el 5 de noviembre de 202119, en consecuencia cobró ejecutoria el 10 de noviembre de 2021.
Por su parte, el ICA presentó la solicitud de revisión eventual el día 9 del mismo mes y año20, es decir, dentro del término establecido. 57. La remisión del expediente de la referencia para decidir sobre la revisión eventual fue dispuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño el 6 de diciembre de 2021.21 58. Conforme se estableció, la providencia objeto de la solicitud de revisión eventual fue proferida por un Tribunal Administrativo y determinó la finalización del respectivo proceso; sin embargo, al examinar el escrito que contiene la petición, encuentra la Sala que no reúne el requisito establecido en el numeral 2° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011.
Tampoco se encuadra en alguna de las hipótesis determinadas en el artículo 273 del referido código, ni atiende la finalidad de unificación de jurisprudencia propia del mecanismo de revisión eventual, como pasa a explicarse. 4.2 Requisito de exposición de las razones por las cuales se considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada con el propósito de unificar jurisprudencia. 59.
El numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 determina que «En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias 18 Índice 2 de SAMAI, documentos no indexados 19 Índice 2 de SAMAI 20 Índice 2 de SAMAI 21 https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 19 que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud”.
En el caso bajo examen, la Sección advierte que si bien el apoderado del ICA sustentó su petición, no precisó la forma en que la decisión cuya revisión pretende se haya separado de alguna sentencia de unificación o de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado que torne procedente la selección, es más, no hizo alusión tan siquiera a algún pronunciamiento de esta Corporación. 60.
En efecto, pese a que el peticionario alegó que la decisión que determinó la finalización del proceso incurrió en «Desatención del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado», toda vez que radicó en cabeza del ICA una responsabilidad de resultado, desconociendo que esta corporación explicó «en una de sus sentencias las razones por las que la Nación no debe reparar el pudrimiento de cogollo PC en las plantaciones de palma de Tumaco», al considerar que «…quedó en evidencia que en ese entonces se desconocía el origen de la enfermedad y que se tomaron medidas para mitigar los efectos negativos […]»; no identificó la providencia a la que hizo referencia, ni siquiera indicó su número de radicación ni fecha de su expedición. 61.
La Sala establece que el solicitante pide que se seleccione la sentencia del 1° de marzo de 2021, con el propósito de que se revoque y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Alega que el Tribunal Administrativo de Nariño no analizó ni resolvió las excepciones que presentó el ICA y con ello, vulneró los derechos de defensa y debido proceso de la accionada y desconoció el contenido del artículo 57 de la Ley 472 de 1998, norma que permite al demandado hacer uso de esos medios de defensa.
En este mismo sentido, alegó que el fallador de segunda instancia debió declarar de oficio la excepción previa de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que el actor de manera expresa señaló que el hecho presuntamente causante del daño fue la conducta omisiva de la entidad en periodo comprendido entre el 2003 al 2006. 62. Posteriormente, el apoderado del ICA se refirió a la figura de la justicia rogada en materia contenciosa administrativa para aseverar que el recurso que interpuso la parte activa se constituyó en una verdadera reforma a la demanda inicial y que el tribunal fue más allá de lo solicitado, pues extendió el Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 20 análisis de la actuación de la entidad a un periodo superior al que se solicitó en el escrito inicial (2003-2006).
Explicó que en el problema jurídico que formuló esa corporación, se indicó que correspondía establecer si el Instituto debió evitar «la expansión de la enfermedad denominada Pudrición de Cogollo -PC entre los años 2003 y 2009». 63. Finalmente, el solicitante adujo que el tribunal condenó en costas de primera instancia a la entidad, pese a que ese aspecto no fue planteado como motivo de inconformidad en el recurso de apelación. En igual sentido, dispuso condena en costas en segunda instancia, desconociendo que esa corporación tenía la «facultad de abstenerse a su declaratoria.» 64.
Analizados los anteriores argumentos, la Sección considera que la exposición razonada de la solicitud resulta inadecuada, comoquiera que en ella no se indica ni se establece de qué manera la aplicación de alguna norma o jurisprudencia realizada por el tribunal, se opone a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de la Corporación. 65.
En este caso, tampoco se verifica alguna de las hipótesis de procedencia referidas en consideración anterior, toda vez que la solicitud de revisión eventual no se orientó a establecer la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo asunto, derivados de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, pluralidad de interpretaciones o inexistencia de criterio consolidado respecto de un tema específico. 66.
La Sala destaca que pese a que la jurisprudencia no exige que el interesado exprese de manera detallada o absoluta las distintas posiciones jurídicas respecto de determinada materia y sobre las cuales se sustenta la contradicción jurisprudencial, en este caso no se hace ni siquiera mención a alguna providencia. De ello, se infiere que lo que se pretende es que esta Corporación realice un análisis de fondo sobre la presunta vulneración a los derechos de defensa y debido proceso que, en criterio de la entidad, se verificó en el asunto porque no se analizaron las excepciones que planteó. Ahora, pese a que esa pretensión desborda la finalidad de la revisión eventual, la Sección Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 21 observa que ellas fueron estudiadas y resueltas en la oportunidad procesal correspondiente. 4.3 Finalidad de la revisión eventual 67.
La Sección Segunda encuentra que la solicitud de revisión eventual presentada por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA no cumple con la finalidad prevista para ese mecanismo, esto es, la unificación de jurisprudencia. De su contenido no se establece ese propósito, más bien la Sala puede deducir que lo que se pretende mediante la solicitud de revisión, es que se adelante un juicio de legalidad y acierto sobre la sentencia de segunda instancia que declaró administrativa, patrimonial y extracontractualmente responsable al ICA por los perjuicios causados en la emergencia fitosanitaria, derivada de la propagación de la plaga PC en los cultivos de palma de aceite en Tumaco – Nariño, lo condenó al pago de los perjuicios que acreditaron los integrantes de los grupos demandantes y le impuso condena en costas. 68.
En efecto, analizada la solicitud de revisión, la Sala deduce que ella se orienta a ejercer un control de legalidad sobre la providencia, dado que el peticionario aduce razones de inconformidad frente a lo decidido por el tribunal que se relacionan con: (i) la falta de decisión de las excepciones que propuso22 y persiste en su vocación de prosperidad;
(ii) la ausencia de responsabilidad de la entidad frente al daño causado a los palmicultores de Tumaco, (iii) la figura de la justicia rogada en materia contenciosa administrativa y la congruencia del recurso de apelación con la sentencia dictada en segunda instancia y; (iv) finalmente, sobre la procedencia de la condena en costas en el caso concreto. 69.
En este sentido, la Sección establece que el asunto no cumple con la finalidad de la figura de revisión eventual, dado que la solicitud realmente no gira en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad con el marco teórico expuesto en precedencia. En efecto, el 22 Caducidad de la acción, ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de jurisdicción por indebido trámite procesal, funcionamiento adecuado del ICA desempeñando las funciones que le competen, ausencia de requisitos que originen la responsabilidad extracontractual e inexistencia del nexo de causalidad entre el presunto daño inferido y la conducta atribuida al ICA y hecho de la víctima como causal de exoneración del Estado.
Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 22 apoderado del ICA expone en su solicitud razones de inconformidad en contra de la providencia de segunda instancia que declaró la responsabilidad administrativa, patrimonial y extracontractual por los perjuicios causados al grupo demandante.
Ello, como consecuencia de la falta del control asignado a esa entidad, omisión que derivó en la propagación de la plaga PC en los cultivos de palma de aceite en Tumaco – Nariño. 70. La Sección reitera que el mecanismo de revisión eventual no se trata de una tercera instancia, ni fue concebido para exponer razones de desacuerdo en relación con los argumentos de la providencia cuya revisión se pretende; tampoco para replantear temas que fueron objeto de litigio y, por lo tanto, decididos en sus respectivos momentos procesales. 71.
En conclusión, la Sala establece que el solicitante emplea el mecanismo de revisión eventual como un nuevo recurso o instancia adicional dentro del trámite de la acción de grupo, circunstancia que desconoce el carácter eventual, no automático de este mecanismo y el propósito del mecanismo de revisión eventual, que es la unificación de la jurisprudencia. En consecuencia, no procede la selección de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el sentencia del 1° de marzo de 2021 para su revisión eventual.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión eventual la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el primero (1°) de marzo de dos mil veintiuno (2021) en la acción de grupo que promovió el señor German Castillo Martínez y otros contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo, el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA y otros, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia a los demandantes, a los demandados y al Ministerio Público. Expediente No. 52-001-33-31-008-2010-00003-01 (5126) Demandante: German Castillo Martínez y otros Demandadas: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, Departamento de Nariño y otras. 23 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.