REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de noviembre dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Demandante: SERVIENTREGA SA Y OTRO Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA PROVIDENCIA QUE DECLARÓ LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.

CÓMPUTO DE CADUCIDAD EN CONTRATOS ESTATALES QUE REQUIEREN LIQUIDACIÓN Síntesis del caso: se cuestionaron las providencias que declararon la caducidad del medio de control de controversias contractuales y rechazaron de plano el decreto de pruebas en el marco de un proceso ejecutivo. Sin embargo, la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente la acción de tutela en cuanto declaró la falta de relevancia constitucional frente a la sentencia del 29 de septiembre de 2023 y la declarará improcedente, pero, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en relación con el auto del 4 de abril de 2024.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 23 de agosto de 2024 proferida por la Sección Primera Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. (mayúsculas fijas del original - archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI).

I.

ANTECEDENTES El 20 de agosto de 2024, Servientrega SA y la sociedad Taborda Vélez & Cía S en C -en adelante la sociedad o la sociedad Taborda Vélez- presentaron acción de tutela en contra de i) la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por proferir las 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela providencias de 4 de noviembre de 2022 y 4 de abril de 2024, respectivamente, en el proceso ejecutivo con radicación 25000-23-26-000-2011-01196-00 y, ii) la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por expedir las sentencias de 18 de octubre de 2018; 29 de septiembre de 2023 y el auto de 5 de febrero de 2024, respectivamente, en el marco del medio de control de controversias contractuales con radicación 25000- 23-36-000-2013-00396-00, acumulado con el proceso número 25000-23-36- 000-2013- 00378-00, para que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se acceda a las siguientes súplicas: “(1) Que se revoque u ordene revocar en lo que atañe a la acción de controversias contractuales las sentencias de primera y segunda instancia por no ocurrencia de la caducidad de la acción y se ordene al a quo proferir sentencia de fondo.

(2) Que en el proceso ejecutivo se ordene revocar el auto que rechazó de plano las pruebas solicitadas por las demandadas, se reafirme la procedencia del trámite de las excepciones de mérito y que se suspenda el proceso hasta que se resuelva la acción declarativa. (3) En subsidio de los amparos anteriores, para el evento en que se sostenga la caducidad de la acción de controversias contractuales, que se revoque la sentencia y se ordene una sentencia sustitutiva que refleje en su parte resolutiva todos los extremos y efectos del control de legalidad, es decir, incluyendo la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo.

(4) En subsidio o de los amparos anteriores, que se ordene al juez del proceso ejecutivo, en desarrollo del contrato de legalidad, declarar de oficio la nulidad absoluta del título objeto de cobro”. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción las demandantes señalaron, en síntesis, lo siguiente: 1) Las actoras conformaron la Unión Temporal SETT, la cual celebró con el Distrito Capital – Secretaría de Movilidad el contrato de concesión no. 0105 de 16 de diciembre de 1997, cuyo objeto consistió en “realizar la organización y gestión del servicio relacionado con el registro distrital automotor, el registro distrital de conductores en lo concerniente al trámite de licencias de conducción y la elaboración, renovación y cancelación de tarjetas de operación”, por un término de 10 años. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela 2) El contrato inició el 31 de diciembre de 1997 y finalizó el 29 de febrero de 2008, con ocasión de una prórroga de 2 meses que pactaron de mutuo acuerdo con el distrito. 3) El 23 de junio de 2010, la entidad pública y la Unión Temporal SETT suscribieron de común acuerdo el acta bilateral de liquidación parcial del contrato de concesión, declarándose a paz y salvo respecto de 113 de los 118 ítems o aspectos revisados. 4) Posteriormente, la Secretaría profirió la Resolución no. 110 del 26 de agosto de 2010, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato, respecto de los temas que no fueron tratados en la liquidación parcial de mutuo acuerdo e impuso a la Unión Temporal SETT la obligación de pagar en favor del distrito la suma $6.523.776.412, decisión que fue confirmada por la Resolución no. 161 del 23 de noviembre de 2010. 5) El distrito presentó demanda en ejercicio del medio de control ejecutivo en contra de la Unión Temporal SETT con el fin de pretender el pago de las sumas establecidas en los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión1, cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto del 4 de noviembre de 2022, rechazó de plano las pruebas que solicitaron en la contestación de la demanda. 6) Interpusieron recurso de apelación y, a través de auto del 4 de abril de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión de rechazar el decreto de pruebas. 7) La sociedad Taborda Vélez –integrante de la Unión Temporal SETT– demandó en ejercicio del medio de control de controversias contractuales al Distrito Capital – Secretaría de Movilidad2, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones nos. 110 del 26 de agosto de 2010 y 161 del 23 de noviembre de ese año, mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato de concesión no. 105 de 1997 y se confirmó tal determinación; igualmente, pidió que se declarara el incumplimiento de la entidad contratante por no ajustar las tarifas pactadas como remuneración en los términos previstos en el pliego de condiciones y, a título de indemnización, solicitó el pago de 1 Proceso que se registró con radicación no. 25000-23-26-000-2011-01196-00. 2 Proceso que se registró con el número de radicación 2013-00396. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela $5.903’702.619, por el indebido ajuste tarifario que ocurrió entre 1998 y 2004, y $6.523’776.412, que la entidad le impuso en el acto de liquidación enjuiciado. 8) Por su parte, Servientrega SA –también integrante de la UT SETT– promovió demanda pero, en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento3, en el cual solicitó la nulidad de los mismos actos administrativos debatidos en el proceso 2013-00396, así como de las Resoluciones 1 de 1998, 396 de 1998, 198 de 1999, 2 de 2001, 2 de 2002 y 3 de 2003 expedidas por el Fondo de Educación y Seguridad Vial (FONDATT), por medio de las cuales se ajustaron las tarifas del contrato de concesión y reclamó la indemnización de los perjuicios causados a raíz de los actos acusados, así como el pago de los valores dejados de percibir por ajuste de tarifas para las vigencias 1998 a 2004. 9) Las demandas fueron acumuladas y, mediante sentencia del 18 de octubre de 2018, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la caducidad del medio de control respecto de ambas con fundamento en que por ser el contrato de concesión de aquellos que requerían liquidación, el término de dos años para demandar debía contabilizarse desde el vencimiento de los seis meses posteriores a la terminación del plazo contractual, esto es, cuatro meses para la liquidación de mutuo acuerdo o si esta no se logró dos meses más para la liquidación unilateral. 10) En consecuencia, si el contrato terminó el 28 de febrero de 2008, las partes podían liquidarlo de mutuo acuerdo hasta el 29 de junio de ese año y la Administración finiquitarlo de forma unilateral hasta el 30 de agosto de esa misma anualidad; de modo que el plazo de caducidad se extendió hasta el 30 de agosto de 2010, pero los demandantes acudieron ante la jurisdicción el 22 (2013-0396) y 23 (2013-378) de marzo de 2013, es decir, cuando ya había caducado su derecho de acción. 11) Aún si se contabilizara la caducidad desde que aconteció la liquidación bilateral del contrato, lo cierto es que también habría operado dicho fenómeno -sin posibilidad de computar el plazo para demandar desde el acto de liquidación unilateral- puesto que las partes finiquitaron la relación negocial con el acuerdo de liquidación bilateral; puntualizó que el acto proferido por la Administración “no comprende temas ni valores distintos a los que la entidad ya había advertido en la liquidación bilateral”. 3 Proceso que se registró con la radicación número 2013-00378. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela 12) Servientrega apeló con base en que el cómputo correcto de la caducidad corresponde a aquel en que se confirmó la liquidación unilateral del contrato, en tanto allí quedaron en firme las decisiones objeto de controversia -reversión de bienes y ajustes tarifarios-. 13) A su vez, planteó que existió una grave incongruencia del a quo, pues, si constató que la entidad carecía de competencia para proferir las resoluciones enjuiciadas debió declarar la nulidad de esos actos administrativos antes de indicar que operó la caducidad; por último, también se opuso a la condena en costas. 14) Por su parte, la sociedad Taborda Vélez consideró que el acto que dio origen a la controversia fue el que liquidó unilateralmente el negocio jurídico, de modo que el plazo para demandar debe contabilizarse desde la fecha en que este se notificó personalmente, lo cual ocurrió el 20 de enero de 2011. 15) Por consiguiente, los dos años para instaurar el medio de control corrieron del 21 de enero de 2011 al 21 de enero de 2013, periodo al que se agregan tres meses de suspensión del trámite de conciliación prejudicial, de manera que como la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2013 fue oportuna. 16) Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión con fundamento en que el término de caducidad para demandar debía contarse desde el vencimiento del plazo legal para la liquidación del contrato, y no desde la fecha en que se expidieron los actos administrativos de liquidación unilateral. 17) Lo anterior, por cuanto el contrato establecía un plazo de cuatro meses para la liquidación de mutuo acuerdo, contados desde el fin del contrato el 29 de febrero de 2008 y, si no se lograba la liquidación bilateral, la Administración tenía un plazo de dos meses adicionales para hacer la liquidación unilateral. 18) A través de memoriales del 26 de octubre de 2023, Servientrega y la sociedad Taborda Vélez solicitaron aclarar y adicionar esa decisión, por considerar que aunque se declaró la caducidad del medio de control, en la sentencia de segundo grado debió́ analizarse la nulidad por falta de competencia de la autoridad para expedir los actos administrativos demandados; ya que tal fenómeno no afectaba el pronunciamiento de ese cargo. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela 19) Sin embargo, por auto del 5 de febrero de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud con base en que no estaba enmarcada en ninguno de los supuestos previstos en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso y aclaró que ante la ausencia de uno, como es el de la oportunidad, impedía discurrir sobre los demás cargos de la demanda. 20) En lo referido al proceso ejecutivo, a la fecha de la demanda de tutela, el asunto se encontraba pendiente de decisión en primera instancia. Fundamento de la vulneración La parte demandante cuestionó i) los autos del 4 de noviembre de 2022 de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del 4 de abril de 2024 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ambos proferidos en el marco del medio de control ejecutivo identificado con el número de radicación 25000-23-26-000-2011-01196-00 y, ii) las sentencias de 18 de octubre de 2018 de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 29 de septiembre de 2023, así como el auto de 5 de febrero de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de controversias contractuales identificado con el número de radicación 25000- 23-36-000-2013-00396-00, acumulado.

Para sustentar la solicitud señalaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron los defectos procedimental absoluto, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y violación directa de la Constitución. Frente al defecto procedimental absoluto señalaron que las autoridades judiciales aplicaron indebidamente el término de caducidad en el medio de control de controversias contractuales, en tanto que lo contabilizaron desde la fecha de la liquidación unilateral del contrato, lo cual fue incorrecto, ya que debió efectuarse en función del acto de liquidación parcial acordado previamente.

En segundo lugar, en cuanto al defecto procedimental sostuvo que las decisiones judiciales priorizaron excesivamente los formalismos, para así resolver de fondo los argumentos de reparo en el proceso de controversias contractuales. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela Por otra parte, en el proceso ejecutivo se rechazaron pruebas fundamentales con argumentos formalistas y se aplicó un criterio que impidió presentar pruebas relevantes para fundamentar sus excepciones contra el título ejecutivo.

En tercer lugar, en cuanto al defecto sustantivo, argumentó que el juez interpretó de forma incorrecta la norma sobre la caducidad, debido a que ignoró el plazo de dos años establecido en la Ley 80 de 1993 para la liquidación de mutuo acuerdo y unilateral del contrato. Respecto al defecto fáctico, destacó que las autoridades judiciales omitieron considerar pruebas cruciales, como las comunicaciones y acuerdos previos entre las partes sobre la liquidación del contrato, así como las referidas a la ejecución del contrato, las cuales habrían permitido demostrar la falta de cumplimiento de la Secretaría de Movilidad en cuanto al ajuste tarifario y habrían proporcionado un contexto completo.

Finalmente, alegó que las decisiones judiciales violaron directamente los derechos a la igualdad y el acceso a la justicia por cuanto se ignoraron precedentes constitucionales sobre la interpretación de la caducidad y el derecho al debido proceso, lo cual resultó en una denegación de justicia. Actuación procesal Mediante auto del 23 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a los magistrados integrantes de las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como la vinculación del alcalde y el secretario de Movilidad del Distrito Capital de Bogotá, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en relación con el medio de control de controversias contractuales por considerar que se pretende reabrir una discusión de legalidad ya 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela resuelta en sede ordinaria, sin que se configurara una violación de derechos fundamentales.

Agregó que la tutela no puede convertirse en una instancia adicional para resolver aspectos de mera interpretación legal o procesal que competen a la jurisdicción ordinaria. Por otra parte, declaró improcedente la solicitud de amparo respecto a las decisiones judiciales en el proceso ejecutivo, debido a que dicho proceso aún se encuentra en curso, por tanto, será ese escenario en el que se resuelvan todos los reparos.

Impugnación La parte actora alegó que la sentencia de primera instancia se limitó a un análisis genérico sobre la improcedencia de la tutela, sin abordar de manera concreta los argumentos presentados sobre la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la justicia. Ello, por cuanto aplicó un formalismo excesivo, sin evaluar los reparos planteados en la acción de tutela, como la negativa a la admisión de pruebas en el proceso ejecutivo y el rechazo a analizar los argumentos sobre la caducidad en el proceso de controversias contractuales.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y, 3) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

Delimitación del asunto En primer lugar, la Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra las providencias 4 de noviembre de 2022 y 4 de abril de 2024, 18 de octubre de 2018; 29 de septiembre de 2023 y el auto de 5 de febrero de 2024, lo cierto es que el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido en la sentencia del 29 de septiembre de 2023 y el auto del 4 de abril de 2024, por cuanto fueron los que pusieron fin a las controversias en lo relacionado con la caducidad y el decreto de pruebas.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 23 de septiembre de 2023 y el auto del 4 de abril de 2024.

La Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el mecanismo, tras encontrar insatisfechos los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. En la impugnación la parte demandante manifestó, en resumen, que la autoridad judicial accionada se limitó a un análisis genérico sobre la improcedencia de la tutela, sin abordar de manera concreta los argumentos presentados sobre la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la justicia. Así las cosas, en el contexto en el que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente la acción de tutela en cuanto declaró la falta de relevancia constitucional frente a la sentencia del 29 de septiembre de 2023 y la declarará improcedente, pero, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en relación con el auto del 4 de abril de 2024, por las razones que se explican a continuación: 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela 3.1 Falta de relevancia constitucional frente a los reparos en contra de la sentencia del medio de control de controversias contractuales 1) En cuanto a este cargo, la parte demandante alegó que con la sentencia del 29 de septiembre de 2023 se interpretó indebidamente las normas sobre la caducidad del medio de control de controversias contractuales y, además, se ignoraron las pruebas documentales relacionadas con el proceso contractual y la conducta de las partes en las fases previas y posteriores a la terminación del contrato, sin que, a su juicio, la demanda haya caducado. 2) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la sentencia de segunda instancia que puso fin al proceso de controversias contractuales 3) En efecto, en el recurso de apelación, por una parte, Servientrega alegó que el tribunal aplicó incorrectamente el término de caducidad porque contó desde la terminación del contrato, en lugar de la fecha de notificación de la liquidación unilateral (Resolución 161 de 2010), que fue confirmada posteriormente. 21) Por su parte, la sociedad Taborda Vélez también alegó que a) el término de caducidad estuvo suspendido mientras se tramitaba la conciliación extrajudicial -que tuvo lugar entre julio y octubre de 2012-; b) que la notificación de la Resolución 161 de 2010 fue errónea, con lo cual se afectó el cómputo de caducidad; c) que el acto administrativo no fue recibido formalmente hasta enero de 2011. 22) Además, d) agregó que la liquidación parcial bilateral no podía considerarse definitiva y, e) que los puntos no acordados en esa liquidación generaron la necesidad de una liquidación unilateral, la cual constituye la base de las pretensiones de ese proceso, pues la controversia realmente surgió en relación con el acto de liquidación unilateral. 23) Para resolver tales planteamientos, en la sentencia del 29 de septiembre de 2023 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la caducidad con base en la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2019, con relación a los contratos liquidados bilateralmente de manera extemporánea dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del término legal, así –se transcribe in extenso por su importancia jurídica –: 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela “27.

La Sección Tercera de esta Corporación unificó su postura en relación con contratos liquidados bilateralmente de manera extemporánea, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento del término convencional o legal supletorio que tenían las partes para saldar el negocio de forma concertada (4 meses), y de la finalización del término que tenía la Administración para liquidarlo unilateralmente (2 meses), sin hacer la precisión relacionada con la expedición del acto de unilateral emitido extemporáneamente.

Dicho proveído indicó que como el acta de liquidación bilateral extemporánea es un acto jurídico eficaz y vinculante para las partes del contrato estatal, dado el reconocimiento explícito del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en el evento de que la liquidación de mutuo acuerdo “se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato ”.

En precisión de la cronología acontecida en el caso concreto, la Sala observa que se efectuaron dos liquidaciones: una bilateral dentro del término de caducidad de la acción, y una unilateral, por fuera de tal oportunidad. Así se colige de los documentos e hitos contractuales, según se pasa a detallar. 29. El contrato de concesión 105 de 1997 tuvo un plazo de ejecución de 10 años, contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de actividades -cláusula vigésima-, lo que ocurrió el 31 de diciembre de 1997, línea de tiempo que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2007; sin embargo, las partes lo prorrogaron hasta el 29 de febrero de 2008.

Según lo anterior, el plazo de cuatro meses para la liquidación bilateral y de dos meses para la liquidación unilateral corrió hasta el 2 de septiembre siguiente (2008); por ende, el término de dos años para demandar bajo el medio de control de controversias contractuales se extendió hasta el 3 de septiembre de 2010. 30. Por su parte, la resolución que confirmó la liquidación unilateral quedó en firme el 31 de diciembre de 2010, fecha en que fue desfijado el edicto respectivo, según obra en el expediente.

No obstante, esta circunstancia, tal firmeza carecía de aptitud legal para revivir un término de caducidad ya expirado pues no hay norma que autorice su interrupción, suspensión, extensión o prórroga, por esa vía. Esta conclusión no varía por el hecho de que la Resolución 110 del 26 de agosto de 2010 se expidiera días antes de finalizar el plazo de caducidad de la acción, pues, se repite, solo adquirió firmeza cuando este término había fenecido. 31.

Por lo anterior, para el momento en que las Resoluciones 110 del 26 de agosto de 2010 y 161 del 23 de noviembre de 2010 -que liquidaban unilateralmente el contrato y su confirmatoria, respectivamente- cobraron firmeza, la acción contractual ya no estaba disponible para debatirlas, en virtud de la configuración de la caducidad. Desde este punto de vista, el citado medio de control no fue promovido en tiempo, tal como concluyó el a quo. 32.

Con todo, la Sala no desconoce que la Administración expidió unos actos administrativos que, en un Estado de Derecho, no pueden quedar desprovistos de control jurisdiccional; y advierte que en casos como el que ahora se analiza, resultaría un contrasentido que la configuración del término de caducidad sirviera de patente para impedir su escrutinio judicial. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela 33.

De modo que cuando ello ocurre, la Sala precisa que es posible cuestionar la legalidad de tales actos dentro de los 4 meses siguientes al de la notificación o comunicación del respectivo acto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo procesal estatuido para debatir las manifestaciones unilaterales de la Administración acontecidas por fuera del iter contractual, en las que el medio de control de controversias no está disponible porhaber caducado. 34.

Como la Resolución 161 de 2010, confirmatoria de la 110 de ese año, quedó en firme según la constancia de desfijación del edicto del 31 de diciembre de esa anualidad, el plazo para demandar corrió del 1 de enero al 1 de mayo de 2011, fecha para la cual las partes no habían presentado sus respectivos libelos introductorios, pues ello ocurrió el 21 y 22 de marzo de 2013 (procesos 2013- 00378 y 2013-00396) circunstancia que lleva a colegir que operó la caducidad del medio de control y, por ende, la Sala confirmará, por las razones expuestas la sentencia apelada”.

(resaltado de la Sala) 24) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional las sociedades demandantes propusieron similares argumentos a los planteados en la alzada dirigidos a demostrar que debió contabilizarse la caducidad del medio de control de controversias contractuales desde la notificación del acto administrativo a través del cual se liquidó unilateralmente el contrato y no desde que venció el término legalmente establecido para liquidar el contrato. 25) Así entonces, si bien la parte actora invocó la protección de sus derechos fundamentales, lo cierto es que sus planteamientos constituyen una reiteración de los argumentos que fueron debidamente analizados y resueltos en la providencia del 23 de septiembre de 2023, en la cual se confirmó la caducidad por considerar que el término de caducidad debía contarse desde el vencimiento del plazo para liquidar el contrato. 26) En efecto, en esa providencia se destacó que el contrato requería una liquidación bilateral en un plazo de cuatro meses tras su finalización y, en caso de no lograrse, en un plazo adicional de dos meses para la liquidación unilateral por la administración. 27) Dado que el contrato finalizó el 28 de febrero de 2008, el plazo para liquidarlo de mutuo acuerdo venció el 29 de junio de 2008, y el de la liquidación unilateral expiró el 30 de agosto de 2008, por lo tanto, el término de caducidad de dos años para el medio de control de controversias contractuales finalizaba el 30 de agosto de 2010. 28) Además, aunque la liquidación unilateral fue formalizada mediante la Resolución no. 110 de agosto de 2010 y confirmada por la Resolución no. 161 de noviembre de ese mismo año, estas fechas no afectaban el término de caducidad, pues, según la 13 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela jurisprudencia unificada del Consejo de Estado que fue citada como sustento de la providencia aquí cuestionada, la expedición de actos de liquidación unilateral por fuera del plazo no extienden el término de caducidad para el medio de control de controversias contractuales. 29) Por consiguiente, se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 30) En este caso ello cobra mayor sentido si se tiene en cuenta que la providencia atacada fue expedida por una Alta Corte, eventos en los cuales el análisis de procedibilidad debe ser mucho más estricto y riguroso en orden a establecer si se incurrió en una actuación a todas luces arbitraria e ilegítima, así4: “Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.

Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente, cuando se trata de una tutela contra una sentencia de una alta corte”. 31) En esa medida, única y exclusivamente cuando se advierta a priori que la providencia proferida por un tribunal de cierre contiene una decisión abiertamente incompatible con la Constitución la acción de tutela será procedente, sin que en ningún caso la mera diferencia de criterios constituya una razón válida para justificar la intervención del juez constitucional, por cuanto5: “[L]a tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.

Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.”. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, MP Natalia Ángel Cabo. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, MP Carlos Bernal Pulido. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela (…).

La tutela contra providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto: ‘sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.”. 32) En consecuencia, en la medida que se trata de un debate que se agotó en el marco del proceso ordinario y no se demostró el cumplimento de tales requisitos de estricto análisis cuando se trata de acciones de tutela contra providencias de Altas Cortes la Sala declarará improcedente el amparo frente a los reparos planteados en contra de la providencia que puso fin al proceso de controversias contractuales. 3.2 Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política.

En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida o para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.

Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 3.3 Falta de subsidiariedad frente a los reparos planteados en contra del auto del 4 de abril de 2024 1) Los accionantes argumentaron que debió suspenderse el proceso ejecutivo hasta que se resolviera el de controversias contractuales, ya que este último atacaba la validez del acto administrativo de liquidación unilateral, el cual servía de título ejecutivo en el proceso de cobro, en consecuencia, el proceso ejecutivo se basó en un título cuya legalidad estaba en cuestión. 2) Agregaron que el tribunal rechazó de plano las pruebas solicitadas por los ejecutados por considerar que eran inconducentes, impertinentes e inútiles por estar dirigidas a demostrar cuestiones relacionadas con la ejecución y los términos financieros del contrato, sin embargo, esa decisión fue excesivamente formalista y vulneró su derecho a la defensa, ya que tales probanzas eran necesarias para sustentar sus excepciones de mérito y cuestionar la exigibilidad del título ejecutivo. 3) En suma, los accionantes consideraron que las decisiones de no suspender el proceso y de rechazar las pruebas solicitadas los dejaron en una posición de desventaja procesal, 16 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela puesto que se les negó una oportunidad justa de defensa frente a un acto administrativo arbitrario e ilegal, lo que, a su juicio, vulneró el derecho del debido proceso y de la igualdad de armas en el litigio. 4) Pues bien, sobre el particular se recuerda que el 21 de abril de 2014, Servientrega SA interpuso recurso de reposición en contra del auto que ordenó librar mandamiento ejecutivo, no obstante, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no revocar la decisión. 5) Mediante escrito del 16 de mayo de 2014, Servientrega SA solicitó la suspensión del proceso por considerar que se presentó la figura de prejudicialidad consagrada en el artículo 161 del CGP, sin embargo, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó tal solicitud debido a que la nulidad de las Resoluciones nos. 110 y 161 de 2010, expedidas por la Secretaría Distrital de Movilidad serían objeto de estudio en la sentencia. 6) Mediante auto del 4 de noviembre de 2022, el tribunal rechazó de plano el decreto de pruebas solicitadas por las aquí demandantes y esa decisión fue confirmada a través de providencia de 4 de abril de 2024. 7) La parte demandante pidió aclarar esa decisión confirmatoria, sin embargo, con auto de 8 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud. 8) Ahora bien, tal como lo advirtió el a quo, a la fecha se encuentra pendiente de decisión en primera instancia dicho medio de control, de modo que la acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, toda vez que el medio idóneo para tales efectos es ese proceso, como ya se ha dicho en oportunidades anteriores por parte de esta Sala6. 9) En consecuencia, la acción de tutela resulta improcedente porque existe otro medio judicial idóneo y de las pruebas allegadas no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención urgente del juez de tutela frente a los efectos del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión al accionante. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencias del 17 de enero de 2022 y 29 de noviembre de 2021, exp. 11001-03-15-000-2021-06042-00 (AC) y 11001-03-15-000-2021-04698-00 (acumulados), MP Fredy Ibarra Martínez. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04348-01 Actor: Servientrega SA y otro Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Una vez ejecutoriada esta decisión remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.