CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 68001-23-33-000-2019-00187-02 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actor: EDISON LUDWING AVENDAÑO GÓMEZ Asunto: Decide sobre solicitud de selección para revisión eventual AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA TESIS: NO SELECCIONA PARA REVISIÓN POR CUANTO NO SE CONFIGURARON LOS PRESUPUESTOS PARA SU PROCEDENCIA. La Sala procede a resolver la solicitud presentada por la parte actora, para la revisión eventual de la providencia de 7 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia dictada el 16 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander1, dentro de la acción popular de la referencia. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.

La demanda El señor EDISON LUDWING AVENDAÑO GÓMEZ, instauró demanda en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, contra el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA3, el CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA4, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB5, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI6, la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN7 y la señora MÉLIDA HERRERA ORTÍZ, tendiente a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas.

Para el efecto, el actor adujo que en diversos predios de las veredas Casiano y Los Cauchos del municipio de Floridablanca se desarrollan 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante el MUNICIPIO. 4 En adelante el CONCEJO. 5 En adelante la CDMB. 6 En adelante el IGAC. 7 En adelante la FISCALÍA. 3 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades urbanísticas ilegales que repercuten en el medio ambiente y en la adecuada planificación del territorio, aunado al hecho de que el material removido por la construcciones se deposita en la quebrada La Guyana, lo que generó su taponamiento e inundaciones y dio lugar a que las autoridades impusieran las sanciones respectivas, pero, sin ordenar la restauración de los impactos ambientales ocasionados.

I.2.- La providencia de primera instancia El Tribunal, mediante sentencia de 16 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la demanda al estimar que no hubo vulneración de los derechos colectivos alegados8, pues los proyectos urbanísticos cuestionados tienen licencias de urbanización y construcción, en las que se definieron los lineamientos urbanísticos aplicables, conforme a lo dispuesto en el POT vigente para la época y, además, dichos actos gozan de presunción de legalidad.

Manifestó que el demandante no comprobó las presuntas irregularidades, incumplimientos o afectaciones en materia vial y de 8 Cfr. Índice 142 del expediente digital de primera instancia. 4 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co movilidad con ocasión de los proyectos de vivienda y las licencias correspondientes.

Señaló que aunque existen impactos ambientales en el predio El Porvenir y sus alrededores, lo cierto es que las investigaciones adelantadas no tuvieron origen en los desarrollos urbanísticos cuestionados por el demandante y tampoco se acreditaron afectaciones ambientales en virtud de la aprobación del nuevo POT del MUNICIPIO, cuyas disposiciones no le eran exigibles a los proyectos cuestionados, pues fueron aprobados antes de que la norma referida entrara en vigor.

I.3. La apelación El demandante argumentó9 que en el plenario obran pruebas suficientes sobre la vulneración de los derechos colectivos, y del deber del MUNICIPIO de construir las vías de comunicación entre las veredas afectadas y la autopista Piedecuesta – Floridablanca, junto con sus andenes. 9 Cfr. Índice 145 del expediente digital de primera instancia. 5 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que los proyectos inmobiliarios deben garantizar espacios y áreas de cesión para conformar espacio público en beneficio de los ciudadanos, aun cuando tal obligación no se haya establecido en las licencias o en los planes parciales aprobados para la época.

Aseguró que está demostrada la existencia de un alto tránsito vehicular y peatonal que pone en riesgo a los usuarios, debido a que solo hay una vía y no se tienen andenes. Indicó que la sentencia ponderó de manera indebida los intereses en conflicto pues prefirió los derechos de los constructores y propietarios por sobre los de la comunidad, amén de que no tuvo en cuenta la decisión proferida en la acción popular con radicación 68001 23 33 000 2017 00500 01, en la que se ampararon los derechos relacionados con el predio El Porvenir por las infracciones ambientales y urbanísticas que fueron acreditadas.

I.4. La providencia de segunda instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 7 de noviembre de 202410, confirmó el fallo apelado. 10 Cfr. Índice 2 del expediente digital de segunda instancia. 6 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que el debate de la referencia era distinto del que se ventiló en el proceso con radicación 68001 23 33 000 2017 00500 01, pues allí se examinó la ocupación de la zona de ronda de la quebrada La Guyana, mientras que acá se discute la presunta obligación de desarrollar vías y andenes.

Estableció que no hubo vulneración de los derechos colectivos, pues se cumplieron los presupuestos normativos para la expedición de las licencias de construcción otorgadas para los proyectos urbanísticos cuestionados. Precisó que las vías proyectadas hacen parte de las obras de cada proyecto, más no se refiere a la pavimentación de vías públicas o adecuación de trayectos viales y andenes ubicados por fuera de los límites de los predios objeto de la controversia y, por lo tanto, los proyectos no tenían por obligación construir vías de acceso conforme a la normativa que dio lugar a las respectivas licencias.

II.- LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El 13 de diciembre de 2024, el actor solicitó que se seleccione para revisión el “[…] fallo popular de la referencia y se profiera sentencia de unificación […]” en materia de: i) “[…] construcción de obras en 7 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co espacio público […]”; ii) la vinculación oficiosa de presuntos responsables; iii) la práctica de la prueba pericial decretada de oficio; y iv) “[…] la obligación […] de declarar la vulneración de derechos colectivos […]”.

Como fundamento de lo anterior invocó “[…] las sentencias 00036 de 2019 y 73001-23-33-000-2017-00482-01 del Consejo de Estado y, demás proferidas últimamente, que versan sobre la protección del goce del espacio público de los peatones y transeúntes con la construcción de andenes y vías en espacio público […]”. Argumentó que el fallo de primera instancia contravino la Constitución Política y la normativa urbanística pues el municipio de Floridablanca debe construir andenes y rehabilitar la malla vial, independientemente de que carezca de recursos económicos y del contenido de las licencias de construcción de los proyectos urbanísticos cuestionados.

Mencionó que el Tribunal debía vincular a la concesionaria de la vía metropolitana Piedecuesta – Floridablanca, pues esta es la responsable de garantizar la movilidad segura de los usuarios que acceden y conectan con ese corredor. 8 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que el Tribunal, al decretar una prueba pericial de oficio, le trasladó al actor, de manera indebida, la carga de efectuar el cuestionario de preguntas que se le debían formular al perito.

Insistió en que el Tribunal debió acceder a las pretensiones de la demanda, pues así se procedió en la acción popular radicada con el número 68001 23 33 000 2017 00500 00. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1.- COMPETENCIA El artículo 36A de la Ley 270 de 7 de marzo de 199611, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200912, sobre el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo prevé que: “[…] Artículo 36A.

Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo 11 Estatutaria de la administración de justicia. 12 Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. 9 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia […]”.

El numeral 3 del artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, sobre la competencia y trámite del mecanismo de revisión eventual de acciones populares y de grupo dispone: “[…] Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: […] 3.

Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión […]”.

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 13 del Acuerdo 80 de 201913 establece que corresponde a todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación conocer de las solicitudes de revisión eventual de las acciones populares y de grupo, así: “[…] Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo así: […] 13 Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 10 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1.

De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma.

De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita […]”.

Así las cosas, en atención al reparto efectuado por la Secretaría General de esta Corporación el 14 de febrero de 202514, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión eventual promovida por la parte actora respecto de la providencia de 7 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. III.2.- PROCEDENCIA DEL MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 14 Cfr. Índice 2 del expediente digital de segunda instancia. 11 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la procedencia del mecanismo eventual de revisión, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 273.

Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Artículo 274.

Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la Sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 2.

En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. 4.

Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas. 5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección. 12 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo […]” (Resaltado de la Sala). De lo expuesto, se advierte que para la procedencia del mecanismo de revisión eventual la solicitud debe observar los siguientes requisitos: i) debe ser requerida por una de las partes del proceso o por el Ministerio Público; ii) debe elevarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso; iii) debe versar sobre una decisión proferida por un Tribunal Administrativo; iv) la providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso; y v) encontrarse debidamente sustentada.

III.3.- CASO CONCRETO En el caso bajo examen, se tiene que la solicitud de revisión eventual de la providencia de 7 de noviembre de 2024 fue presentada por la parte actora15, con lo cual se acredita el requisito de legitimación. 15 La solicitud de revisión eventual fue presentada inicialmente por el actor ante el Despacho ponente de la sentencia cuya revisión se solicita, esto es, ante el entonces consejero 13 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, la solicitud de revisión eventual se presentó de forma extemporánea pues la sentencia mediante la cual finalizó el proceso judicial fue notificada a través de mensaje de datos el jueves 28 de noviembre de 202416, mientras que el escrito en cuestión fue aportado el viernes 13 de diciembre del mismo año17; es decir, por fuera del término legal de 8 días18, el cual se agotó el jueves 12 de diciembre de 202419.

Adicionalmente, se advierte que la solicitud también es improcedente pues no fue presentada contra una providencia proferida por el Tribunal en segunda instancia o sea de aquellas en que dicha autoridad judicial disponga la finalización y archivo del proceso, pues la misma se interpuso contra el fallo dictado por el Consejo de Estado, con lo cual se desdibuja la finalidad de este mecanismo.

En efecto, la Sala precisa que la finalidad de la revisión eventual es integrar y unificar la jurisprudencia con el fin de lograr la aplicación uniforme de la ley en el marco de los principios de igualdad, Hernando Sánchez Sánchez, quien por auto de 17 de enero de 2025 remitió el expediente a la Secretaría General “para lo de su competencia”. 16 Cfr. Índice 50 del expediente digital de segunda instancia. 17 Cfr. Índice 53 del expediente digital de segunda instancia. 18 Plazo establecido en el inciso segundo del artículo 36ª de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996, y el numeral 1.° del artículo 274 del CPACA. 19 Valga aclarar que el rigor de dicho requisito le es exigible al demandante quien en su solicitud de revisión eventual se identificó como abogado autorizado por el Consejo Superior de la Judicatura. 14 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coherencia y seguridad jurídica del sistema normativo20, cuya función le fue encomendada al Consejo de Estado en su rol de tribunal supremo de la jurisdicción contenciosa administrativa21.

Por tales razones, al tenor de los artículos 36A de la Ley 270 de 1996, y 273 del CPACA, el mecanismo de revisión eventual solo opera respecto de aquellas providencias de acciones populares o de grupo que: i) sean proferidas por tribunales administrativos, ii) determinen la finalización del proceso y iii) no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado; es decir, que no hayan sido examinadas por esa Corporación. En el caso concreto se observa que la sentencia de 7 de noviembre de 2024 no fue proferida en segunda instancia por un tribunal administrativo, sino por el Consejo de Estado, por lo que no es procedente la selección del asunto para su revisión22. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 10 de octubre de 2022.

Radicación núm. 70001-33-31-007-2005-01762-02. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-713 de 15 de julio de 2008. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. 21 Artículo 237, numeral 1.° de la Constitución Política. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 17 de octubre de 2024. Radicación núm. 52001-23-33-000-2015-00128-01.

C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. “[…] se advierte que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al emitir la providencia de 13 de agosto de 2024, fungió como juez de segunda instancia y como órgano unificador de la jurisprudencia. Por lo tanto, no hay lugar a activar el mecanismo de revisión eventual, dado que no se trata de una decisión definitiva que haya quedado en el nivel de tribunales administrativos […]”. 15 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala destaca que si bien la solicitud sub examine fue presentada contra la sentencia proferida por esta Sección, lo cierto es que sus argumentos cuestionan el fallo proferido por el Tribunal en primera instancia con reparos similares a los expuestos en el recurso de apelación, los cuales fueron debidamente resueltos por la Sección en la etapa prevista para ello, razón por la que esta no es la oportunidad ni el mecanismo adecuado para controvertirlos, pues ello es abiertamente improcedente como se explicó en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de selección para revisión eventual de la providencia de 7 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de primera instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 16 Número único de radicación: 68001 23 33 000 2019 00187 02 Actor: Edison Ludwing Avendaño Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de mayo de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.