Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 Demandante: EDUAR JOSÉ NAVARRO AMARÍS Demandados: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Tema: Revoca parcialmente por falta de agotamiento de renuencia y confirma improcedencia por subsidiariedad.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 26 de octubre de 2023. En la providencia mencionada, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El señor Eduar José Navarro Amarís, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, demandó a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Transporte, a la Secretaría de Tránsito de Valledupar y a la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional, con el fin de exigirles el cumplimiento de los artículos 57 y 58 de la Ley 2197 de 20221, y la Ley 2094 de 20212.
Las pretensiones planteadas fueron las siguientes: PRIMERO pretendo con acción de cumplimiento de conformidad con el artículo 87 de la constitución, artículos artículo 8 de la ley 393 de 1997 artículos 146 y 161 de la ley 1437 del 2011,para que el magistrado ordene a la procuraduría general de la nación, el ministro de transporte, superintendencia de transporte, la dirección de tránsito y trasportes,la secretaria de tránsito del municipio de Valledupar le den cumplimiento a los artículos al artículo 4 de la ley 1310 de 2009,modificado por el artículo 57 de la ley 2197 de 2022, articulo 7,modificado por el artículo 58 de la ley 2197 del 2022, LEY 2094 DE 2021 (Junio 29) POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA LA LEY 1952 DE 2019, y ordenen a la policía nacional de carretera que se encuentran ubicado en la entrada y salida del municipio de Valledupar,y en los demás municipios del departamento del cesar y la guajira, se abstengan de seguir ejerciendo funciones de tránsitos dentro del perímetro urbano, rural y en los tramos del municipio de Valledupar y los demás municipios de los departamento 1«Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones». 2 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cesar y la guajira, advirtiendo, si la vía es de carácter Nacional, pero se encuentra o atraviesa el perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, la competencia para conocer de las infracciones al tránsito es de los Agentes de Tránsito del Organismo de Tránsito de la jurisdicción del municipio o distrito donde se cometió la infracción. Con fundamento, en los conceptos expedidos por el ministerio de transporte, y consulta de la sala civil del consejo de estado, y se garanticen mis derechos fundamentales, a los principios de legalidad, buena fe confianza legitima, debido proceso administrativo, derecho a la defensa contradicción, los principios de la función pública SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Bogotá D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil once (2011). - Rad.
No.: 11001-03-06- 000-2010-00097-00 Número interno: 2034 SEGUNDO SEGÚN EL Radicación 00167 de 2019 Consejo de Estado, CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00167-00(2397) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE SEGUNDO que, el magistrado ordene a LA SECRETARIA DE TRANSITO DE MUNICIPAL PRESENTE COMO PRUEBA COPIA los convenios interadministrativos, firmado por la dirección nacional de policía, Y EL MUNICIPIOS DE VALLEDUPAR Y CON EL DEPARATMENTO DEL CESAR, PARA PODER EJERCER LAS FUNCIONES DE TRANSITO.
TERCERO que el magistrado ordene a la secretaria de tránsito del municipio de Valledupar, le dé cumplimiento al artículo 93 de la ley 1437 del 2011 y revoque las resoluciones por medio de la cual la policía de carretera sin tener competencia, POR EL SOLO HECHO, que la vía es de carácter Nacional, pero se encuentra o atraviesa el perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, la competencia para conocer de las infracciones al tránsito es de los Agentes de Tránsito del Organismo de Tránsito de la jurisdicción del municipio o distrito donde se cometió la infracción, por ese motivo solicito que se revoque las siguientes resoluciones, realizada por el municipio de Valledupar donde la policía de carretera levanto los comparendo sin tener competencia, extralimitándose en sus funciones violando el al artículo 6 de la constitución Cuarto que el magistrado ordene a la secretaria de tránsito que le dé cumplimiento.
CUARTO que el magistrado ordene a la procuraduría general de la nación le dé cumplimiento a la ley 2094 DE 2021 (Junio 29) POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA LA LEY 1952 DE 2019, y ordenen al gobernador del cesar, a la secretaria de tránsito a la policía nacional darle cumplimiento artículo 4 de la ley 1310 de 2009,modificado por el artículo 57 de la ley 2197 de 2022, articulo 7,modificado por el artículo 58 de la ley 2197 del 2022, y ordenen a la policía nacional de carretera que se encuentran ubicado en la entrada y salida del municipio de Valledupar,y en los demás municipios del departamento del cesar y la guajira, se abstengan de seguir ejerciendo funciones de tránsitos dentro del perímetro urbano, rural y en los tramos del municipio de Valledupar y los demás municipios de los departamento del cesar y la guajira, advirtiendo, si la vía es de carácter Nacional, pero se encuentra o atraviesa el perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, la competencia para conocer de las infracciones al tránsito es de los Agentes de Tránsito del Organismo de Tránsito de la jurisdicción del municipio o distrito donde se cometió la infracción a si mismo la procuradora de forma preventiva ordene a la secretaria de tránsito revocar dicha resoluciones, por violación al estado social de derecho como el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la constitución Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO que el magistrado ordene a la secretaria de tránsito de Valledupar le dé cumplimiento al artículo 58. modifíquese el artículo 7° de la ley 769 de 2002, y presente el contrato interadministrativo firmado por el gobernador del cesar, o el municipio de Valledupar, CON LA DIRECCIÓN NACIONAL DE POLICÍA NACIONAL para que la policía de carretera pueda hacer comparendo en el municipio de Valledupar.
Sexto que el magistrado ante de fallar tenga como fundamento el concepto expedido por el ministerio de transporte y el consejo de estado sala de consulta. Séptimo que el magistrado declare procedente esta acción de cumplimento, debido que no existe otro mecanismo idóneo, debido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho esta caducada conforme a los artículo 140, y 161 de la ley 1437 del 2011, además, la primera instancia, y la segunda instancia en los proceso contravencionales la tiene el secretario de tránsito, donde ellos son juez y parte, no tienen superior jerárquico, por lo que no cuento[3]. 2.
Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI del trámite de primera instancia, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda a continuación: El accionante señaló que la Policía Nacional de Carreteras realiza retenes en las salidas de Valledupar en las vías que conducen al corregimiento de Río Seco, La Paz, y demás municipios de los departamentos del Cesar y La Guajira, asimismo, que ha impuesto comparendos con ocasión del vencimiento de las licencias de conducción. Sin embargo, a juicio del demandante, la referida autoridad no está facultada para ejercer esas funciones e impone multas sin que exista un convenio interadministrativo.
Por tanto, considera que existe una extralimitación de funciones, pues corresponde a las entidades territoriales ejercer tales competencias, debido a la autonomía que les asiste. A su vez, el actor precisó que los agentes de tránsito deben velar por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios.
Sin embargo, la Policía de Carreteras ejerce funciones incumpliendo los artículos cuyo acatamiento invocó a través de esta acción. Finalmente, el accionante indicó que requirió a las demandadas el obedecimiento de los artículos 57 y 58 de la Ley 2197 de 2022, y la Ley 2094 de 2021. Sin embargo, según el actor, las autoridades no emitieron respuesta. 3.
Admisión de la demanda En providencia de 25 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la solicitud de cumplimiento y ordenó notificar a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Transporte, a la 3 Se transcribe tal cual incluso con errores del accionante. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secretaría de Tránsito de Valledupar y a la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional. 4.
Informes 4.1. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, en síntesis, argumentó que no le corresponde cumplir las disposiciones invocadas por el accionante y alegó que la demanda se basa en aseveraciones que no cuentan con sustento alguno. Asimismo, sostuvo que no le compete ordenar a la Dirección Nacional de Policía de Tránsito y Transporte que se abstenga de ejercer sus funciones dentro del perímetro urbano de los municipios. 4.2.
El Ministerio de Transporte sostuvo que las sanciones, impuestas por la Secretaría de Tránsito de Valledupar y por la Policía Nacional de Carreteras, estaban encaminadas a corregir el uso de las vías nacionales, de tal suerte que éstas resultaban ser correctivas. 4.3 La Superintendencia de Transporte manifestó que las pretensiones exigidas por el accionante son improcedentes toda vez que no obedecían al objeto de la acción de cumplimiento, en la medida en que las normas exigidas no previeron a esa entidad como destinataria de algún deber imperativo e inobjetable a su cargo, e indicó que no es la competente de determinar la legalidad de las actuaciones y actos emitidos por los agentes de tránsito ante la comisión de contravenciones.
Propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la renuencia y de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4. La Dirección de Tránsito de la Policía Nacional solicitó negar las pretensiones de la demanda, alegó que, de acuerdo a lo establecido en el parágrafo 2.° del artículo 6.° de la Ley 769 de 2002, el cuerpo especializado de carreteras ejerce el control de las normas de tránsito y la aplicación del Código Nacional de Tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.
Sostuvo que cumple una función de carácter regulatorio y que sus acciones estaban orientadas a la prevención de la accidentalidad y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías, correspondiéndole la potestad de sancionar al contraventor en donde se realice el procedimiento de tránsito y la imposición de la orden de comparendo.
Asimismo, indicó que por disposición del inciso tercero del artículo 7.º de la Ley 769 de 2002, el cuerpo de agentes de tránsito del Ministerio de Transporte vela por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios, y en los municipios y ciudades donde existía convenio suscrito. 4.5.
La Secretaría de Tránsito de Valledupar no rindió informe en el presente caso. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 26 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad.
En ese sentido, el a quo consideró que lo exigido por la parte accionante se encamina a que las entidades accionadas revoquen las decisiones contenidas en actos administrativos [comparendos], «sin justificar las razones por las cuales no le resultaba pertinente que el estudio de su pretensión se hubiera realizado a través de los medios de control establecidos por la jurisdicción contenciosa […] Optando por ventilar el asunto a través de la acción de cumplimiento sin demostrar en el sumario la causación de un perjuicio irremediable, desconociendo por contera el carácter subsidiario de este mecanismo constitucional». 6.
Impugnación El accionante impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que fuera revocada, reiteró integralmente el escrito contentivo de la solicitud de cumplimiento y alegó que no compartía lo concluido por el Tribunal Administrativo del Cesar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 26 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cesar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 26 de octubre de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, respecto de los artículos 57 y 58 de la Ley 2197 de 2022, y la Ley 2094 de 2021, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ser superados los anteriores interrogantes, ¿debe revocarse la sentencia de primera instancia y ordenar el cumplimiento de la disposición invocada por la parte actora? 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5.
Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados;11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior12. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP.
Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia (E). 10 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta Sección15 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. Para este caso, el accionante acompañó copia del escrito con fecha 27 de junio de 202318 en el que requirió, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Transporte, a la Secretaría de Tránsito de Valledupar y a la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional, el obedecimiento de los artículos 57 y 58 de la Ley 2197 de 2022, y la Ley 2094 de 2021.
Sin embargo, según las constancias de radicación aportadas con la demanda de cumplimiento, la mencionada petición fue enviada de forma física y electrónica de la siguiente manera: 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 18 Adjunto con el documento contentivo de la demanda y obrante en el índice 2 de SAMAI.
Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, el escrito no fue recibido por el Ministerio de Transporte ni enviado a la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional, pues solo está acreditado que la petición fue radicada electrónicamente ante la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Transporte y la Secretaría de Tránsito de Valledupar, esta última, de la que también obra constancia de su radicación de forma física el 4 de julio de 2023.
Por tanto, se rechazará la demanda por no agotarse el requisito de procedibilidad de esta acción respecto del Ministerio de Transporte y de la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional. A su vez, revisado el mencionado documento se observa que el actor solicitó el cumplimiento de la Ley 2094 de 2021, sin embargo, no precisó cuál de los 75 artículos que contiene tal cuerpo normativo era el que buscaba exigir a las demandadas, por lo que su invocación genérica no permite tener por agotado en debida forma el requisito previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, toda vez que, como se explicó, en el escrito con el que se constituye en renuencia se debe señalar de manera precisa la disposición [artículo o artículos] que consagran una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
En suma, en cuanto a de la Ley 2094 de 2021 también se rechazará la demanda por no cumplir con el presupuesto de procedibilidad de esta acción. En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado el presupuesto de procedibilidad de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, en cuanto a la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Transporte y la Secretaría de Tránsito de Valledupar y solo respecto de los artículos 57 y 58 de la Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 2197 de 2022, por lo que a partir de lo anterior, se abordará el estudio de procedibilidad en este asunto. 3.4.
Procedencia de la acción En primer lugar, la Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad, es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. En el asunto bajo estudio se exigió el obedecimiento de los artículos 57 y 58 de la Ley 2197 de 2022 a la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Transporte y la Secretaría de Tránsito de Valledupar, los artículos disponen lo siguiente: LEY 2197 DE 2022 (enero 25) Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones. […] Artículo 57.
Modifíquese, el artículo 4 de la Ley 1310 de 2009, el cual quedaran así: ARTÍCULO 4°. JURISDICCIÓN. Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción, de la siguiente manera: La Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; las autoridades de tránsito de que trata el artículo 3 de la ley 769 de 2002, como son los agentes de tránsito de los organismos departamentales en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito o en aquellos donde hay organismo de tránsito clasificado por el Ministerio de Transporte, pero que no cuenta con Agentes de Tránsito; los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural no atendido por la Policía de Carreteras de sus municipios.
Cada municipio contara como mínimo con inspector de Policía con funciones de tránsito y transporte o con un inspector de Tránsito y transporte y un número de agentes de tránsito y transporte, de acuerdo con su necesidad y capacidad fiscal, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios u organismo de tránsito departamental), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares, salvo los que excepcionalmente se contraten para atender proyectos de control en vía específicos o para solventar ciertas situaciones que lo justifiquen.
TÍTULO IX NORMAS POR LAS CUALES SE MODIFICA LA LEY 769 DE 2002 - CÓDIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE Artículo 58. Modifíquese el artículo 7 de la ley 769 de 2002, el cual quedara así: Artículo 7°. CUMPLIMIENTO RÉGIMEN NORMATIVO. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.
Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas.
Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que podrá ser contratado, como personal de planta o excepcionalmente por prestación de servicios para determinadas épocas o situaciones que determinen la necesidad de dicho servicio. Actuarán en su respectiva jurisdicción, salvo que por una necesidad del servicio, un municipio o departamento a través de su autoridad de tránsito, deba apoyar a otra entidad territorial.
El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios. Cualquier autoridad de tránsito, entiéndase agentes o inspectores, están facultados para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación, aun en las carreteras nacionales de su jurisdicción y en especial cuando la Policía Nacional, no tiene personal dispuesto en dicha jurisdicción. Parágrafo 1°.
La Policía Nacional con los servicios especializados de Policía de Carreteras y Policía Urbana de Tránsito, contribuirá con la misión de brindar seguridad y tranquilidad a los usuarios de la Red Vial Nacional. Parágrafo 2°. La Policía Nacional reglamentará el funcionamiento de la Seccional de Formación y Especialización en Seguridad Vial, de sus cuerpos especializados de policía urbana de tránsito y policía de carreteras, como instituto docente con la facultad de expedir títulos de idoneidad en eta área, en concordancia con la Ley 115 de 1994.
Parágrafo 3°. El Ministerio de Transporte, a través de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, podrá asistir técnicamente a las Instituciones de Educación Superior, que promocionen dentro de sus ofertas académicas. La Formación y Especialización en Seguridad Vial que las autoridades territoriales requieren para sus autoridades de tránsito.
Parágrafo 4°. Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial.
Parágrafo 5°. La contratación con privados para la implementación de ayudas tecnológicas por parte de las autoridades de tránsito deberá realizarse conforme las reglas que para tal efecto dicten las normas de contratación estatal. La remuneración a la inversión privada para la instalación y puesta en operación de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones no podrá superar en ningún caso el 10% del recaudo.
Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]. En ese sentido, el primer requisito para la procedencia de la acción, esto es, que se busque el cumplimiento de normas vigentes, se satisface en este caso, dado que las transcritas no han sido derogadas, suspendidas o declarada su nulidad por parte de la jurisdicción. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de las disposiciones.
Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia19 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. En este caso, la Sala considera que más allá del cumplimiento del contenido de las disposiciones invocadas, el asunto conlleva un debate en torno a desvirtuar la presunción de legalidad de los comparendos que, según el actor, ha impuesto la Policía Nacional de Carreteras sin competencia, en los municipios de los departamentos del Cesar y de La Guajira, tal y como se desprende de la pretensión tercera de la demanda, asunto que no corresponde ser zanjado por el juez de esta acción. Al respecto, se recuerda que esta acción no es de carácter declarativo sino de ejecución de deberes claros, expresos y exigibles, es decir, que no admitan ningún tipo de discusión. En ese sentido, al revisar detenidamente el contexto de la demanda y sus pretensiones, es claro, que existen comparendos impartidos por autoridades de tránsito y que se busca que se dejen sin efectos.
Por tanto, como el actor acepta la existencia de decisiones adversas a sus intereses y que no controvirtió en su momento, pues indicó que operó la caducidad del medio de control ordinario procedente para debatir su legalidad, tal circunstancia implica la improcedencia de la acción de cumplimiento. En efecto, se aclara al impugnante que este medio no se puede enervar para revivir las oportunidades procesales que el ordenamiento jurídico prevé para debatir la legalidad de las decisiones de la administración ni implica que tal circunstancia configure la existencia de un perjuicio irremediable que permita superar el presupuesto de procedibilidad de la subsidiariedad en esta acción. En efecto, la autoridad judicial de primera instancia acertó en concluir la improcedencia, porque el juez no se puede abrogar las competencias y definir la legalidad de los comparendos impuestos por la Policía de Carreteras, pues tal debate debe ser determinado por las autoridades competentes y, en caso de que 19 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012- 00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001- 23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Eduar José Navarro Amarís Demandados: Procuraduría General de la Nación y otros Radicación: 20001-23-33-000-2023-00190-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co persista la inconformidad del actor, debió y debe acudir ante el juez de la legalidad de los actos administrativos.
En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia de 26 de octubre de 2023 para i) rechazar la demanda contra el Ministerio de Transporte y la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional, y, sobre el cumplimiento de la Ley 2094 de 2021 respecto de las demás autoridades demandadas, por no cumplir con el presupuesto de procedibilidad de esta acción y ii) se confirmar la improcedencia por subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:
PRIMERO. Revocar parcialmente la sentencia de 26 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar, se dispone: A. Rechazar la demanda contra el Ministerio de Transporte y la Dirección de Tránsito de la Policía Nacional, y, sobre el cumplimiento de la Ley 2094 de 2021 respecto de las demás autoridades demandadas, por no cumplir con el presupuesto de procedibilidad de esta acción, tal y como se explicó en esta providencia. B. Confirmar la improcedencia de la acción por subsidiariedad, de acuerdo con lo explicado en esta sentencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx