CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D.C., Dos (02) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 70-001-23-33-000-2014-00237-02 (0029-2025)1. Demandante: Vinculado: Napoleón Álvarez López.

Rodolfo Machado Otálora. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho - Superintendencia de Notariado y Registro. Tema: Decisión: Declaratoria de insubsistencia - Prepensionado - Reintegro. Sentencia de segunda instancia. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas, contra la sentencia del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Cuarta de Decisión2, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. 1.1 La demanda3. 1.1.1 Pretensiones. El señor Napoleón Álvarez López, actuando por conducto de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y formuló las siguientes pretensiones: 1 Expediente digital en Samai Y OneDrive 70001233300020140023700 2 Magistrados: Viviana Mercedes López Ramos, César Enrique Gómez Cárdenas Y Rufo Arturo Carvajal Argotty. 3Expediente digital-Samai-Gestionar documentos-Descargar archivos-Documento PDF de nombre: 05Demanda.

Folios 5 y ss. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 2 « PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto No.336 de fecha diecinueve (19) de febrero de 2014, del cual tuvo conocimiento mi mandante solo hasta el día tres (3) de marzo de 2014, "Por medio del cual se declara una insubsistencia y se efectúa un nombramiento en propiedad", proferido por el Presidente de la Republica y el señor Ministro de Justicia y del Derecho, por estar viciado de nulidad absoluta por ILEGALIDAD, VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO, DESVIACIÓN DE PODER Y FALSA MOTIVACIÓN. SEGUNDA: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo antes mencionado, se ordene a favor de mi mandante, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro al cargo de registrador principal de instrumentos públicos del círculo de Sincelejo (Sucre), Código 0191, grado 19, u otro de mayor jerarquía, sin solución de continuidad, así como el pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social, dejados de percibir desde su retiro hasta la fecha en que efectivamente sea reintegrado.

TERCERA: Igualmente como restablecimiento del derecho la entidad demandada deberá pagar al demandante todos los perjuicios extrapatrimoniales causados, en los siguientes términos: a) PERJUICIOS MORALES: Por este concepto la entidad demandada, deberá pagar a mi mandante el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, por todo el sufrimiento que ha padecido a raíz de su desvinculación de la entidad de manera ilegal y arbitraria. b) PERJUICIOS A LA VIDA RELACION: Por este concepto se ordenará a pagar a favor de mi mandante el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, teniendo en cuenta que sea el monto justo para la indemnización de este perjuicio.

CUARTO: Igualmente a título de restablecimiento la entidad citada, pagará las sumas de dinero antes mencionadas debidamente indexadas, es decir, actualizadas conforme al índice de precios al consumidor.

QUINTO: Condenar en costas a la entidad demandada.» 1.1.2 Hechos. En la demanda se expuso que el señor Napoleón Álvarez López, fue nombrado en interinidad, en el cargo de Registrador Principal de Instrumentos Públicos, del Círculo de Sincelejo (Sucre), mediante Decreto 4121 del 10 de diciembre de 2004, proferido por el Presidente de la República y el Ministro del Interior y de Justicia. Se afirmó que, fue declarado insubsistente de su cargo, a través del Decreto 336 del 19 de febrero de 2014, “por medio del cual se declara una insubsistencia y se efectúa un nombramiento en propiedad”.

Indicó que, sólo tuvo conocimiento de dicho acto administrativo, el 3 de marzo de 2014, y que, continuó laborando hasta el 20 del mismo mes y año. Precisó que, la desvinculación obedeció al nombramiento en propiedad del señor Rodolfo Machado Otálora, cargo que había sido ofertado dentro Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López.

Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 3 del concurso de méritos, convocado por el Consejo Superior de la Carrera Registral, mediante el Acuerdo 001 de 2011. Se manifestó que, el actor adelantó diversas gestiones, con el fin de poner en conocimiento del ministro de Justicia y del Derecho, del presidente de la República y del Superintendente de Notariado y Registro, que ostentaba la condición de prepensionado, por cuanto tenía 59 años y más de 20 años de servicios, lo que, a su juicio, le hacía acreedor a la estabilidad laboral reforzada.

Añadió que, la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante Oficio OAJ- 3695 del 27 de diciembre de 2013, dio respuesta, señalando que, al existir lista de elegibles, resultaba un deber legal proveer los cargos, con quienes hubieran obtenido los mejores resultados en el concurso público y abierto, y la figura del retén social no le era aplicable, pues dicha protección especial, estaba condicionada al retiro de funcionarios, en el marco del programa de renovación de la administración pública, situación distinta a la remoción de un interino o provisional, derivada de un concurso de méritos y del consecuente nombramiento en propiedad.

Sostuvo que, había prestado sus servicios al Estado durante más de 20 años, desempeñándose en distintos cargos, entre ellos: a) Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo, en la Superintendencia de Notariado y Registro, entre el 29 de diciembre de 2004 y el 20 de marzo de 2014 (9 años, 2 meses y 22 días); b) Contralor Municipal de Sincelejo (Sucre), en la Contraloría Municipal, entre el 10 de enero de 1998 y el 4 de enero de 2001 (2 años, 11 meses y 24 días); c) Alcalde Municipal de Sincelejo, entre el 1º de junio de 1990 y el 29 de mayo de 1992 (2 años) y, d) Jefe de Sección – Nivel Ejecutivo, en la Contraloría General de la República, entre el 22 de marzo de 1982 y el 18 de junio de 1987 (5 años, 4 meses y 26 días); y e) Ayudante del Auditor Fiscal ante el Instituto Politécnico Apostolado y Ayudante de la Sección de Fenecimiento, entre el 6 de noviembre de 1978 y el 31 de marzo de 1980 (1 año, 3 meses y 24 días).

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 4 Precisó que, a la fecha de su desvinculación, contaba con 59 años de edad, por lo que, le faltaban menos de tres (3) años, para reunir el requisito etario, a efectos de acceder a la pensión de vejez, configurándose así, su condición de prepensionado, y la protección especial reforzada. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación. La Constitución Política de Colombia; del artículo 12 de la Ley 790 de 2002, relativo a la protección especial; y del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que regula el derecho a acceder a la pensión de vejez.

El concepto de violación se estructuró en los siguientes argumentos: En primera medida se alegó que, el Decreto 336 del 19 de febrero de 2014, “por medio del cual se declara una insubsistencia y se efectúa un nombramiento en propiedad”, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho, se encontraba viciado de nulidad por desconocer los derechos y garantías consagrados en los artículos 13, 42, 43, 44, 48 y 53 de la Constitución Política.

Lo anterior, por cuanto, el demandante ostentaba la condición de prepensionado, situación que implicaba la necesidad de asegurarle la protección a la igualdad real y efectiva, la garantía a la seguridad social, la adopción de medidas a favor de grupos discriminados, especiales o marginados, así como la expectativa cierta de acceder al reconocimiento y pago de la pensión legal.

De igual forma, se sostuvo que, el acto administrativo demandado, también se encontraba viciado de ilegalidad, por desconocer las disposiciones contenidas en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 y el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. Señaló el demandante que, al adoptarse la decisión de declarar la insubsistencia de su cargo, se le restringió de manera injustificada, el acceso al derecho a la pensión de vejez, desconociéndose la finalidad protectora de dichas normas.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 5 Se indicó, también, que el acto administrativo acusado, vulneró el debido proceso, toda vez que, el actor puso en conocimiento de las entidades demandadas, su condición de prepensionado, en reiteradas oportunidades; sin embargo, estas omitieron valorar dicha circunstancia y procedieron a declarar su insubsistencia, sin que mediara un procedimiento ajustado a derecho.

A juicio del demandante, las pruebas allegadas no fueron examinadas y se desconoció el derecho a permanecer en el cargo, en virtud de la protección especial de la que era beneficiario. Finalmente, afirmó que, el acto administrativo impugnado, se encontraba viciado de nulidad por falsa motivación, toda vez que, el Decreto 336 del 19 de febrero de 2014, se profirió, sin un estudio cuidadoso de la condición alegada por el demandante.

A su juicio, si las entidades hubieran analizado adecuadamente los hechos y aplicado de manera correcta la normativa vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, habrían extendido a su caso, la aplicación de la figura de la protección laboral reforzada, consagrada en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002. 1.2 Contestaciones de la demanda. 1.2.1 La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, no participó en los hechos objeto de la demanda ni ejerce representación legal sobre la entidad involucrada.

Indicó que, algunos hechos eran ciertos, otros debían probarse y algunos no correspondían a la realidad. Sostuvo que, conforme al artículo 159 del CPACA, corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de su Oficina Asesora Jurídica, ejercer la defensa del Consejo Superior de la Carrera Registral, autoridad encargada de administrar los concursos.

Recordó que, mediante Acuerdo 001 de 2013 se convocó a concurso de méritos, para proveer en propiedad los cargos de registradores, y que la ministra de justicia, como presidenta del Consejo, delegó la defensa en la Superintendencia. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 6 Precisó que, el Consejo conformó la lista definitiva de elegibles y en aplicación de dicha lista, el Gobierno nacional, procedió a nombrar en propiedad a los registradores, lo que conllevó la insubsistencia de los nombramientos en interinidad.

En ese marco, se declaró la insubsistencia del demandante y se nombró al señor Rodolfo Machado Otálora como Registrador Principal de Sincelejo, mediante Decreto 336 de 2014. Afirmó que, no existió vulneración de derechos fundamentales, pues el Gobierno debía nombrar a quienes superaron el concurso, en respeto del artículo 95 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional.

Finalmente, señaló que, conforme al Decreto 2897 de 2011, el Ministerio de Justicia y del Derecho no era la entidad llamada a responder por los perjuicios reclamados. 1.2.2 Por su parte, el señor Rodolfo Machado Otalora, en su condición de tercero vinculado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Argumentó que el acto administrativo (Decreto 336 de 2014) que declaró insubsistente el nombramiento del demandante, fue expedido conforme a la Constitución y la ley.

Sostuvo que, el demandante no acreditó derechos de carrera administrativa ni cumplía requisitos para ser considerado prepensionado; porque, aunque participó en el concurso público de méritos convocado en 2013, no superó las pruebas exigidas, por lo cual, no acreditó mérito ni idoneidad para acceder al cargo en propiedad. Además, el cargo fue provisto legítimamente con otro concursante, que sí obtuvo los puntajes requeridos.

Como defensa, planteó las excepciones de inexistencia de agotamiento de requisito de procedibilidad (falta de conciliación prejudicial), falta de legitimación en la causa por activa y pasiva e inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma. 1.2.2 A su vez, La Superintendencia de Notariado y Registro, en la contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones, señalando que Napoleón Álvarez López no tenía derechos de carrera, pues su nombramiento era provisional y no superó el concurso público de méritos de 2013, quedando fuera de la lista de elegibles.

Sostuvo que el “retén social” no le aplicaba y que no existe nexo causal con los perjuicios alegados. Solicitó negar en su totalidad las pretensiones. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 7 1.2.2 Finalmente, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República de Colombia se opuso a las pretensiones de Napoleón Álvarez López.

Alegó que, no tenía competencia directa en el nombramiento ni en la declaratoria de insubsistencia, pues ello correspondía al Ministerio de Justicia y al Consejo Superior de la Carrera Registral. Sostuvo que, el demandante no acreditó derechos de carrera, ni la calidad de prepensionado, ya que no superó el concurso público de méritos; y, planteó como excepciones: la falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial, la caducidad de la acción y la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Las excepciones previas planteadas en las contestaciones de la demanda fueron resueltas en la audiencia inicial, celebrada el 22 de septiembre de 20154. 1.3 Sentencia de primera instancia5. El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de primera instancia de fecha 30 de noviembre de 2023, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda: «PRIMERO: Declarar la nulidad parcial del Decreto 336 de fecha 19 de febrero de 2014, por el cual se declara insubsistente el nombramiento en el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Sincelejo, efectuado mediante el Decreto 4121 de 10 de diciembre de 2004, al señor Napoleón Álvarez López, identificado con CC 4. 021.910 de Toluviejo; proferido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario, de conformidad con lo establecido en la sentencia SU- 556-14 y de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Las sumas que resulten a favor del actor se actualizarán en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh x Índice inicial Índice inicial Donde el valor presente (R), se determina multiplicando el valor histórico, que es lo dejado de percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se debió́ hacer el pago por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. 4 36CdFolio456AudienciaInicial.mpg y 36CdFolio456AudienciaInicial.mpg 5 Samai-Primera instancia. Actuación índice 0075.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 8 Es claro, que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial, es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.» La Sala constató que, para la fecha de la declaratoria de insubsistencia, el actor tenía 59 años y 1.179 semanas cotizadas, de manera que, se encontraba a menos de tres años de cumplir los requisitos de pensión. Así mismo, verificó que, en el año 2016, alcanzó la edad y las semanas exigidas, consolidando su estatus de pensionado.

Con base en la jurisprudencia constitucional, se concluyó que Álvarez López sí ostentaba la calidad de prepensionado y, en consecuencia, debía gozar de la estabilidad laboral reforzada, prevista en la Ley 790 de 2002. El Tribunal advirtió que, el actor había puesto en conocimiento de las autoridades su situación laboral, pensional y de salud, antes de la expedición del decreto demandado, solicitando medidas alternativas para proteger sus derechos, no obstante, la Superintendencia de Notariado y Registro negó la petición y no adoptó medidas afirmativas, para garantizar la protección reforzada, limitándose a invocar el principio de mérito, en el concurso de registradores.

En ese sentido, la Sala concluyó que, el Decreto 336 de 2014, estaba parcialmente viciado de ilegalidad, por cuanto desconoció la condición de prepensionado del demandante y se sustentó en una falsa motivación. Sin embargo, no se anuló el nombramiento de Rodolfo Machado Otálora, dado que fue el resultado de un concurso de méritos, que no fue objeto de debate en el proceso.

Como restablecimiento del derecho, se ordenó el pago de salarios, prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social dejados de percibir, desde la fecha de retiro, hasta la inclusión del actor en nómina de pensionados, con la actualización prevista en la providencia y dentro de un rango de seis a veinticuatro meses de salario.

Se negaron las pretensiones relacionadas con perjuicios morales y vida de relación, por ausencia de prueba. Finalmente, no se impuso condena en costas, al no encontrarse causadas. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 9 1.4 Recursos de apelación6. 1.4.1 Superintendencia de Notariado y Registro.

La Superintendencia expresó su inconformidad, señalando que, la desvinculación se fundó en una causal objetiva, esto es, la provisión del cargo en propiedad, por quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, conformada en el Concurso de Méritos 001 de 2013. El señor Álvarez López ocupaba el cargo en interinidad y no superó la prueba de conocimientos, por lo cual, no fue incluido en la lista de elegibles y carecía de un derecho adquirido a permanecer en el empleo.

Sostuvo, además, que no existió afectación de derechos fundamentales ni pensionales, pues el actor continuó vinculado laboralmente al Estado, en la Personería de Sincelejo hasta 2016 y, desde enero de 2017, se encuentra incluido en la nómina de pensionados de Colpensiones. En consecuencia, nunca estuvo en riesgo su derecho al mínimo vital ni se frustró su expectativa pensional, de modo que, no se configuró daño cierto ni real.

Se resaltó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los nombramientos en interinidad o provisionalidad, generan una estabilidad laboral relativa, lo que implica la posibilidad de ser removidos, cuando el cargo se provea mediante concurso público de méritos. En ese contexto, la condición de prepensionado, no confiere un derecho indefinido a permanecer en el cargo, sino únicamente, un trato preferencial en caso de existir vacantes, lo cual no aplicaba en este evento.

Finalmente, adujo que, la sentencia de primera instancia desconoció el precedente del Consejo de Estado, que de manera reiterada ha sostenido que, la sola condición de prepensionado no basta para declarar la nulidad de un acto de desvinculación, cuando concurren causales objetivas y se garantiza el principio de mérito en el acceso a cargos públicos.

Con base en lo anterior, solicitó revocar la decisión del Tribunal y negar en su totalidad las pretensiones de la demanda. 6 Expediente digital-Samai índice 00039 Primera Instancia. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 10 1.4.1 Ministerio de Justicia y del Derecho.

El recurso de apelación se fundamentó, en primer lugar, en la falta de claridad de la sentencia impugnada. El Ministerio de Justicia señaló que, la providencia no determinó con precisión, en cabeza de qué entidad recaía la responsabilidad patrimonial, derivada de la nulidad parcial del acto administrativo, lo cual genera incertidumbre, si la condena corresponde a esa cartera ministerial, a la Superintendencia de Notariado y Registro, o a ambas.

En segundo lugar, el apoderado reiteró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que, los hechos y pretensiones de la demanda, están directamente relacionados con decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Carrera Registral, cuya representación judicial corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro.

En esa medida, el Ministerio no habría realizado la acción u omisión, generadora de los presuntos daños reclamados, ni cuenta con presupuesto destinado a responder por prestaciones laborales de los registradores. Otro motivo de inconformidad se dirigió a cuestionar la interpretación del Tribunal, en cuanto a la supuesta vulneración de derechos fundamentales.

El Ministerio sostuvo que, la insubsistencia del demandante obedeció al nombramiento en propiedad de quien había superado un concurso público de méritos, lo que constituye una causa objetiva y ajustada al principio constitucional del mérito. En consecuencia, se trató de una decisión legal y necesaria para garantizar el acceso a la carrera administrativa.

Finalmente, señaló que, no se vulneró el derecho a estabilidad laboral reforzada como prepensionado. Afirmó que, el mínimo vital del señor Napoleón Álvarez nunca estuvo comprometido, pues, tras su desvinculación, ejerció funciones en la Personería de Sincelejo y posteriormente accedió a su pensión de vejez, sin quedar en situación de desprotección. Por el contrario, proteger su permanencia en provisionalidad, habría implicado desconocer el derecho de quienes superaron el concurso.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 11 Con base en lo anterior, el Ministerio solicitó revocar la sentencia de primera instancia, declarar probadas las excepciones propuestas y negar en su totalidad las pretensiones de la demanda. 1.5 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021.

Con auto de 18 de junio de 20247, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.5.1 El Ministerio Público rindió concepto8 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que el actor ostentaba la calidad de prepensionado y, en consecuencia, gozaba de estabilidad laboral reforzada, la cual, fue desconocida por las entidades demandadas al desvincularlo, sin adoptar medida alguna, encaminada a su protección. II.

CONSIDERACIONES. 2.1 Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 7 Expediente digital SAMAI – índice 0004 de Segunda Instancia. 8 Índice 14 de Samai. 9 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El JUEZ de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López.

Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 12 2.2 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si, la declaratoria de insubsistencia del nombramiento en provisionalidad, del señor Napoleón Álvarez López como Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo, efectuada mediante el Decreto 336 de 2014, vulneró su derecho a la estabilidad laboral reforzada, en atención a su condición de prepensionado y a su situación de salud especial; o si, por el contrario, dicho acto administrativo se encontraba justificado en el deber constitucional y legal, de proveer el cargo, con quien superó el concurso de méritos, en aplicación del principio de mérito y del régimen de carrera registral. 2.2.2 Del derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas próximas a pensionarse (prepensionados).

Frente a la estabilidad laboral reforzada el Consejo de Estado ha sostenido que: “La figura de la estabilidad laboral reforzada consiste en una protección constitucional del derecho fundamental al trabajo que implica restricciones superiores para variar las condiciones laborales o desvincular a las personas que por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta, requieren un tratamiento a través de acciones afirmativas concretadas en prohibiciones para el empleador, ello tendiente a garantizar la igualdad material de un sujeto vulnerable en términos de permanencia del vínculo contractual de trabajo o de la relación legal y reglamentaria según sea el caso”10.

Por su parte, la Corte Constitucional ha definido el derecho a la estabilidad laboral reforzada como: “El derecho a la estabilidad laboral reforzada consiste en: “(i) el derecho a conservar el empleo; (ii) a no ser despedido en razón de la situación de vulnerabilidad; (iii) a permanecer en el empleo hasta que se requiera y siempre que no se configure una causal objetiva que conlleve la desvinculación del mismos…”11.

En esa dirección, debemos recordar entonces que, en el caso de los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la de esta Colegiatura, han sostenido que, gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, lo que implica que su retiro debe 10 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 18 de noviembre de 2021.

Rad 47001-23-33-000-2016-00019- 01(0850-17). 11 Sentencia T 320/ 16. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 13 fundarse en una causa legal, la cual debe señalarse en el acto administrativo, es decir, el acto de desvinculación debe ser motivado.

Con todo, una de las causas legales, es la provisión del cargo que ocupan, por el nombramiento en período de prueba, de la persona que superó el concurso de méritos y que se encuentra en la lista de elegibles, en este caso, la estabilidad del funcionario en provisionalidad, cede al mejor derecho que tiene la persona que ganó el concurso.

Empero, dentro de los servidores que ocupan provisionalmente un cargo de carrera, pueden encontrarse personas protegidas constitucionalmente, por tener especial condición, como la de prepensionado o padre cabeza de familia. Es decir, aunque los servidores nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, pueden ser retirados, para proveer el cargo, con una persona que concursó y obtuvo el derecho a ser nombrado en periodo de prueba, sin perjuicio del derecho que tienen a un “trato preferencial”, como medida de acción afirmativa, pero sin desconocer los derechos fundamentales del funcionario de carrera.

Una de las condiciones que otorga la protección de la estabilidad laboral, es ostentar la calidad de prepensionado, figura aplicable a “aquellos servidores que cumplan con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez dentro de los tres años siguientes o, en otras palabras, aquellos a los que les falte tres años o menos para cumplir los requisitos que les permitirían acceder a la pensión de jubilación o vejez” .

En tal sentido, la sentencia SU-446 de 2011 estudió diferentes demandas de tutela, presentadas por varios inscritos, en uno de los concursos de la Fiscalía General de la Nación y estableció que, la lista de elegibles, conformada como resultado de un proceso de selección, durante su vigencia, podrá ser utilizada únicamente, para proveer los cargos que fueron expresamente ofertados en la convocatoria.

Sin embargo, en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional acepta que, tanto el Legislador, cuando regula uno de los regímenes de carrera especial, o la “entidad convocante”, pueden disponer la posibilidad que la lista de elegibles sea utilizada, para proveer cargos que no hayan sido inicialmente ofertados en el concurso de méritos, siempre que, estos sean de la misma naturaleza, perfil y denominación, que los que fueron expresamente contemplados en la convocatoria.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 14 Esta sentencia dispuso que, tendría efectos inter comunis, toda vez que, debía cobijar, no solo a quienes interpusieron las tutelas, sino a todos aquellos que se encuentren en situaciones jurídicas análogas a las que dieron origen a este fallo, como una forma de proteger el derecho a la igualdad.

Consecuente con lo anterior, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “10.1. En razón de la naturaleza global de la planta de personal de la Fiscalía, tal como la definió el legislador, y el carácter provisional de la vinculación que ostentaban quienes hacen parte de este grupo de accionantes, la Sala considera que el Fiscal General gozaba de discrecionalidad para determinar los cargos que serían provistos por quienes superaron el concurso; por tanto, no se podía afirmar la vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso de estos servidores, al no haberse previsto por parte de la entidad, unos criterios para determinar qué cargos serían lo que expresamente se ocuparían con la lista de elegibles.

La única limitación que tenía la Fiscalía General de la Nación era reemplazar a estos provisionales con una persona que hubiere ganado el concurso y ocupado un lugar que le permitiera acceder a una de las plazas ofertadas. En este caso, los provisionales no podían alegar vulneración de derecho alguno al ser desvinculados de la entidad toda vez que lo fueron para ser reemplazados por una persona que ganó el concurso.

Los servidores en provisionalidad, tal como reiteradamente lo ha expuesto esta Corporación, gozan de una estabilidad relativa, en la medida en que sólo pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan con una persona de carrera, tal como ocurrió en el caso en estudio o por razones objetivas que deben ser claramente expuestas en el acto de desvinculación. En consecuencia, la terminación de una vinculación en provisionalidad porque la plaza respectiva debe ser provista con una persona que ganó el concurso, no desconoce los derechos de esta clase de funcionarios, pues precisamente la estabilidad relativa que se le ha reconocido a quienes están vinculados bajo esta modalidad, cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de méritos.

(…) 10.2. Sin embargo, la Fiscalía General de la Nación, pese a la discrecionalidad de la que gozaba, sí tenía la obligación de dar un trato preferencial, como una medida de acción afirmativa a: i) las madres y padres cabeza de familia; ii) las personas que estaban próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 -fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) las personas en situación de discapacidad.

En estos tres eventos la Fiscalía General de la Nación ha debido prever mecanismos para garantizar que las personas en las condiciones antedichas fueran las últimas en ser desvinculadas, porque si bien una cualquiera de las situaciones descritas no otorga un derecho indefinido a permanecer en un empleo de carrera, toda vez que prevalecen los derechos de quienes ganan el concurso público de méritos.

Como el ente fiscal no previó dispositivo alguno para no lesionar los derechos de ese grupo de personas, estando obligado a hacerlo, en los términos del artículo 13 de la Constitución, esta Corte le ordenará a la entidad que dichas personas, de ser posible, sean nuevamente vinculadas en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando”.

En suma, indicó que, el retiro de los empleados provisionales procede, siempre y cuando se motive. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 15 empleado provisional debe conocer las razones por las cuales se le desvincula, para efectos que ejerzan su derecho de contradicción. Así también, la sentencia SU-917 de 2010 respecto del retiro de los empleados vinculados en provisionalidad, señala: “En cuanto al retiro de servidores vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional ha abordado en numerosas oportunidades el tema para señalar el inexcusable deber de motivación de dichos actos.

Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección, aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas. (…) En síntesis, la Corte concluye que respecto del acto de retiro de un servidor público que ejerce un cargo en provisionalidad no puede predicarse estabilidad laboral propia de los derechos de carrera, pero en todo caso el nominador continúa con la obligación de motivarlo, al tiempo que el administrado conserva incólume el derecho a saber de manera puntual cuáles fueron las razones que motivaron esa decisión. (…) En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto.” De igual manera la sentencia T-373-2017, dispuso: “Si bien estas personas no tienen un derecho a permanecer de manera indefinida en el cargo, pues este debe proveerse por medio de un concurso de méritos, sí debe otorgárseles un trato preferencial como acción afirmativa, antes de efectuar el nombramiento de quienes ocuparon los primeros puestos en la lista de elegibles del respectivo concurso de méritos, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

Ello en virtud de los mandatos contenidos en los incisos 2º y 3º del artículo 13 Superior, relativos a la adopción de medidas de protección a favor de grupos vulnerables y personas en condición de debilidad manifiesta, y en las cláusulas constitucionales que consagran una protección reforzada para ciertos grupos sociales, tales como las madres cabeza de familia (art. 43 CP), los niños (art. 44 CP), las personas de la tercera edad (art. 46 CP) y las personas con discapacidad (art. 47 CP).

( ) (…) Sin embargo, esta Corte ha reconocido que dentro de las personas que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia, quienes están próximos a pensionarse y las personas en situación de discapacidad, a los que, si bien por esa sola circunstancia no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en ese tipo de vinculación laboral, en virtud del derecho ostentado por las personas que acceden por concurso de méritos, sí surge una obligación jurídico constitucional (art. 13) de propiciarse un trato preferencial como medida de acción afirmativa.

Por lo anterior, antes de procederse al nombramiento de quienes superaron el concurso de méritos, han de ser los últimos en removerse y en todo caso, en la medida de las posibilidades, deben vincularse nuevamente en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía o equivalencia de los que venían ocupando, siempre y cuando demuestren una de esas condiciones especiales al momento de su desvinculación y al momento del posible nombramiento.

“La vinculación de estos servidores se prolongará hasta tanto los cargos que lleguen a ocupar sean provistos en propiedad mediante el sistema de carrera o Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 16 su desvinculación cumpla los requisitos exigidos en la jurisprudencia constitucional, contenidos, entre otras, en la sentencia SU-917 de 2010”.

En conclusión, siguiendo lo indicado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación de jurisprudencia SU-446 de 2011, cuando con fundamento en el principio del mérito (art. 125 C.P.) surja en cabeza del nominador la obligación de nombrar de la lista de elegibles a quien superó las etapas del concurso, en un cargo de carrera ocupado en provisionalidad por un sujeto de especial protección como los padres o madres cabeza de familia, limitados físicos, psíquicos o sensoriales y prepensionados, en aplicación de medidas afirmativas dispuestas en la constitución (art. 13 numeral 3º), y en la materialización del principio de solidaridad social (art. 95 ibídem), se debe proceder con especial cuidado previendo dispositivos tendientes a no lesionar sus derechos y en caso de no adoptarse tales medidas, de ser posible, han de ser vinculados de nuevo en provisionalidad en un cargo similar o equivalente al que venían ocupando, de existir la vacante, siempre y cuando demuestren una de esas condiciones, tanto para la época de su desvinculación, como en el momento del posible nombramiento.”.

Emerge de tal recuento jurisprudencial, que los servidores públicos que ocupan en provisionalidad un cargo de carrera, gozan de una estabilidad laboral relativa, lo que implica que, únicamente pueden ser removidos por causas legales, que obran como razones objetivas, que deben expresarse claramente en el acto de desvinculación, dentro de las que se encuentra, la provisión del cargo que ocupaban, con una persona de la lista de elegibles, conformada previo concurso de méritos.

En esta hipótesis, la estabilidad laboral relativa de las personas vinculadas en provisionalidad cede frente al mejor derecho, de quienes superaron el respectivo concurso. De acuerdo con esto, se deben prever medidas para no lesionar sus derechos, y en caso de no adoptarse, de ser posible, han de ser vinculados de nuevo en provisionalidad en un cargo similar o equivalente al que venían ocupando, de existir la vacante, demostrando su especial condición. 2.3 Hechos probados. 1.

Se probó que, el señor Napoleón Álvarez López nació el 9 de noviembre de 195412 y ocupó los siguientes cargos públicos: - Ayudante del auditor fiscal ante el Instituto Politécnico Apostolado de la máquina, desde el 6 de noviembre de 1978 hasta el 31 de marzo de 198013. - Jefe de sección ejecutivo grado 6 de la Contraloría General de la Republica desde el 22 de marzo de 1982 hasta el 18 de junio de 198714. 12 Ver folios 250 a 252 que reposa de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre 14ContestacionDemanda.pdf 13 Certificado que reposa de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” Folio 258. 14 Constancia de tiempo de servicio, que reposa de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” Folio 257.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 17 - Alcalde elegido popularmente del municipio de Toluviejo Sucre, para el periodo del 1 de junio de 1990 hasta el 28 de mayo de 199215. - Contralor Municipal de Sincelejo Sucre, entre el 10 de enero de 1998 hasta el 4 de enero de 200116. - Registrador principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo Sucre, desde el 24 de diciembre de 2004 hasta el 19 de febrero de 201417. 2.

Quedó acreditado que, el señor Napoleón Álvarez López fue nombrado en interinidad, en el cargo de Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo Sucre, por medio del Decreto No. 4121 del 10 de diciembre de 2004 y se posesionó el 29 de diciembre de ese mismo año18. 3. Se probó que, El Consejo Superior de la Carrera Registral, mediante el Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013, convocó y fijó las bases del concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral19 y se adelantó la siguiente convocatoria20: ACTO ADMINISTRATIVO DECISIONES ADOPTADAS PRUEBA Acuerdo No. 002 del 16 de agosto de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral aprobó la lista definitiva de admitidos al concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 35 a 127 de la contestación de la demanda presentada por Rodolfo Machado Otalora.

Acuerdo No. 003 del 10 de julio de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral aprobó la lista preliminar de los puntajes de la prueba escrita de conocimientos al concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 128 a 164 ibidem.

Acuerdo No. 005 del 16 de agosto de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral modificó el cronograma en el concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 165 a 168 ibidem. Acuerdo No. 006 del 9 de octubre de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral aprobó el resultado del puntaje definitivo de la Prueba Escrita de Conocimientos en el concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 169 a 217 ibidem.

Acuerdo No. 014 del 21 de noviembre de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral estableció el procedimiento para el agotamiento de las listas de elegibles del concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 218 a 222 ibidem. 15 Ver certificación de fecha 6 de marzo de 2013 que reposa de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” Folio 255. 16 Ver certificación de fecha 28 de octubre de 2004 que reposa de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” Folio 256. 17 Ver constancia de vinculación laboral expedida por el Grupo de Administración del Talento Humano de fecha 5 de marzo del 2014 y el acto administrativo de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del actor. 18 Folios 13 y 14 del escrito de la demanda que puede ser visto en el enlace que reposa en el índice 52 de Samai (Primera Instancia). 19 Folios 13 a 34 de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” 20 Folios 13 a 34 de la contestación de la demanda que reposa en el archivo pdf de nombre “14ContestacionDemanda” Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López.

Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 18 Acuerdo No. 015 del 9 de diciembre de 2013 Por medio del cual el Consejo Superior de la Carrera Registral estableció el procedimiento para el agotamiento de las listas de elegibles del concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de Instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral Folios 223 a 240 ibidem.

Audiencia pública. Para el agotamiento de las litas de elegibles del concurso de méritos para la provisión de cargos de registradores de instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral. Folios 241 a 249 ibidem. 4. Está probado que, el 2 de diciembre de 2013, el señor Napoleón Álvarez López, en su condición de Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo en provisionalidad, elevó petición dirigida al Ministro de Justicia y del Derecho, al Superintendente de Notariado y Registro y al Presidente de la República, solicitando el reconocimiento de la garantía constitucional de estabilidad laboral reforzada, con fundamento en su condición de prepensionado y de debilidad manifiesta, derivada de la patología de diabetes, con complicaciones crónicas21. 5.

Quedó demostrado que, la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante oficio del 27 de diciembre de 2013, dio respuesta a la petición elevada por el demandante, en la que se precisó que, el acceso en propiedad al cargo solo procede por concurso de méritos, conforme la Ley 1579 de 2012, y que las figuras de encargo y provisionalidad son excepcionales y no otorgan estabilidad definitiva22. 6.

Se encuentra demostrado que, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante el Decreto No. 336 del 19 de febrero de 2014, declaró insubsistente el nombramiento del señor Napoleón Álvarez López, en el cargo de Registrador Principal de Instrumentos Públicos del Círculo de Sincelejo, Sucre, el cual, había sido efectuado mediante el Decreto No. 4121 del 10 de diciembre de 2003.

En el mismo acto administrativo, se dispuso el nombramiento en propiedad del señor Rodolfo Machado Otálora, como Registrador Principal de Instrumentos Públicos, del referido círculo registral23. 7. También quedó demostrado que el señor Napoleón Álvarez López, solicitó el 10 de octubre de 2017 el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de vejez y la misma le fue concedida mediante la Resolución SUB294707 del 22 de diciembre de 2017, con un valor de mesada de $3.761.928 a partir del 1 de enero de 201724. 2.4 Caso concreto.

El señor Napoleón Álvarez López, solicitó la nulidad del Decreto 336 de 2014, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante el cual, se declaró la insubsistencia de su nombramiento en provisionalidad como Registrador Principal de Instrumentos Públicos del círculo de Sincelejo, cargo que desempeñaba desde el año 2004. Alegó el actor que, dicha decisión desconoció su derecho a la estabilidad laboral reforzada, toda vez que, para la fecha de su desvinculación, 21 Folios 15 al 36 ibidem. 22 Folios 39 a 53 ibidem. 23 Folios 11 y 12 del escrito de la demanda que puede ser visto en el enlace que reposa en el índice 52 de Samai (Primera Instancia). 24 73Memorial.pdf Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López.

Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 19 ostentaba la calidad de prepensionado y había informado a la administración, sobre su situación de salud, solicitando medidas de protección, que no fueron atendidas. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones, declarando la nulidad parcial del acto acusado y reconociendo a título de restablecimiento del derecho, el pago de una indemnización correspondiente a los salarios y prestaciones dejados de percibir.

Consideró que, aunque la provisión del cargo en propiedad, con quien ganó el concurso de méritos, constituía una causal objetiva de retiro, la administración desconoció el deber de brindar trato preferente al actor, en su condición de prepensionado. Inconformes, las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación, correspondiendo a esta Corporación analizar la validez del acto acusado y la procedencia de la estabilidad laboral reforzada en favor del demandante.

Las demandadas coincidieron en sostener que, la desvinculación se sustentó en una causal objetiva, con lo cual, pretendieron justificar la legalidad del decreto y desvirtuar la vulneración alegada. En el presente asunto, la Sala observa que, el señor Napoleón Álvarez López se encontraba vinculado en provisionalidad como Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo, desde el año 2004, y mediante el Decreto 336 de 2014, el Ministerio de Justicia y del Derecho, declaró la insubsistencia de su nombramiento, para proveer en propiedad dicho cargo, con un elegible, que había superado el concurso de méritos, convocado por el Consejo Superior de la Carrera Registral.

De acuerdo con el registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía allegados al proceso, se acreditó que, el demandante nació el 9 de noviembre de 1954. Al verificar si era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, se estableció que no cumplía los requisitos exigidos, toda vez que, para el 1 de abril de 1994, no alcanzaba la edad, ni el tiempo de servicios requeridos por la norma, para acogerse a dicho régimen, por lo que le resultaba aplicable, el requisito exigido en la Ley 100 para pensionarse, en edad y tiempo, 62 años y 1300 semanas.

Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 20 Igualmente, según lo consignado en la Resolución No. SUB294707 del 22 de diciembre de 2017, mediante la cual se le reconoció una pensión ordinaria de vejez, se estableció que, el demandante consolidó su estatus pensional, el 16 de noviembre de 2016; y que, para la fecha de su desvinculación, ocurrida el 19 de febrero de 2014, el actor tenía 59 años de edad (59 años, 3 meses y 10 días) y había acumulado un total de 1.217 semanas de cotización. En dicho acto administrativo, se relacionaron los tiempos de servicio debidamente certificados, lo que permitió concluir que, en efecto, al momento de su retiro, le restaban menos de tres años, para cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a su derecho pensional.

En criterio de la Sala, resultó acreditado que, el actor, al momento de su desvinculación, ostentaba la condición de prepensionado. Conviene recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que adquieren tal calidad «las personas vinculadas laboralmente al sector público o privado que se encuentren próximas —dentro de los tres años siguientes— a cumplir los dos requisitos necesarios para acceder a la pensión de vejez: la edad y el número de semanas de cotización o tiempo de servicio, exigido en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, o el capital requerido en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y de esta manera consolidar su derecho pensional».

Así mismo, quedó demostrado que, en diciembre de 2013, una vez adoptada la lista de elegibles, el actor informó a la administración su condición de prepensionado y su estado de salud, solicitando de manera expresa, la aplicación de la garantía constitucional de estabilidad laboral reforzada. Sin embargo, la Superintendencia de Notariado y Registro negó tal petición, limitándose a invocar el principio de mérito, sin adoptar a su favor, medidas adicionales de protección. De conformidad con la jurisprudencia constitucional (SU-917 de 2010, SU-446 de 2011, T-373 de 2017, entre otras), si bien los servidores nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, dicha condición se ve reforzada cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, como los prepensionados.

En tales casos, el nominador está obligado a motivar adecuadamente el acto de desvinculación y, además, a prever medidas de acción afirmativa, que garanticen un trato preferencial, de manera que estos servidores, Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 21 sean los últimos en ser retirados o, de ser posible, reubicados en otro cargo equivalente, en provisionalidad.

Por su parte la Sentencia SU-003 de 2018, «la prepensión protege la expectativa del trabajador de obtener su pensión de vejez, ante su posible frustración como consecuencia de una pérdida intempestiva del empleo. Por tanto, ampara la estabilidad en el cargo y la continuidad en la cotización efectiva al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para consolidar los requisitos que le faltaren para acceder a su pensión de vejez».

Ahora bien, para la Sala, no le asiste razón a las entidades apelantes en su argumento, según el cual, el demandante no gozaba de estabilidad laboral reforzada, por no ostentar la condición de prepensionado, toda vez que, como se precisó, al señor Álvarez López, le restaban menos de tres años para cumplir con la edad y las semanas requeridas para consolidar su derecho pensional.

No obstante, la Constitución Política, en su artículo 125, consagra la carrera administrativa como regla general para el acceso y permanencia en los empleos públicos, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley. De esta disposición se deriva el principio de mérito como eje rector, el cual garantiza que los cargos se provean con quienes acrediten idoneidad mediante concurso público.

Así lo ha precisado la Corte Constitucional en la sentencia C-431 de 2010, al sostener que el retiro de un servidor en provisionalidad, únicamente es admisible, cuando el cargo es provisto en propiedad mediante concurso de méritos o cuando existe una razón objetiva y suficiente, vinculada a las necesidades del servicio, debidamente motivada en el acto administrativo. «El precepto previsto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 no trae como consecuencia la desprotección de los empleados públicos que ejercen de manera provisional un cargo de carrera.

Esta acusación carece de sustento, pues, como se vio, dichos servidores no se encuentran en la misma situación en la que se hallan los empleados públicos inscritos en el régimen de carrera. No obstante, la Corte Constitucional les ha conferido una protección intermedia que consiste en que su retiro solo puede darse: (i) porque el cargo se proveerá mediante el sistema de méritos o (ii) por la existencia de una razón suficiente desde la perspectiva del servicio debidamente motivada.» Ahora bien, en lo que respecta a los servidores designados en provisionalidad, la jurisprudencia ha sido uniforme en reconocer que gozan de una estabilidad laboral relativa.

En palabras de la Corte Constitucional, la desvinculación de un provisional Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 22 debe estar precedida de una motivación razonable y verificable, que permita al afectado conocer las causas de la decisión y ejercer su derecho de defensa: «Mediante sentencia de unificación SU-556 de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó jurisprudencia respecto de la desvinculación motivada de los empleados en cargos de provisionalidad, para ello, hizo una recopilación de las sentencias proferidas por esta Corporación respecto del tema llegando a las conclusiones que se expondrán a continuación: En la sentencia SU-250 de 1998, la Corte interpretó el artículo 209[46] de la Constitución Política de 1991, estableciendo que, acorde con los fines de la función pública, los actos administrativos de desvinculación deben ser motivados, ya que con ello se busca: 1) evitar arbitrariedades, dando información del por qué se produjo el acto y permitiendo interponer los recursos correspondientes; y 2) permitir un control efectivo, como extensión del principio de publicidad.

Así las cosas, solo los actos administrativos exceptuados por la Constitución y la Ley no deben ser motivados.»25 No obstante, dicha estabilidad cede frente al derecho preferente de quien supera el concurso y obtiene un lugar en la lista de elegibles, pues prevalece el principio de mérito y el acceso igualitario a la función pública SU-446 de 2011: «Los servidores en provisionalidad, tal como reiteradamente lo ha expuesto esta Corporación, gozan de una estabilidad relativa, en la medida en que sólo pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan con una persona de carrera, tal como ocurrió en el caso en estudio o por razones objetivas que deben ser claramente expuestas en el acto de desvinculación. En consecuencia, la terminación de una vinculación en provisionalidad porque la plaza respectiva debe ser provista con una persona que ganó el concurso, no desconoce los derechos de esta clase de funcionarios, pues precisamente la estabilidad relativa que se le ha reconocido a quienes están vinculados bajo esta modalidad, cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de méritos.» En el presente asunto, no se demostró por el demandante; quien de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, tenía la carga de la prueba, que, superado el concurso de méritos y expedida la lista de elegibles, la administración contara con cargos vacantes de igual o superior jerarquía, en los que pudiera ser reubicado.

La Corte Constitucional, en la Sentencia T-061 de 2025, reiteró que frente a sujetos de especial protección —como los prepensionados— las entidades deben valorar la posibilidad de reubicación “siempre que existan cargos vacantes de igual o mejor 25 Corte Constitucional. Sentencia T-360 de 2015. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López.

Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 23 jerarquía al que ocupaba y conforme a su experiencia”. En ausencia de dicha prueba, no puede el operador judicial, efectuar el análisis de protección requerido. Adicionalmente, debe señalarse que, la condición de prepensionado no otorga un derecho a la inamovilidad absoluta en el empleo, sino un trato preferencial en la medida de lo posible.

De manera concordante, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010 indicó que los provisionales gozan de estabilidad relativa y pueden ser retirados cuando el cargo se provee con quien superó el concurso, siempre que se observen las garantías de motivación y respeto al debido proceso. Tampoco probó la existencia de un perjuicio cierto y comprobable, derivado de la decisión de insubsistencia; toda vez que, posterior a su desvinculación como Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Sincelejo, se vinculó a la Alcaldía de Sincelejo Sucre y continúo cotizando hasta alcanzar su estatus pensional.

La sola expectativa de permanecer en el empleo, hasta alcanzar su estatus pensional, en un cargo en provisionalidad, no constituye en sí mismo un perjuicio, máxime cuando la desvinculación obedeció a una causal objetiva y constitucionalmente legítima: la provisión del empleo mediante concurso de méritos, en desarrollo del artículo 125 de la Constitución. En el caso bajo examen, aun cuando el actor acreditaba la condición de prepensionado y, por ende, era titular de una estabilidad laboral reforzada, dicha garantía no comporta una inamovilidad absoluta en el cargo, pues debía armonizarse con el principio de mérito y con la prevalencia de la carrera administrativa.

En tal sentido, la protección especial cedió frente al mejor derecho de la persona que superó el concurso público de méritos y obtuvo legítimamente el nombramiento en propiedad, en aplicación directa del artículo 125 de la Constitución. En consecuencia, la Sala concluye que la desvinculación del actor se fundó en una causal objetiva y válida, ajustada al principio del mérito y a la prevalencia de la carrera administrativa.

Al no haberse demostrado la existencia de cargos vacantes susceptibles de permitir su reubicación, ni la configuración de un perjuicio cierto y real, no procede la declaratoria de ilegalidad plena ni el reconocimiento de indemnización adicional alguna. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 24 El análisis precedente releva a la Sala de pronunciarse respecto del segundo argumento de apelación formulado por el Ministerio de Justicia, orientado a que se precisara en cabeza de qué entidad recaía la condena impuesta por el Tribunal.

En efecto, al no prosperar las pretensiones principales de la demanda, pierde objeto cualquier discusión sobre la distribución de dicha carga, por lo cual resulta innecesario un pronunciamiento adicional al respecto. Vistas así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones de la demanda, por cuanto el acto de desvinculación del demandante mantiene incólume su presunción de legalidad, la cual no fue desvirtuada en el proceso, al haberse expedido con fundamento en una causal objetiva de retiro, ajustada a derecho y al principio constitucional del mérito. 2.5 Condena en costas.

Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Cuarta de Decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.

TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Radicación: 0029-2025 Demandante: Napoleón Álvarez López. Demandado: Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro. 25

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.