CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 5 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones El señor Alejandro Ahumada González, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad del Oficio S-2019-066246-SEGEN de 19 de diciembre de 2019, mediante el cual la Policía Nacional negó la actualización de su primera mesada pensional.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó se ordene a la demandada practicar la «actualización de su primera mesada pensional» con aplicación del Índice de Precios al Consumidor, desde el 20 de noviembre de 1994 hasta el 8 de noviembre de 1998, efectuar la correspondiente reliquidación de la prestación y pagar las diferencias resultantes, debidamente actualizadas. 1.1.2 Hechos y omisiones El señor Alejandro Ahumada González prestó sus servicios como médico a diferentes entidades del Estado y terminó su servicio oficial el 20 de noviembre de 1994, cuando trabajaba para la Policía Nacional.
Dice que cumplió 55 años de edad el 8 de noviembre de 1998, fecha en que adquirió el estatus jurídico de pensionado, razón por la cual la Policía Nacional, a través de Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $ 402.184,50, efectiva a partir del 8 de noviembre de 1998. Aduce que la pensión fue liquidada con el 75% del salario promedio mensual devengado en el último año de servicio, «sin que este valor fuera actualizado con el Índice de Precios al Consumidor IPC, es decir sin que haya sido debidamente indexado el período 1994-1998».
Expone que, el 28 de febrero de 2019, presentó reclamación administrativa con el fin de obtener la actualización de su primera mesada pensional, resuelta de manera negativa por la entidad demandada, por medio del acto administrativo acusado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 2, 25, 48, 53, 58 y 230.
Código Civil, artículo 10. Señaló que la entidad demandada vulneró la supremacía de la Norma Fundamental con la expedición del acto acusado, pues considera que el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones es de orden superior y de aplicación preferencial ante cualquier norma legal que le sea contraria. Manifestó que le asiste el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo de su pensión, lo que no se limita a la actualización de las mesadas pensionales una vez la prestación ha sido reconocida, sino que también incluye la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada. 1.2 Contestación de la demanda La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que reconoció la pensión conforme al Decreto 1214 de 1990, norma que no prevé la actualización pretendida por el accionante.
Al respecto, indicó que «[…] al ordenarse que se reliquide la pensión de jubilación indexando la primera mesada pensional como consecuencia de la actualización de las partidas legalmente computables, para el periodo transcurrido entre los años 1994 a 1998, lo que en realidad se hace es ordenar que se hagan dos actualizaciones o reliquidaciones en la misma mesada pensional, lo cual no está autorizado en nuestro ordenamiento legal».
Finalmente, propuso las excepciones que denominó «prescripción de las mesadas», «acto administrativo ajustado a la Constitución, la ley y la jurisprudencia», «inexistencia del derecho y la obligación reclamada» y «cobro de lo no debido». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 5 de octubre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la cual: i. Declaró la nulidad del acto acusado; ii.
Condenó a la Policía Nacional a «INDEXAR LA PRIMERA MESASA» de la pensión reconocida al demandante, «entre los años 1994 a 1998, con aplicación del IPC correspondiente»; y iii. Declaró la prescripción cuatrienal del pago de las diferencias causadas con anterioridad a 28 de febrero de 2015. Como sustento de su decisión, determinó que «en el caso del señor ALEJANDRO AHUMADA GONZÁLEZ, la pérdida del poder adquisitivo de la base salarial se dio en porcentajes históricamente altos, pues para el año 1995, procede la actualización de la base salarial con el IPC del año 1994, que fue de 22.59%; en el año 1995 correspondió a un porcentaje del 19.46%; en el año 1996 la medida estuvo en un 21.63% y en el año 1997 fue del 17.68%; de ahí que resulte procedente acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la nulidad del acto acusado».
Señaló que «[…] el demandante es beneficiario del Decreto 1214 de 1990», norma bajo la cual fue concedida la pensión, por lo que «en materia de prescripción [dispuso dar] aplicación al artículo 129 del aludido estatuto, que, a diferencia del régimen general, la establece por un término de cuatro (4) años». Por tanto, estableció que, como la petición de indexación fue radicada el 28 de febrero de 2019, las diferencias causadas con anterioridad al 28 de febrero de 2015 fueron afectadas por la prescripción. Por último, consideró que no había lugar a imponer condena en costas procesales. 1.4 El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la Policía Nacional interpuso recurso de apelación, en el que expresa que «[…] si bien existe jurisprudencia en la cual se ha determinado que la primera mesada pensional debe ser indexada, también lo es que la institución aplico las disposiciones normativas que regulaban al demándate, normatividad que a la fecha no exigía que se deberá realizar mencionado reajuste» (sic).
Por otra parte, aduce que, si lo perseguido por el accionante es obtener la indexación de la primera mesada pensional, debió dirigir la pretensión de nulidad contra la Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, que fue el acto administrativo que le reconoció la prestación. Finalmente, advierte que «[…] el reconocimiento pensional está dividido por cuotas partes por cinco (05) entidades y la parte actora omitió, teniendo conocimiento de este hecho, demandar a todos los litisconsortes necesarios, situación que debió ser analizada» por el Tribunal de primera instancia. 1.5 Trámite del recurso - Pronunciamientos sobre el recurso de apelación Con auto de 10 de julio de 2024, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandante no se pronunció sobre la alzada promovida por la Policía Nacional. Asimismo, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Asuntos preliminares La Subsección advierte algunos reparos del apelante referidos al acto administrativo que debió ser materia de control y a la conformación del contradictorio, argumentos que, por constituir presupuestos esenciales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, serán abordados de manera previa. 2.2.1 Acto administrativo demandado Aduce la parte recurrente que, si el objetivo del accionante era obtener la indexación de la primera mesada pensional, debió pretender la nulidad de la Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, a través de la cual le fue reconocida esa prestación, no así del Oficio S-2019-066246-SEGEN de 19 de diciembre de 2019.
Con el fin de resolver tal argumento, conviene recordar que la teoría general de derecho administrativo que soporta las reglas sustanciales y procesales contenidas en el CPACA, promueve y garantiza tanto la efectividad de los derechos subjetivos como también el principio de seguridad jurídica, prerrogativas a partir de las cuales, todo acto definitivo de la administración es impugnable ante esta Jurisdicción, premisa que se funda en las garantías de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.
Así, de acuerdo con el artículo 138 del CPACA, el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exige, de suyo, la existencia de un verdadero acto definitivo que, al tenor de lo previsto en el artículo 43 ibidem, haya decidido directa o indirectamente sobre una situación cierta de derecho o, en su defecto, haya hecho imposible continuar con el procedimiento administrativo, particular sobre el cual, la jurisprudencia pacífica de esta Corporación ha determinado que «se entiende por acto administrativo toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado».
Para la Sala, el objetivo del Legislador es claro en materia de control judicial de las actuaciones de la administración de carácter particular, y permite concluir que el Contencioso Administrativo cuenta con la facultad de examinar, por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, todas aquellas decisiones materiales que generen algún tipo de efecto jurídico en los derechos subjetivos de los administrados; las actuaciones fictas o presuntas que concurran en el mismo mérito; y todos aquellos actos de mero trámite que, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, impiden continuar con la actuación que si hubiere producido esos efectos.
En el caso bajo análisis, se tiene que, mediante Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, la Policía Nacional reconoció una pensión de jubilación al señor Alejandro Ahumada González, prestación cuyo ajuste solicitó el 28 de febrero de 2019 con sustento en la indexación de la primera mesada pensional, requerimiento negado con Oficio S-2019-066246-SEGEN de 19 de diciembre de 2019.
Al respecto, debe decirse que, si bien es cierto el demandante pudo requerir la nulidad parcial de la Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, en cuanto en ella no se efectuó ejercicio alguno de actualización de la base de liquidación pensional, también lo es que, en consideración a la naturaleza imprescriptible del derecho, no existe ninguna restricción legal para que el interesado pueda solicitar dicho ajuste y, como lo hace ahora, pretender la anulación de la respuesta negativa a esa petición. En esta oportunidad, resulta claro que el mencionado oficio se pronunció sobre el ajuste peticionado por el señor Ahumada González y contiene la voluntad unilateral de la administración orientada a negar la indexación de la base de la pensión y el pago de los haberes resultantes de una hipotética reliquidación; por tanto, la censura efectuada por la Policía Nacional en lo concerniente a la aptitud de la actuación sometida a control no guarda vocación de prosperidad, toda vez que el Oficio S-2019-066246-SEGEN de 19 de diciembre de 2019 comporta un verdadero acto administrativo pasible de control judicial. 2.2.2 Integración del contradictorio – Litisconsorcios necesario y facultativo en controversias en las cuales se persigue el reajuste de pensiones cuyo pago es compartido En lo concerniente a la integración del contradictorio en aquellos procesos en los cuales se discute la reliquidación de una pensión cuyo pago es compartido entre dos o más entidades, esta Sección Segunda ha sostenido que, conforme a la naturaleza de la controversia, la asistencia a juicio de todos los sujetos que deban pagar una cuota parte de la prestación no resulta necesaria, sino facultativa, pues basta con la concurrencia de la institución que decidió sobre el reconocimiento de aquella.
Sobre el particular, en sentencia de 3 de noviembre de 2022, esta Colegiatura sostuvo: «iii) No comprender la demanda todos los litis consorcios necesarios por activa. El señor Echeverry Uribe expuso que Fonprecon debió demandar solo el reintegro de la parte que esa entidad pagó y no solicitar la devolución de la totalidad de los pagos realizados a su favor, pues si pretendía hacerlo, debió integrar debidamente el litis consorcio necesario por activa, puesto que en el pago de la prestación concurren otras entidades, o en su defecto, debió peticionar la devolución de las sumas a las cuales está obligado a pagar.
En primer lugar, debe decirse que existen dos clases de litisconsorcio: (i) el necesario y; (ii) el facultativo. El primero se da cuando existe pluralidad de sujetos que actúan en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una relación jurídico sustancial, lo que implica que, por mandato legal, sea indispensable y obligatoria, la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos.
En otras palabras, el litisconsorcio necesario se configura cuando el proceso versa sobre relaciones jurídicas que no es posible resolver sin la comparecencia de las personas que puedan afectarse o beneficiarse con la decisión o que hubieren intervenido en la formación de dichos actos, no conformarlo, impide que el proceso se desarrolle y en consecuencia es factible emitir una sentencia inhibitoria, puesto que cualquier decisión que se tome puede perjudicar o beneficiar a todos los sujetos sin la presencia de los mismos.
En el litisconsorcio facultativo por su parte, al proceso concurren varios sujetos libremente, ya sea como demandantes o demandados, no por una relación jurídica inescindible, sino porque deciden presentar el proceso en conjunto pese a que podían iniciarlo por separado. Aquí, el proceso puede seguir su curso normal y decidirse de fondo con presencia o no de los litisconsortes facultativos porque la sentencia no los perjudica ni los beneficia. En esta línea de argumentación, la Sala de Decisión declarará impróspero el medio exceptivo formulado por el demandado, por cuanto en este caso es factible resolver la situación jurídica planteada, esto es, la legalidad del reajuste especial reconocido por Fonprecon, sin la presencia de las demás entidades que concurren al pago de la mesada pensional, como entidades cuota partistas.» Por consiguiente, no le asiste razón a la Policía Nacional cuando alega que el contradictorio debe estar integrado por las entidades que concurren en el pago de la pensión del señor Ahumada González a través de cuotas parte, pues el asunto de indexación de la base de liquidación de la pensión puede ser decidido con la asistencia de la autoridad que reconoció y administra la prestación, sin que resulte necesaria o indispensable vincular a quienes participan del aludido pago. 2.3 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si le asiste derecho a la parte demandante para que su pensión sea reliquidada por efecto de la indexación de la base de liquidación de la prestación, es decir, la que fue tenida en cuenta para el momento de su causación, o si, por el contrario, el valor de la primera mesada pensional fue calculado conforme a derecho.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.4 Marco normativo y jurisprudencial; 2.5 Pruebas recaudadas; y 2.6 Caso concreto. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial - Indexación de la base de liquidación de la primera mesada pensional La base de liquidación de las pensiones ha sido prevista en cada régimen prestacional, de manera que, con frecuencia, la norma que consagra la existencia de una determinada prestación, establece las condiciones y los requisitos para acceder a esta, y la forma en la que debe ser liquidada.
Sin embargo, como consecuencia de las variaciones económicas y de la devaluación a la que tradicionalmente se encuentra sometida nuestra moneda, bien puede suceder que la base de liquidación de una determinada pensión pierda poder adquisitivo al momento en que el beneficiario cumple con todos los requisitos para acceder a ella, situación que no fue prevista en específico en nuestro ordenamiento jurídico.
Con el fin de remediar dicho estado de cosas, la Corte Constitucional y esta Corporación han construido la tesis jurisprudencial de «indexación de la primera mesada pensional», como un mecanismo que busca proteger el derecho pensional en su dimensión económica real y efectiva, en el sentido de garantizar que toda prestación sea liquidada con fundamento en un ingreso base de liquidación debidamente actualizado.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que «la indexación fue uno de los instrumentos jurídico-constitucionales propuestos a partir de 1991 para combatir los efectos de la inflación y la consecuente pérdida de capacidad adquisitiva de la moneda que ésta genera», y en materia de seguridad social, «la pérdida del valor del adquisitivo del dinero afecta, especialmente, el derecho al mínimo vital de los trabajadores y pensionados que dependen de una prestación periódica para su subsistencia digna y congrua».
Los aspectos más relevantes del desarrollo jurisprudencial en comento fueron compilados por la Corte Constitucional en Sentencia SU-168 de 2017, de la siguiente manera: Naturaleza: «hace parte del desarrollo de los principios constitucionales consagrados en los artículos 1º (Estado Social de Derecho), 13 (igualdad), 46 (protección a la tercera edad), 48 (seguridad social), y 53 (favorabilidad y poder adquisitivo de las pensiones) de la Carta Política.
Y se deriva especialmente de la protección constitucional e internacional dada a la seguridad social y al derecho al mínimo vital del que son titulares todos los ciudadanos colombianos. Por lo tanto comparte su carácter de fundamental». Carácter universal: se predica de todo tipo de pensión, sin distinción de origen legal, convencional o judicial, y sin importar si la pensión fue reconocida antes o después de la vigencia de la Constitución de 1991.
Prescripción: el derecho a reclamar la indexación de la base de liquidación pensional no prescribe, solo prescriben las diferencias entre mesadas pensionales que se generen por la reliquidación de la prestación. Fórmula de indexación: aunque durante cierto tiempo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional no fue consistente respecto de cómo debe practicarse la actualización de la base de liquidación pensional, «desde 2005 la jurisprudencia constitucional, contencioso administrativa y ordinaria, ha sido pacífica en establecer que para realizar el ajuste a las mesadas pensionales “se empleará la fórmula utilizada por el Consejo de Estado en desarrollo del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo”», hoy presente en el artículo 187 del CPACA, que corresponde a la siguiente fórmula: E = Eh * (índice final / índice inicial) En la que el valor de la base prestacional indexada “E” se determina multiplicando el valor histórico “Eh”, que es la base de liquidación bruta al momento del retiro del servicio, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de adquisición del estatus pensional, por el índice vigente en la fecha de retiro del servicio.
Así entonces, la Subsección reitera la jurisprudencia de la Corporación sobre la indexación de la base de liquidación de las pensiones como herramienta que garantiza la actualización del salario base que sirve para el cálculo de la primera mesada pensional y tiene aplicación cuando se ha presentado una diferencia de tiempo entre el momento en que el trabajador se retira del servicio y el momento en que cumple con los requisitos necesarios para obtener la pensión, con el fin de garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de la prestación al momento del reconocimiento. 2.5 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: Expediente administrativo prestacional del demandante.
Copia de la cédula de ciudadanía del señor Alejandro Ahumada González, en la que consta que nació el 8 de noviembre de 1943. Copia de la Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, a través de la cual la Policía Nacional le reconoció al actor una pensión de jubilación a partir del 8 de noviembre de 1998. Copia de la solicitud de 28 de febrero de 2019, a través de la cual el señor Ahumada González deprecó la indexación de su primera mesada.
Copia del Oficio S-2019-066246-SEGEN de 19 de diciembre de 2019, mediante el cual la Policía Nacional negó la actualización de su primera mesada pensional. Certificaciones laborales y de factores salariales expedidos por la Policía Nacional. 2.6 Caso concreto Descendiendo al sub examine, la Sala observa que el señor Alejandro Ahumada González prestó sus servicios a distintas entidades públicas por más de 21 años, y finalizó su vida laboral en condición de personal civil de la Policía Nacional, entidad para la que trabajó entre el 30 de noviembre de 1983 y el 20 de noviembre de 1994.
Igualmente, se tiene que el demandante nació el 8 de noviembre de 1943, por lo que cumplió 55 años de edad el 8 de noviembre de 1998 y adquirió el estatus jurídico de pensionado casi 4 años después de la fecha de retiro definitivo del servicio. Asimismo, se encuentra probado que, a través de Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, la Policía Nacional le reconoció una pensión de jubilación a partir del 8 de noviembre de 1998.
La base de liquidación de tal prestación fue calculada en $ 536.245,99, cantidad que se encuentra integrada por el promedio mensual de lo devengado durante el último año de servicios y sobre la cual no fue practicada ningún tipo de actualización posterior, según puede colegirse luego de contrastar el valor de los factores salariales recibidos en 1994 y la liquidación de la pensión, así: Visto lo anterior, con el fin de promover el análisis crítico que corresponde, la Subsección reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio desarrollado en precedencia, según la cual, la indexación de la base de liquidación de las pensiones es un derecho fundamental universal, que garantiza la actualización del salario base que sirve para el cálculo de la primera mesada pensional, y tiene aplicación cuando se ha presentado una diferencia de tiempo entre el momento en que el trabajador se retira del servicio y el momento en que aquel cumple con los requisitos necesarios para obtener la pensión. En el presente caso logró acreditarse que el señor Ahumada González se retiró del servicio a partir del 20 de noviembre de 1994, fecha evidentemente anterior al 8 de noviembre de 1998, día en que cumplió 55 años de edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado, razón por la cual, la indexación de la base de liquidación de la prestación ordenada por el a quo resulta procedente y adecuada, y expresa el desarrollo de la garantía de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones derivada de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política.
Finalmente, en cuanto a la eventual prescripción de mesadas, se tiene que el derecho pensional fue reconocido con Resolución 497 de 19 de febrero de 2001, y el reajuste pensional fue requerido solo hasta el 28 de febrero de 2019, razón por la cual, el cómputo efectuado por el a quo, en el sentido de declarar la prescripción cuatrienal de las diferencias causadas antes del 28 de febrero de 2015, resulta ajustado a derecho.
Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.7 Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de octubre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.