Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra actos administrativos Decisión: Declara improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por las señoras Liceth Adriana Pérez Urbina y Eliana Patricia Pabón Rodríguez, en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona y el municipio de Cucutilla (Norte de Santander).

1. SÍNTESIS DEL CASO Las accionantes, actuando a través de apoderado judicial, promovieron acción de tutela en contra de las referidas autoridades, y para ello formularon las siguientes pretensiones1: PRIMERA: AMPARAR los derechos fundamentales de LICETH ADRIANA PÉREZ URBINA y ELIANA PATRICIA PABÓN RODRÍGUEZ al debido proceso administrativo y judicial, defensa, contradicción, trabajo, mínimo vital, estabilidad laboral reforzada, fuero sindical, fuero de lactancia, igualdad, dignidad humana, confianza legítima, seguridad jurídica y acceso efectivo a la administración de justicia. SEGUNDA: DECLARAR que la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CUCUTILLA vulneró los derechos fundamentales de las accionantes al expedir los Decretos No. 057 y 058 de 2026, mediante los cuales suspendió sus nombramientos en provisionalidad, extendiendo indebidamente los efectos de una medida cautelar judicial que únicamente recayó sobre el Decreto No. 077 del 12 de diciembre de 2023.

TERCERA: ORDENAR, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dejar sin efectos los Decretos No. 057 y 058 de 2026, hasta tanto la jurisdicción competente se pronuncie de fondo sobre la legalidad de los actos particulares de nombramiento o se adelante el procedimiento correspondiente con pleno respeto del debido proceso y de los fueros constitucionales de las accionantes.

CUARTA: ORDENAR al MUNICIPIO DE CUCUTILLA y al Alcalde Municipal REINTEGRAR INMEDIATAMENTE a LICETH ADRIANA PÉREZ URBINA y ELIANA PATRICIA PABÓN RODRÍGUEZ a los cargos que venían 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desempeñando, o a cargos equivalentes en funciones, remuneración y condiciones laborales, sin solución de continuidad.

QUINTA: ORDENAR al MUNICIPIO DE CUCUTILLA cancelar los salarios, prestaciones sociales, aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y demás emolumentos dejados de percibir por las accionantes desde la fecha de suspensión de sus nombramientos hasta su reintegro efectivo. SEXTA: ORDENAR al MUNICIPIO DE CUCUTILLA abstenerse de adoptar cualquier nueva medida administrativa que implique retiro, suspensión, desvinculación, desmejora laboral o afectación salarial de las accionantes, sin agotar previamente el procedimiento legal correspondiente, incluyendo, de ser el caso, el levantamiento judicial del fuero sindical y la ponderación reforzada de sus condiciones de especial protección constitucional.

SÉPTIMA: ORDENAR al MUNICIPIO DE CUCUTILLA garantizar la continuidad de las accionantes en sus cargos mientras los actos particulares de nombramiento conserven presunción de legalidad, fuerza ejecutoria y no hayan sido suspendidos o anulados por autoridad judicial competente. OCTAVA: PREVENIR al Alcalde Municipal de Cucutilla para que, en adelante, se abstenga de extender los efectos de providencias judiciales más allá de lo expresamente ordenado por la autoridad judicial, especialmente cuando dicha extensión afecte derechos fundamentales de servidores públicos aforados o sujetos de especial protección constitucional.

NOVENA: ORDENAR al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PAMPLONA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, verificar si dentro del proceso de nulidad simple radicado No. 54-518-33-33-001-2025-00023-00 fueron objeto de demanda los actos administrativos particulares contenidos en el Decreto No. 082 del 19 de diciembre de 2023 y el Decreto No. 083 del 20 de diciembre de 2023, así como establecer si respecto de dichos actos administrativos fue decretada alguna medida cautelar mediante la providencia de fecha seis (6) de marzo de dos mil veintiséis (2026) proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER.

2. SITUACIÓN FÁCTICA Las accionantes informaron que, mediante el Decreto núm. 077 de 12 de diciembre de 2023, la alcaldía municipal de Cucutilla modificó y adicionó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos asociados al funcionamiento de la Comisaría de Familia de dicho municipio. Manifestaron que, en virtud de lo anterior, mediante los Decretos núm. 082 del 19 de diciembre de 2023 y núm. 083 del 20 de diciembre del mismo año, fueron nombradas en provisionalidad, Liceth Adriana Pérez Urbina y Eliana Patricia Pabón Rodríguez, respectivamente para desempeñar cargos en la Comisaría de Familia del municipio de Cucutilla, luego de que fuera modificado.

Adujeron que, posteriormente, el alcalde municipal promovió demanda de nulidad simple contra el Decreto núm. 077 de 12 de diciembre de 2023 y solicitó su suspensión provisional. Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona que, mediante providencia del 29 de julio de 2025 negó inicialmente la medida cautelar.

Inconforme con la anterior decisión, el municipio presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 6 de marzo de 2026 la revocó y, en su lugar, decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 077 de 2023. Indicaron que, en cumplimiento de esa decisión judicial, la alcaldía municipal expidió los Decretos 057 y 058 del 4 de junio de 2026, mediante los cuales suspendió provisionalmente sus nombramientos.

Afirmaron que dicha actuación extendió indebidamente los efectos de la medida cautelar adoptada por el tribunal a los actos particulares de nombramiento, pese a que estos no habían sido suspendidos ni anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, sostuvieron que no fueron vinculadas al proceso de nulidad simple ni tuvieron oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción antes de la expedición de dichos actos administrativos.

Agregaron que, al momento de la suspensión, se encontraban amparadas por fuero sindical; además, la señora Liceth Adriana Pérez Urbina goza de fuero de lactancia y la señora Eliana Patricia Pabón Rodríguez tiene la condición de madre cabeza de hogar. Señalaron que la suspensión de sus nombramientos produjo la interrupción de sus ingresos salariales y la afectación de su mínimo vital, razón por la cual acudieron a la acción de tutela como mecanismo transitorio, al considerar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resultaba eficaz para evitar un perjuicio irremediable.

Al respecto, expusieron lo siguiente: […] Si bien las accionantes cuentan con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir los actos administrativos que dispusieron la suspensión de sus nombramientos, dicho mecanismo no resulta suficiente ni oportuno para conjurar la afectación actual de sus derechos fundamentales.

En efecto, la duración propia del trámite judicial ordinario implica que durante ese lapso las accionantes permanezcan desvinculadas del ejercicio de sus cargos, sin percibir los ingresos derivados de su relación laboral y sin contar con una alternativa inmediata de vinculación al servicio público, situación que compromete su mínimo vital y la posibilidad de atender sus obligaciones económicas y necesidades básicas.

VIGÉSIMO SEGUNDO: La acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que la sola posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no ofrece una protección inmediata frente a la pérdida actual de salario, la afectación del mínimo vital y la vulneración de fueros constitucionales especiales, por cuanto, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha reiterado que la tutela puede proceder de manera transitoria cuando se discute estabilidad laboral reforzada y el medio ordinario no resulta oportuno para evitar el daño constitucional […].

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 11 de junio de 20262 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 16 de junio de 20263 la admitió y dispuso notificar4 al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona y al municipio de Cucutilla, como partes accionadas; así como vincular al señor Rodrigo Hernando Parada Páez, como tercero con interés directo en el resultado del proceso.

De igual forma, se requirió tanto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona como al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad identificado con el radicado núm. 54518 33 33 001 2025 00023 00/01. 3.2. El alcalde municipal de Cucutilla allegó escrito5 en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, negar el amparo, al sostener que las accionantes cuentan con otros medios de defensa judicial, en particular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que consideran lesivos de sus derechos.

Afirmó que la suspensión de las accionantes en sus cargos obedeció exclusivamente al cumplimiento del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se suspendió provisionalmente el Decreto núm. 077 de 2023, que constituía el soporte normativo de los empleos que ocupaban, y no a una decisión arbitraria de la administración. Asimismo, sostuvo que las accionantes no acreditaron la existencia de estabilidad laboral reforzada por fuero sindical, fuero de lactancia o condición de madre cabeza de familia, ni demostraron la configuración de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia excepcional de la tutela. 3.3.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona rindió informe6 en el que realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del medio de control de nulidad y, finalmente, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. 3.4. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander también rindió informe7 en el que explicó que dentro del proceso de nulidad promovido contra el Decreto núm. 077 de 2023, la Sala de Decisión núm. 1 revocó el auto que había negado la medida cautelar y decretó 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00. 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00. 4 Esta orden se cumplió el 19 de junio de 2026.

Visto en los índices 7 y 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00. 5 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00. 6 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00. 7 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 04478 00.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suspensión provisional de los efectos de dicho decreto, al advertir, en esa etapa procesal, una posible vulneración de las normas que exigen estudios técnicos y soporte presupuestal para modificar la planta de personal y el manual de funciones.

Precisó que esa decisión se limitó a resolver la procedencia de la medida cautelar respecto de un acto administrativo de carácter general y no implicó un pronunciamiento definitivo sobre su legalidad. Asimismo, sostuvo que la providencia del 6 de marzo de 2026 no estudió situaciones jurídicas particulares, no se pronunció sobre la validez de los actos de nombramiento de las accionantes, ni impartió órdenes dirigidas a su desvinculación o suspensión. Anotó que cualquier decisión adoptada posteriormente por el municipio de Cucutilla respecto de los nombramientos en provisionalidad constituye una actuación administrativa autónoma, cuya legalidad debe examinarse en los escenarios procesales correspondientes, por lo que, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. 3.5.

El señor Rodrigo Hernando Parada Paéz guardó silencio.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19918 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,9 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202110, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201911, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

4.2. CUESTIÓN PREVIA Se observa que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, en el informe rendido dentro del presente trámite constitucional, solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela. No obstante, la Sala considera que no hay lugar a acceder a dicha solicitud, toda vez que su vinculación obedeció a que fue señalado por las accionantes como una de las autoridades judiciales presuntamente responsables de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 8 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 9 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 10 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, dicha autoridad judicial profirió la decisión de primera instancia en el proceso de nulidad objeto de reproche en esta oportunidad.

En consecuencia, su permanencia en el proceso resulta necesaria, no solo para garantizar la eficacia de la decisión que eventualmente se adopte, sino también para salvaguardar los principios de contradicción y defensa, permitiéndole ejercer su derecho de defensa y pronunciarse frente a los cargos formulados por la parte accionante. 4.3.

HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 4.3.1. El señor Rodrigo Hernando Parada Páez, en su condición de alcalde del municipio de Cucutilla, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Decreto núm. 077 de 12 de diciembre de 2023, expedido por ese mismo municipio. Como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional de los efectos del referido acto administrativo. 4.3.2.

A la demanda le correspondió el número único de radicación 54518 33 33 001 2025 00023 00 y fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, que mediante providencia del 29 de julio de 2025 negó la solicitud de suspensión provisional. 4.3.3. Inconforme con esa decisión, la parte demandante interpuso los recursos procedentes y, mediante providencia del 19 de noviembre de 2025, el Juzgado negó el recurso de reposición y concedió, en el efecto correspondiente, el recurso de apelación. 4.3.4.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante providencia del 6 de marzo de 2026, resolvió lo siguiente:

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 29 de julio de 2025, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pamplona y, en su lugar, DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del Decreto 077 del 12 de diciembre de 2023, expedido por la Alcaldía Municipal de Cucutilla. 4.3.5. Mediante el Decreto núm. 057 del 4 de junio de 2026, la alcaldía municipal de Cucutilla dispuso lo siguiente: Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.6.

Mediante el Decreto núm. 058 del 4 de junio de 2026, la alcaldía municipal de Cucutilla dispuso lo siguiente:

4.4. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, las accionantes controvierten los Decretos núm. 057 y núm. 058 del 4 de junio de 2026, por los cuales se suspendieron sus nombramientos en provisionalidad de los cargos de Profesional Universitario – Psicóloga y Profesional Universitario – Trabajador Social, respectivamente, adscritos a la Secretaría General y de Gobierno de la planta de personal de la alcaldía municipal de Cucutilla (Norte de Santander).

Comoquiera que el hecho que presuntamente estaría vulnerando los derechos fundamentales de las accionantes radica en lo decidido en los precitados actos administrativos, la Sala examinará si en este asunto la acción de tutela resulta procedente de manera excepcional. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

A su vez, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso que “la acción de tutela no procederá: cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

Por lo tanto, esta acción tiene como característica la subsidiariedad, en la medida que solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable12. 12 La Corte Constitucional en la sentencia T-441 del 15 de julio de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, dijo que los criterios a partir de los cuales debe analizarse si, efectivamente, en un caso concreto, se está ante la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia transitoria del mecanismo de amparo constitucional son (i) que el perjuicio se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y (ii) cuando se pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con las características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable13.

La Corte Constitucional ha explicado que, cuando la acción de tutela está dirigida contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto que no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, “pues se parte del presupuesto de que la administración al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a la que se encuentra subordinada.

De allí que la legalidad del acto administrativo se presuma obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción contenciosa administrativa”14. Por ello, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el que el juez de tutela únicamente podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo15.

Bajo dicho contexto, el ciudadano que presenta una acción de tutela contra un acto administrativo de contenido particular y concreto, deberá demostrar que el amparo busca evitar la configuración de un perjuicio irremediable, elementos que han sido fijados por la jurisprudencia constitucional así: el perjuicio debe ser (i) inminente o próximo a suceder;

(ii) grave, esto es, que implique la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) que requiera medidas urgentes para superar el daño y (iv) que las medidas de protección sean impostergables16. En el presente asunto, las accionantes sostienen que la vulneración de sus derechos fundamentales se produjo con ocasión de la expedición de los Decretos núm. 057 y núm. 058 de 4 de junio de 2026, mediante los cuales el municipio de Cucutilla suspendió provisionalmente sus nombramientos en provisionalidad efectuados mediante los Decretos núm. 082 y núm. 083 de 2023, al considerar que la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respecto del Decreto núm. 077 de 2023, se extendía a dichos actos particulares.

Para la Sala, los citados decretos modifican la situación particular relacionada con la vinculación laboral de las accionantes, por lo tanto, no constituyen simples actos de ejecución de la citada providencia. 13 Sentencia T-150 de 2016. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-318 de 2017. Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esas condiciones, los actos administrativos reprochados en esta sede constitucional, contenidos en los citados decretos surgieron en virtud de una decisión adoptada por la administración municipal, los cuales producen efectos jurídicos propios sobre la situación particular de las accionantes, razón por la cual son susceptibles de control judicial.

Por lo tanto, la Sala considera que la parte actora cuenta con un medio idóneo y eficaz para controvertir la legalidad de los referidos actos administrativos, dado que puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y exponer los reproches a los que alude en el escrito de tutela.

Ahora bien, en el escrito de tutela, las accionantes alegan que acudir a dicho trámite judicial no resulta idóneo ni eficaz porque “la duración propia del trámite judicial ordinario implica que durante ese lapso las accionantes permanezcan desvinculadas del ejercicio de sus cargos, sin percibir los ingresos derivados de su relación laboral”.

Al respecto, la Sala precisa que, en el citado medio de control, las accionantes pueden solicitar las medidas cautelares correspondientes que permitan la suspensión de los actos hoy acusados mientras se debate su legalidad. A su turno, las accionantes adujeron que promueven la presente acción de tutela como mecanismo transitorio mientras “la jurisdicción competente se pronuncie de fondo sobre la legalidad de los actos particulares de nombramiento o se adelante el procedimiento correspondiente con pleno respeto del debido proceso y de los fueros constitucionales de las accionantes”.

Ello, al considerar que gozan de estabilidad laboral reforzada, debido a que, la señora Liceth Adriana Pérez Urbina tiene fuero de lactancia y la señora Eliana Patricia Pabón Rodríguez es madre cabeza de hogar. Al respecto, la Sala analizará la situación particular de cada una de las accionantes de la siguiente manera. 4.4.1. La situación particular de la señora Liceth Adriana Pérez Urbina La señora Liceth Adriana Pérez Urbina afirmó que se encuentra amparada por el fuero de lactancia, por cuanto es madre del menor Z.A.G.P. Para acreditar dicha circunstancia aportó el registro civil de nacimiento del niño, documento del cual se advierte que el menor nació el 11 de septiembre de 2025, por lo que, a la fecha de esta decisión, el menor tiene un poco más de 10 meses de edad.

Frente al fuero de lactancia, la Corte Constitucional ha señalado que la protección constitucional de la maternidad encuentra fundamento en los artículos 13, 43 y 53 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad. En desarrollo de dichos mandatos ha reconocido que la estabilidad laboral reforzada durante el embarazo y el período de lactancia constituye un derecho fundamental, orientado a impedir actos discriminatorios derivados de la maternidad y a garantizar tanto el mínimo vital de la madre como la protección integral del recién nacido.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia T-169 del 12 de mayo de 2025, la Corte Constitucional expuso que “la protección reforzada de la mujer lactante comprende, de un lado, la garantía de trabajar en un espacio con condiciones de igualdad durante el periodo de lactancia (…) y la protección contra la hipótesis de despido discriminatorio por su estado de lactancia (…)”.

En cuanto a la garantía de estabilidad laboral reforzada de las mujeres en periodo de lactancia, anotó lo siguiente: 75. Fundamento constitucional. De conformidad con el artículo 53 de la carta, el principio constitucional de la especial protección y asistencia a las mujeres lactantes protege la permanencia y continuidad del vínculo laboral de esta población e impide que la relación laboral culmine por motivos discriminatorios.

Este principio constituye, a su vez, un derecho fundamental. La Corte ha establecido que el mecanismo destinado a proteger la estabilidad laboral reforzada de las mujeres en embarazo y periodo de lactancia es el «fuero de maternidad». En este contexto, la Sala abordará dos garantías fundamentales: (i) la prohibición general de despido por motivos de embarazo y lactancia; y (ii) la presunción de despido discriminatorio.

Estas garantías encuentran desarrollo en los artículos 238, 240 y 241 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), e integran el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de la mujer lactante. (…) 78. La ampliación de la protección que la ley ofrece al bebé y a la madre conlleva una extensión del periodo de lactancia, en los términos de la Ley 2306 de 2023.

Inicialmente, este corresponde a los primeros seis meses de edad del niño. Sin embargo, si la madre continúa alimentándolo con leche materna hasta los dos años, dicho período se extiende hasta que cese la lactancia. En consecuencia, siempre que se demuestre que luego de los seis meses la trabajadora alimenta a su hijo a base de leche materna, tendrá derecho al descanso remunerado de que trata la normativa anteriormente citada por encontrarse en periodo de lactancia. Para la Sala, es claro que en aplicación de los preceptos constitucionales anteriormente citados, es imprescindible proteger a la mujer de las decisiones discriminatorias que pueda enfrentar, por el hecho de exigir la garantía prescrita en la Ley 2306 de 2023.

En estos eventos, se mantiene la prohibición general de despido discriminatorio y el empleador está obligado a justificar objetivamente cualquier decisión de terminación de la relación laboral. En efecto, el artículo 239.1 del CST establece la prohibición de despido para las trabajadoras por motivo de lactancia sin la autorización previa del Ministerio de Trabajo que avale una justa causa.

(…) En criterio de la Sala, estas razones llevan a concluir que la presunción de despido discriminatorio y la obligación de obtener la autorización del inspector de trabajo resultan aplicables a la mujer lactante durante los seis primeros meses posteriores al nacimiento del bebé, y a aquellas que realicen una lactancia materna continua, con posterioridad a los seis meses de vida del niño y hasta los dos años de edad.

(…) 87. El periodo de lactancia de las servidoras públicas. La Sala considera que las previsiones de que trata la Ley 2306 de 2023 son aplicables a las servidoras Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, ya que la norma reconoce el ejercicio de un derecho y es de carácter general.

Esta interpretación se ajusta a los estándares constitucionales, toda vez que la ley tiene como objeto garantizar el derecho a la lactancia materna sin ningún tipo de discriminación ni restricción. En tal sentido, se trata del ejercicio de prerrogativas iusfundamentales que están íntimamente relacionadas con la protección de la mujer trabajadora y el desarrollo y crecimiento infantil.

Además, el artículo 2.2.31.1 del Decreto 1083 de 2025 señala que ninguna empleada ni trabajadora pública podrá ser despedida por motivos de lactancia, lo que confirma la compatibilidad de esta normativa con la protección de la lactancia materna. Asimismo, según la Sentencia SU-075 de 2018, el fuero de maternidad cobija todas las modalidades y alternativas de trabajo dependiente, por cuanto el principio de estabilidad en el empleo se predica de todos los trabajadores, sin importar la naturaleza del vínculo contractual.

En estos eventos, la estabilidad laboral reforzada exige que la entidad motive el acto administrativo de desvinculación. (…) 89. Conclusión. El derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada es una manifestación del principio de especial protección y asistencia de las mujeres lactantes en el ámbito laboral. Este derecho otorga una protección cualificada que tiene por objeto impedir que el empleador despida, termine o no renueve el contrato laboral de estas trabajadoras debido a su estado de lactancia, el cual se resume en las siguientes reglas.

Primero, el periodo de lactancia fue ampliado hasta en dos años, siempre que se demuestre que en este lapso la mujer continúa amamantando a su hijo. Segundo, los dispositivos de protección de la estabilidad laboral reforzada que ha previsto la ley laboral —esto es, la presunción de despido discriminatorio y la obligación de obtener la autorización de despido del inspector de trabajo— resultan igualmente aplicables al caso de la mujer lactante dentro de los dos primeros años posteriores al parto […].

(Se destaca). Conforme lo expuesto, y de la documentación aportada con el escrito de tutela, la Sala advierte que la señora Pérez Urbina es madre de un menor de 10 meses de edad, por lo que inicialmente, el fuero por lactancia estuvo cobijado durante los primeros seis meses de edad del menor, es decir, hasta marzo de 2026. Para la continuidad de dicho fuero por el periodo de dos años, es decir, hasta septiembre de 2027, la madre debió acreditar que después de marzo de 2026, ha seguido lactando, tal como lo expuso la Corte Constitucional en la precitada sentencia. Por esa razón, la presente acción de tutela no es procedente como mecanismo transitorio para proteger la estabilidad laboral reforzada de la señora Pérez Urbina, como sujeto de especial protección constitucional, comoquiera que no se encuentra acreditado que aún esté lactando, lo que le ampliaría el fuero de protección. Adicionalmente, con igual fundamento en la citada sentencia del alto tribunal constitucional, la suspensión del nombramiento no obedeció a actos de discriminación ni por el hecho de estar lactando, por lo que tampoco se podría extender la protección en este caso particular. 4.4.2.

La situación particular de la señora Eliana Patricia Pabón Rodríguez La señora Eliana Patricia Pabón Rodríguez manifestó que ostenta la condición de madre cabeza de hogar, para lo cual allegó una declaración extrajuicio de la Notaría Única de Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arboledas (Norte de Santander) expedida el 20 de marzo de 2026, en la que afirmó ser madre soltera de un menor de catorce (14) años y que asume de manera exclusiva las responsabilidades derivadas de su sostenimiento y cuidado.

Adicionalmente, aportó copia de la tarjeta de identidad del menor y de la matrícula escolar. En cuanto a la protección especial de la mujer cabeza de familia, la Corte Constitucional ha explicado que tiene fundamento en los artículos 13, 42 y 43 de la Constitución Política, los cuales imponen al Estado el deber de adoptar medidas dirigidas a garantizar la igualdad material, la protección integral de la familia y el apoyo especial a la mujer que asume de manera exclusiva las responsabilidades económicas, sociales y afectivas del hogar17.

Para acreditar la calidad de cabeza de familia y ser beneficiaria de la estabilidad laboral reforzada, la Corte Constitucional ha señalado que la mujer debe cumplir con cuatro requisitos, comoquiera que “no toda mujer por estar a cargo del hogar tiene la calidad de madre cabeza de familia. Además, porque la estabilidad laboral reforzada no es absoluta ni automática y el contratante, en caso de tener una justa causa, puede prescindir de sus servicios”18.

Al respecto, precisó lo siguiente19: 62. Primero, la mujer debe tener a su cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas imposibilitadas para trabajar. Lo anterior, porque la mujer cabeza de familia se refiere a aquella que tiene personas a su cargo en el plano económico, social y afectivo del hogar, razón por lo que cumple con sus obligaciones de apoyo, cuidado y manutención. No solo se trata de personas que sean sus hijos, sino que también se refiere a que aquellas mujeres que, a pesar de no ser madres, tienen a su cargo a sus abuelos, padres o hermanos. Es decir, debe acreditarse que ellas constituyan el “núcleo y soporte exclusivo de su hogar”.

Ahora bien, respecto de los hijos, solo por ser mayores de edad, no significa que la mujer pierda la calidad de cabeza de familia, siempre que sean menores de 25 años y se encuentren estudiando o se encuentren en alguna situación que les imposibilite trabajar. 63. Segundo, esta responsabilidad debe ser de carácter permanente. Es decir, la sola vacancia temporal, ausencia transitoria o prolongada la(s) otra(s) persona(s) previa o legalmente encargada(s) del cuidado no constituye automáticamente la condición de cabeza de familia, ya que de ahí no deriva que la mujer tenga la responsabilidad exclusiva del hogar.

Por su parte, esta Sala destaca que el trabajo doméstico, con independencia de quien lo realice, constituye un aporte valioso para la familia. Por lo que estas otras formas de colaboración se deben tener en cuenta, porque la ausencia de un aporte económico fijo no es suficiente para reclamar la condición de cabeza de familia. 64. Tercero, debe haber ausencia permanente o abandono por parte del padre o de la(s) otra(s) persona(s) que conformaba(n) la red de apoyo en el hogar o que no asuma(n) sus responsabilidades porque tiene(n) una incapacidad física, sensorial, psíquica o mental o haya(n) muerto.

Lo anterior puede ocurrir, por ejemplo, cuando el progenitor haya abandonado el hogar, omita el cumplimiento de sus obligaciones o no asuma su responsabilidad por situaciones ajenas a su 17 Corte Constitucional. Sentencia T-266 de 2024. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 18 Ibidem 19 Ibidem Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voluntad.

Ante esta ausencia, esta Corporación ha determinado que no existe una tarifa legal para acreditarla ni es exigible que los progenitores a cargo hayan iniciado procesos legales en contra del ausente para solicitar el cumplimiento de sus obligaciones. 65. Cuarto, que no exista apoyo amplio y sustancial de los demás miembros de su familia, demostrando que la mujer debe asumir de manera solitaria el sustento del hogar.

Para esto, el juez constitucional puede evaluar las declaraciones extraprocesales de los solicitantes y personas allegadas y las manifestaciones dentro del proceso de tutela. Respecto de este criterio, esta Corte ha precisado que recibir un apoyo mínimo de sus familiares no frustra la protección del derecho como mujer cabeza de familia, en razón al derecho que tiene toda persona a su propio sostenimiento, su mínimo vital y el de sus hijos.

(…) 66. Sobre los anteriores requisitos, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que, aunque el parágrafo del artículo 2 de la Ley 82 de 1993 establece que esta condición debe ser declarada ante notario, esta no es una prueba necesaria para acreditar la condición de cabeza de familia. Lo anterior porque esta protección no depende de esta clase de formalidades, sino de los presupuestos fácticos del caso concreto.

Asimismo, en atención al principio de igualdad y prevalencia de los derechos de los menores en el ordenamiento jurídico, existe una protección constitucional a los padres cabeza de familia. (…) 68. En conclusión, la jurisprudencia constitucional, en casos de madres cabeza de familia ha determinado cuatro presupuestos para su verificación. Así, la mujer debe acreditar que: (i) tiene a su cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar, (ii) esta responsabilidad es de carácter permanente, (iii) hay una ausencia permanente o abandono por parte del padre o de la(s) otra(s) persona(s) que conformaba(n) la red de apoyo en el hogar o que no asuma(n) sus responsabilidades y (iv) no existe apoyo amplio y sustancial de los demás miembros de su familia.

Para que le aplique la estabilidad laboral reforzada por ser madre cabeza de familia, debe demostrar, además, que el empleo constituye su única alternativa económica […]. Bajo dicho contexto, y conforme la documentación aportada con el escrito de tutela, la Sala observa que a la señora Pabón Rodríguez, presuntamente, podría reconocérsele la calidad de madre cabeza de familia, sin embargo, la declaración presentada ante notario no es prueba suficiente que demuestre tal calidad.

Ello, comoquiera que, en los términos de la Corte Constitucional, no se tiene certeza que la responsabilidad a su cargo sea permanente, que haya ausencia total del padre del menor y que, el nombramiento en la alcaldía municipal de Cucutilla fuera su única fuente de ingresos y que dependiera exclusivamente de dicho empleo. Lo anterior, comoquiera que la declaración presentada ante notario, y aportada por la accionante como prueba, fue expedida en marzo de 2026, cuando aún estaba vinculada al municipio, por lo que dicho documento no indica, ni prueba que ese fuera su único empleo, y tampoco indica, o hace referencia a los demás requisitos indicados por la Corte Constitucional.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, tampoco se aportó otra documentación que permita acreditar los requisitos indicados por la Corte Constitucional.

No sobra advertir que, si bien la accionante aportó copia del documento de identidad del menor, dicho documento no es la prueba idónea para acreditar la maternidad, por lo tanto, tampoco está acreditada tal condición. Por esa razón, la presente acción de tutela no es procedente como mecanismo transitorio para proteger la estabilidad laboral reforzada de la señora Pabón Rodríguez, como sujeto de especial protección constitucional, comoquiera que no se encuentra acreditada su condición de madre cabeza de hogar, lo que le permitiría el estudio del eventual amparo.

Finalmente, no se observa que ninguna de las accionantes se encuentre imposibilitada para promover el medio de control que procede contra los actos administrativos que hoy cuestionan, escenario en el que podrán cuestionar, entre otros aspectos, la interpretación efectuada por la administración respecto del alcance de la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la presunta vulneración del debido proceso administrativo, el desconocimiento del fuero sindical, la alegada vulneración del principio de confianza legítima, así como los demás cargos de ilegalidad formulados contra los Decretos núm. 057 y núm. 058 de 2026.

Ahora bien, aunque las accionantes afirmaron que la suspensión de sus nombramientos afectó su derecho fundamental al mínimo vital y el de sus respectivos núcleos familiares, la Sala pone de presente que la jurisprudencia constitucional ha indicado que le corresponde al accionante demostrar la vulneración del mínimo vital, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”20.

Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido que para establecer si frente a un determinado caso se ha vulnerado este derecho fundamental “(…) el juez constitucional deberá verificar cuáles son aquellas necesidades básicas o gastos mínimos elementales en cabeza del individuo, indispensables para garantizar la salvaguarda de su derecho fundamental a la vida digna, y evaluar si la persona está en capacidad de satisfacerlos por sí mismo, o por medio de sus familiares (…)”21.

En el asunto bajo examen, se advierte que las accionantes no acreditaron cuáles son las necesidades básicas que no se encuentran satisfechas. Finalmente, frente a las demás pretensiones de la acción de tutela, orientadas a que se ordene el reintegro y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, la Sala advierte que estas están relacionadas con la legalidad de los actos acusados, frente a los cuales, como se indicó previamente, las accionantes cuentan con otro mecanismo idóneo para solicitar lo que hoy requieren en sede constitucional, por lo tanto, también resultan improcedentes. 20 Corte Constitucional.

Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-678 del 16 de noviembre de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001 03 15 000 2026 04478 00 Accionante: Liceth Adriana Pérez Urbina y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la parte accionante, según lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 23 de julio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.