Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre del dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandantes: Michael Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral Temas: Constitución de áreas metropolitanas.

Requisitos para su conformación. Consulta popular y aprobación ciudadana. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la decisión del 18 de julio del 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Pretensiones 1. El ciudadano Michael Martínez Pérez, actuando en nombre propio y con escrito del 19 de diciembre del 20242, presentó demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en la cual solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos: a) Resolución 001 del 26 de noviembre de 2024, proferida por la Comisión Escrutadora General del Valle del Cauca, donde se declara que los municipios de Cali y Jamundí cumplieron con los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, aprobando la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. b) Resolución 001 del 26 de noviembre de 2024 proferida por la Comisión Escrutadora General del Cauca, donde se declara que el municipio de Puerto Tejada cumplió con los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, aprobando la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 2.

En consecuencia, solicitó que se ordene a los alcaldes del Distrito Especial de Santiago de Cali y de los municipios de Jamundí y Puerto Tejada cesar las acciones tendientes a la implementación de la referida área metropolitana. 1.1.2. Hechos y concepto de la violación 2. Con la Resolución 6042 del 24 de junio del 2024, la Registraduría Nacional del Estado Civil convocó a los habitantes de Santiago de Cali, Palmira, Jamundí, Dagua, Candelaria 1 Archivo 001 de expediente digital. 2 Índice 3.

Expediente en SAMAI, interfaz de usuario de tribunales administrativos. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Valle del Cauca), Puerto Tejada y Villa Rica (Cauca) para la celebración de la consulta popular en la cual los ciudadanos decidirían si están o no de acuerdo con la creación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 3.

Adelantados los comicios, a través de los actos demandados, las comisiones escrutadoras de los departamentos del Valle del Cauca y del Cauca declararon que en los municipios de Santiago de Cali, Jamundí y Puerto Tejada se cumplió con el requisito del literal e) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, aprobando la conformación territorial mencionada. 4.

El demandante alegó que las decisiones expedidas por las autoridades electorales incurrieron en infracción de norma superior y en «falsa motivación por error de derecho» en la interpretación de aquel requisito. 5. En desarrollo de lo anterior, manifestó que el literal e) del artículo 8º del cuerpo normativo señalado dispone que «[s]e entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de [los] votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes». 6.

Para el accionante, la disposición jurídica exige que el resultado electoral favorable se configure en la totalidad de los municipios interesados y no solo frente a algunos de ellos, por lo que no era procedente la decisión contenida en las resoluciones acusadas. 7. A su vez refirió que «la pregunta planteada en la consulta se encaminaba a determinar si los ciudadanos estábamos de acuerdo con la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia entre el Distrito Especial de Santiago de Cali y los municipios de Jamundí, Palmira, Candelaria, Dagua (Valle del Cauca), Puerto Tejada y Villa Rica (Cauca), esto es Cali y seis municipios más, la misma no logró ser aprobada de ninguna manera, por cuanto la gente NO VOTÓ por la conformación del dicha área entre Cali y al menos uno de los municipios interesados sino por la totalidad de los mismos.

Incluso, si la intención era la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia entre Cali y cualquiera de los municipios interesados, la pregunta debió haberse planteado diferente. Ej: ¿Está usted de acuerdo con que su municipio conforme e integre el Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, la cual estaría encabezada por el Distrito de Santiago de Cali?»3 (énfasis propio del texto original). 8.

Precisó que una lectura de la norma desde su aspecto gramatical y de la exposición de motivos en el correspondiente trámite legislativo, no permite entender que la aprobación de la conformación del área metropolitana puede surgir de la voluntad popular manifestada por una parte de los entes territoriales, por lo que, a su juicio, solo resulta válida la interpretación que propone como concepto de la violación. 1.2.

Trámite procesal relevante 9. El 14 de enero del 20254, el sustanciador de primera instancia dispuso el traslado de la petición cautelar. 3 Se cita de forma literal, incluso con errores. 4 Índice 5. Sistema SAMAI. Interfaz de usuarios de tribunales administrativos. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

Con auto del 6 de febrero del 20255, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió el medio de control de la referencia y negó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas6. Esta última decisión fue objeto de apelación, siendo confirmada por esta judicatura en auto del 8 de mayo del 20257. 11. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se presentaron las siguientes intervenciones: 12.

El Distrito Especial de Santiago de Cali8, actuando a través de apoderado judicial9, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En síntesis, además de proponer la excepción de inepta demanda, señaló que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución, así como en los artículos 9, 10 y 11 de la Ley 1454 de 2011 y 2º y 8º de la Ley 1625 del 2013, para la constitución de las áreas metropolitanas se requiere de la voluntad de dos o más municipios y no de la totalidad de aquellos como lo propone la parte demandante. 13.

En esa medida, indicó que tanto el constituyente como el legislador, han dispuesto la existencia de dicho esquema asociativo, al cual pueden acudir, al menos, dos entes territoriales, como una manifestación de la autonomía que se les atribuye, que no puede estar condicionada a la expresión a favor de parte de otros municipios que, si bien manifiestan inicialmente su interés, no tuvieron el apoyo ciudadano necesario respecto de la iniciativa. 14.

Citó el contenido del literal e) del artículo 8º de la Ley 1625 del 2013, para referir que tanto el voto favorable que debe obtener la consulta como la participación mínima del censo electoral se verifica en punto de cada uno de los municipios intervinientes, mas no de la totalidad, por lo que resaltó que el accionante propone una lectura de la norma que resulta contraria a su tenor literal. 15.

A su vez, concordó lo anterior con el literal f) de la misma disposición jurídica, para resaltar que aquel consagra que en los municipios donde fuera aprobado el proyecto, los respectivos alcaldes procederán a protocolizar la conformación del área metropolitana, lo que, a su juicio, denota que tal posibilidad no requiere que todos los entes interesados hayan votado de forma positiva a la iniciativa. 16.

Soportó la tesis anterior en pronunciamientos de la Corte Constitucional, especialmente, la sentencia C-072 del 2014, en la cual se resaltó el ejercicio de la autonomía territorial, especialmente, cuando se plantea la conformación de un área metropolitana, indicándose que «el trámite de su conformación no puede supeditarse a la autorización de entes distintos a los entes locales». 17.

El apoderado10 de la Registraduría Nacional del Estado Civil11 solicitó que se niegue la nulidad. Hizo referencia al marco legal que regula el proceso de constitución de áreas 5 Índice 20. Sistema SAMAI. Interfaz de usuario de tribunales administrativos. 6 En cuanto a esto último, la autoridad judicial de primer grado señaló que la petición cautelar no tiene «apariencia de buen derecho», dado que el artículo 2º de la Ley 1625 del 2013 prevé que las áreas metropolitanas son entidades administrativas de derecho público formadas por el conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de uno que se considera núcleo. 7 Índice 19.

Expediente digital SAMAI. Radicación 76001-23-33-000-2024-00886-01. 8 Índice 31. Expediente digital SAMAI. Interfaz de usuario de tribunales administrativos. 9 Abogado Andrés Felipe Cabezas Torres, identificado con cédula de ciudadanía 1.112.474.634, portador de la tarjeta profesional 263.184 del Consejo Superior de la Judicatura. 10 Luis Albeiro Rativa Atará, identificado con cédula de ciudadanía 80.762.189, portador de la tarjeta profesional 269.214 del Consejo Superior de la Judicatura. 11 Índice 37.

Expediente digital SAMAI. Interfaz de usuarios de tribunales administrativos. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co metropolitanas, para luego señalar que la entidad no tiene legitimación en la causa, dado que la expedición de las resoluciones demandadas correspondió al Consejo Nacional Electoral, a través de sus comisiones escrutadoras, siendo que la Registraduría Nacional del Estado Civil solo actúa como secretario de las autoridades que llevan a cabo el conteo de votos y en los asuntos meramente logísticos relacionados con la celebración del certamen democrático. 18.

El Consejo Nacional Electoral12 señaló que los actos demandados fueron expedidos con fundamento en las leyes aplicables y, en consecuencia, están amparados por el principio de legalidad. Como soporte de lo anterior, refirió que las normas que regulan el trámite de conformación de las áreas metropolitanas no exigen que la voluntad popular sea mayoritaria en la totalidad de los municipios interesados, dado que basta para su integración la concurrencia de al menos dos entes territoriales. 19.

El apoderado13 del municipio de Jamundí14 se allanó en su integridad a la defensa expuesta por el apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 20. En auto del 9 de abril del 202515, la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle decidió sobre la excepción de inepta demanda presentada por el apoderado del Distrito Especial de Santiago de Cali, la cual se fundó en la inexistencia de un acto susceptible de control, que declaró como probada y ordenó la terminación del proceso.

Esta decisión fue objeto de recurso de apelación, que fue resuelto por esta Sección en providencia del 22 de mayo del corriente año16, en el sentido de revocarla. 21. El 10 de junio del 202517 se determinó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, así como dar aplicación al trámite de sentencia anticipada, para lo cual, se fijó el litigio18 y se decidió la incorporación de las pruebas documentales aportadas por las partes en sus escritos.

Finalmente, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. 1.3. Sentencia de primera instancia19 22. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en decisión del 18 de julio del 2025, negó las pretensiones de la demanda. En síntesis, la referida corporación judicial expuso que el literal e) del artículo 8º de la Ley 1625 del 2013 señala la forma en que se entiende aprobada la consulta popular y el mínimo de participación ciudadana necesaria para el efecto, en cada uno de los municipios interesados en la conformación del área metropolitana, pero no dispone de manera expresa que se requiera el voto favorable en la totalidad de aquellos para proceder en tal sentido. 23.

Resaltó que sostener que la aprobación debe ser unánime no solo implicaría desconocer el principio de autonomía territorial, sino que también otorgaría a los entes territoriales un 12 Índice 38. Expediente digital SAMAI. Interfaz de usuario de tribunales administrativos. Actuando a través de apoderada judicial, Carol Julieta Murcia Barón, con cédula 52.798.214 y portadora de la tarjeta profesional 174.731. 13 Carlos Andrés Echeverri Stechauner, cédula de ciudadanía 6.102.640, portador de la tarjeta profesional 151.823 del Consejo Superior de la Judicatura. 14 Índice 39.

Expediente digital SAMAI. 15 Índice 52. Expediente digital SAMAI. 16 Índice 05. Expediente digital SAMAI. Radicación 76001233300020240088602. 17 Índice 72. Expediente digital SAMAI. 18 En los siguientes términos: “Determinar si, conforme a lo dispuesto en el literal e) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, para la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, era requisito indispensable que todos los municipios interesados aprobaran el proyecto sometido a consulta popular, y si la omisión de dicho requisito constituye una causal de nulidad de los actos administrativos demandados”. 19 Índice 82.

Expediente digital SAMAI. Interfaz de usuario de tribunales administrativos. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poder de veto que frustraría la voluntad democrática manifestada por la ciudadanía que, mayoritariamente, expresó su consentimiento para integrar el área metropolitana. 24.

A su vez, refirió que «[e]l constituyente estableció que “dos o más municipios” pueden conformar un área metropolitana, y que una vez surtida la consulta popular, serán los alcaldes y concejos de los municipios donde haya sido aprobada quienes protocolicen su constitución. Esta visión es reiterada por el literal f) del mismo artículo 8, al disponer expresamente que la protocolización tendrá lugar únicamente en los municipios donde la propuesta haya sido aprobada. […] Una interpretación que exija unanimidad no solo contraría el principio constitucional de autonomía territorial, sino que desconocería el contenido del modelo de integración voluntaria que rige a las áreas metropolitanas». 25.

Bajo esta lectura, concluyó que «[e]stá plenamente acreditado que los municipios de Cali, Jamundí y Puerto Tejada cumplieron los requisitos legales de participación y aprobación. Por tanto, el proyecto fue válido en esos territorios y la conformación del área metropolitana con ellos tres resulta jurídicamente posible, legítima y ajustada al marco normativa aplicable.[…] La falta de aprobación en Palmira, Candelaria, Dagua y Villa Rica solo impide su vinculación al esquema asociativo, pero no vicia el acto administrativo expedido en relación con los municipios donde sí se obtuvo aprobación válida». 1.4.

Recurso de apelación20 26. La parte demandante recurrió la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes motivos de inconformidad: 27. Trajo a colación la caracterización de las leyes orgánicas desde la jurisprudencia constitucional, para concluir que aquellas son instrumentos mediante los cuales se determinan los procedimientos o pautas de aplicación de las normas del texto fundamental, indicando que, en el caso concreto, el artículo 319 Superior es el pilar fundamental del desarrollo de la Ley 1625 del 2013. 28.

Consideró que la providencia del tribunal de instancia riñe directamente con el contenido constitucional y legal, en tanto bajo una interpretación que denominó «laxa» de las normas aplicables, es claro que el literal e) del artículo 8 de la Ley 1625 del 2013 refiere a las condiciones de aprobación del proyecto de conformación del área metropolitana.

Seguidamente, cuestionó que se hubiere acudido al literal f) de la misma norma, que simplemente menciona el trámite dela protocolización de la decisión que obtuvo el apoyo ciudadano requerido. 29. Refirió que el sentido de la norma alegada como desconocida es claro y no contiene expresiones oscuras, al señalar que la conformación del área metropolitana se entenderá aprobada cuando la mayoría de los votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta, indicando que la expresión gramatical usada por la norma -cada uno-, necesariamente implica que se requiere la manifestación positiva en todos los entes territoriales que manifestaron su interés en la propuesta. 30.

La providencia recurrida desconoce la interpretación en contexto y sistemática de la Ley 1625 del 2013, en tanto si bien el literal f) del artículo 8º refiere a la protocolización del proyecto aprobado, está circunstancia debe ser leída de manera exclusiva frente a la forma en que ello fue regulado en el literal e), que, insiste, requiere de los votos favorables en la 20 Índice 85.

Expediente digital SAMAI. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co totalidad de los municipios participantes. En esta medida, consideró que aceptar la tesis de la decisión apelada, implica que la consulta puede ser aprobada bajo dos criterios, es decir, aquel contenido en el literal e) y el que derivó el tribunal a quo de la lectura del literal f), lo que considera como no aceptable. 31.

Finalmente, la sentencia impugnada dejó de lado el deber que les asiste a los jueces de aplicar al tenor literal de la norma, lo que desconoce el mandato impuesto por el artículo 230 Superior, así como los criterios de interpretación fijados en el artículo 27, 28 y 30 de la «Ley 84 de 1783», que según su juicio, prohíbe al operador judicial efectuar una interpretación distinta de aquella que deriva del texto de la disposición jurídica o de las que emanan de la Corte Constitucional o del legislador. 32.

Conforme con lo expuesto, solicitó revocar el fallo del 18 de julio del 2025 y, en consecuencia, acceder a las pretensiones de la demanda. 1.5. Trámite de segunda instancia21 33. Con auto del 25 de agosto del 2025 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr el traslado para alegar de conclusión. En esta oportunidad, se presentaron las siguientes intervenciones: 34.

El apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil22 resaltó que la decisión recurrida fue acertada en punto de los requisitos necesarios para entender como aprobada una iniciativa para la conformación de un área metropolitana, en tanto no se requiere para el efecto la voluntad mayoritaria en la totalidad de los municipios interesados.

A su vez, reiteró que la entidad carece de competencia para adelantar, tramitar y decidir sobre los escrutinios y resultados sobre la consulta popular cuestionada por el demandante. 35. El Consejo Nacional Electoral23 reiteró que los actos administrativos objeto de litigio fueron expedidos con apego al procedimiento fijado en la Ley 1625 del 2013, en tanto no se requiere la mayoría de la votación favorable en la totalidad de los municipios y, en ese sentido, afirmó que basta con la voluntad de dos o más en que ello ocurra para proceder con la constitución del área metropolitana.

Por ello indicó que: «Así las cosas, en el caso concreto una vez efectuado el escrutinio municipal mediante los actos demandados se declaró que los siguientes municipios constituirán el área metropolitana, en razón a que la mayoría de los ciudadanos de los siguientes municipios convocados en consulta popular votaron por la aprobación de la constitución: PUERTO TEJADA, CALI y JAMUNDI.

Finalmente, los siguientes municipios NO constituirán el área metropolitana, atendiendo que en el escrutinio municipal se verificó que los ciudadanos de los siguientes municipios convocados no cumplieron con los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013: VILLA RICA, CANDELARIA, DAGUA Y PALMIRA.

En ese sentido se comparte la tesis de primera instancia que estableció que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, con base en los resultados válidos de la consulta popular, y en armonía con el marco normativo que rige la conformación de áreas metropolitanas. La interpretación del actor no se ajusta a una lectura integral de la ley y desconoce el carácter voluntario de la asociación territorial». 21 Consultable con el radicado 76001233300020240088603 22 Índice 008.

Expediente digital SAMAI. 23 Índice 011. Expediente digital SAMAI. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. El demandante24 reiteró sus argumentos de apelación. 37.

La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado25 solicitó confirmar el fallo de primera instancia. Consideró que la regulación de las áreas metropolitanas requiere de una interpretación sistemática y finalista, por lo cual, si bien puede resultar válida la lectura del demandante respecto del literal e) del artículo 8º de la Ley 1625 del 2013, lo cierto es que aquel debe ser entendido en el marco de las demás disposiciones de dicho cuerpo normativo que permiten la integración de estas formas asociativas con un mínimo de dos municipios, así como frente a la aplicación del principio de autonomía territorial y a la expresión ciudadana de los entes territoriales que sí aprobaron la iniciativa. 38.

Con memorial del 12 de septiembre del 202526, se allegó memorial suscrito por Marlon Andrés Moreno Millán, quien acude en condición de apoderado del Distrito Especial de Santiago de Cali, aportando la documentación que lo acredita como tal. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 39. De conformidad con lo establecido en el artículo 15027 y el literal d) del numeral 7º del artículo 15228 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 del 2024, esta Sección es competente para conocer del presente asunto29. 2.2.

Cuestiones previas 40. Como fue expuesto en los antecedentes de esta providencia, la Registraduría Nacional del Estado Civil alegó no tener legitimación en la presente causa, dado que su labor se limitó a aspectos meramente logísticos de la consulta popular llevada a cabo en Santiago de Cali, Palmira, Jamundí, Dagua, Candelaria (Valle del Cauca), Puerto Tejada y Villa Rica (Cauca), mientras que correspondía al Consejo Nacional Electoral, a través de las comisiones escrutadoras, expedir los actos demandados una vez concluido el escrutinio y declarar los municipios en los cuales se cumplió con la exigencia relativa al logro o no del apoyo ciudadano a la iniciativa del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 41.

Revisado el trámite de instancia, se tiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no resolvió sobre el particular, por lo que corresponde a esta Sección emitir un pronunciamiento al respecto. 42. Sobre ello, es de resaltar que, en efecto, revisadas las competencias asignadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, aquellas no tienen relación en punto de las irregularidades que aquí se alegan, que corresponden al presunto incumplimiento de los requisitos legales para declarar el cumplimiento de las exigencias del literal e) del artículo 8º de la Ley 1625 del 2013, dado que en virtud de la misma norma, la única labor que se asigna 24 Índice 012.

Expediente digital SAMAI. 25 Índice 013. Expediente digital SAMAI. 26 Índice 015. Expediente digital SAMAI. 27 ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 28 ARTÍCULO 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) d) De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo o de la consulta popular del orden departamental, distrital o municipal (…). 29 El 10 de abril de 2025, la Sala negó la manifestación de impedimento de quien funge como ponente.

Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a dicha entidad es la de convocar a la consulta popular una vez se estudia el proyecto de conformación del área metropolitana y, en consecuencia, organizar el desarrollo de dicho mecanismo de participación (literal c) del artículo 8º, ibidem). 43.

En esa medida, no se puede considerar que, en el presente asunto, la Registraduría Nacional del Estado Civil tenga legitimación en la causa por pasiva, por lo que, en atención a los argumentos expuestos por el apoderado de aquella, se declarará probada dicha excepción y se le desvinculará del presente trámite judicial. 44. De otra parte, de la intervención del Consejo Nacional Electoral en segunda instancia, se advierte que aquel actúa a través de una profesional del derecho diferente de aquella que fue reconocida como apoderada en primera instancia como apoderada.

Revisada la documentación aportada con su escrito de alegatos, la Sala considera que la misma cumple con los requisitos de orden procesal fijados en el Código General del Proceso, por lo que se reconocerá personería para actuar la abogada Weendy Yojana Hernández Ruiz, entendiendo que el poder otorgado a ella da lugar a la terminación de aquel inicialmente constituido a favor de otro, tal y como se dispone el artículo 76 de la Ley 1564 del 2012. 45.

Finalmente, en atención al memorial radicado el 12 de septiembre del corriente año, la Sala también reconocerá personería para actuar en representación del Distrito Especial de Santiago de Cali, al abogado Marlon Andrés Moreno Millán, entendiendo, igualmente, que con el poder otorgado al mencionado se dar por terminada la representación judicial que se ostentó en primera instancia por Andrés Felipe Cabezas Torres. 2.3.

Problema jurídico 46. Corresponde a esta judicatura determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con fundamento en los precisos argumentos expuestos por el recurrente, ya que ellos constituyen el límite del juez de segunda instancia, tal y como se deriva del contenido del artículo 320 del Código General del Proceso. 2.4.

Caso concreto 47. La Sala anticipa que confirmará la decisión recurrida, con fundamento en las siguientes consideraciones: 48. Se debe resaltar que es un fin esencial de Estado, de acuerdo con el artículo 2º Constitucional, el facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. 49.

Lo anterior, impone a la organización constitucional colombiana las características de democrática y participativa30, por lo que se busca que la ciudadanía tome parte en las decisiones respecto de los asuntos que les son de su interés, para lo cual, entre otros, el artículo 103 superior definió los mecanismos de participación ciudadana. 30 Sobre este concepto, revisar las sentencias C-180 de 1994 y C-150 del 2015 de la Corte Constitucional.

Se ha indicado que, esta caracterización impuesta por el ordenamiento constitucional, implica, entre otras cosas « (i) que el pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el electorado a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que la ciudadanía decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente».

Sentencia T-121 del 2017. Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. En aquellos se incluyó a las consultas populares que se definen, desde el punto de vista normativo31, como «la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto»32. 51.

Al estudiarse la constitucionalidad de la referida disposición del nivel estatutario, se indicó por la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994, que aquella responde a la posibilidad con la que cuenta un gobernante de acudir al electorado para conocer sus expectativas en relación con un asunto específico de su interés, cuyo resultado obliga a la adopción de acciones concretas. 52.

Estas consideraciones, deben guiar la interpretación del artículo 319 de la Constitución Política de 1991 que, en punto de las áreas metropolitanas, dispone lo siguiente: «Artículo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley». (Negrillas fuera del texto) 53. Como desarrollo de este mandato, mediante la Ley Orgánica 1625 de 2013, el Congreso de la República expidió el régimen político, administrativo y fiscal actualmente aplicable a las áreas metropolitanas33, como expresión de la autonomía prevista y reconocida en la Constitución. En cuanto a la constitución, el artículo 8º señaló lo siguiente: «Artículo 8°.

Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas: a) Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana; 31Ley Estatutaria 134 de 1994, artículo 8º. 32 Transcripción literal, incluso con errores. 33 Esta norma derogó la Ley 128 de 1994 que era la anterior ley orgánica de las áreas metropolitanas.

Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación; c) El proyecto se entregará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la consulta popular.

La Registraduría Nacional del Estado Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular; d) La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En este lapso deberá difundir periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados; e) Modificado por el art. 2, la Ley Orgánica 1993 de 2019. <El nuevo texto es el siguiente> Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes. f) Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario; g) Previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios.[…]». 54.

De la lectura del desarrollo normativo expuesto previamente, se puede concluir que se reguló el procedimiento de creación de las áreas metropolitanas, e incluso fijó la forma en la que debe entenderse si la ciudadanía, en el marco de la consulta popular, aprobó la iniciativa, señalando que ello ocurrirá con la verificación de dos requisitos concurrentes y de naturaleza objetiva: (i) La participación ciudadana en al menos el 5% de la población registrada en el censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes; y (ii) La mayoría de los votos depositados en cada uno de los entes territoriales interesados sea a favor de la propuesta. 55.

Conforme con lo dicho hasta el momento, la conceptualización de las consultas populares y la forma en que ese mecanismo fue reglamentado en la Ley 1625 del 2013, resultan relevantes para entender que lo que está en juego es la posibilidad para que los habitantes de un determinado municipio con la facultad para sufragar, se expresen respecto de un asunto que atañe a los destinos de su propio territorio y, en consecuencia, manifiesten con el voto su opinión en punto de la incorporación del ente local en una forma asociativa que cumplirá el objeto fijado en el artículo 2º de la Ley 1625 del 201334. 34 «Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

En esa medida, a juicio de esta judicatura, resulta lógica la conclusión a la que arribó el tribunal de instancia, al señalar que la interpretación conforme del literal e) del artículo 8º de la citada norma, es aquella mediante la cual se considera que el resultado favorable respecto de la iniciativa de constitución de un área metropolitana, debe verificarse en punto de cada municipio participante de la consulta, sin que ello signifique que se requiere la unanimidad en la totalidad de aquellos para efectos de la conformación de dicha asociación, lo que no se deriva de su contenido literal. 57.

Lo anterior, también en virtud del principio de autonomía que les asiste a los entes territoriales y considerando que la consulta popular se desarrolla en cada municipio que busca constituir un área metropolitana en aras de conocer, de manera individual, la opinión de los habitantes del ente territorial sobre dicho proyecto en particular. 58.

Ahora bien, aunque el demandante propone una interpretación gramatical de la norma al señalar el significado de la expresión «cada uno de los municipios», con el fin de dar a entender que con ello se requiere de la aprobación de todos respecto de la propuesto, lo cierto es que dicho criterio resulta insuficiente para comprender la disposición jurídica en el contexto del articulado de la Ley 1625 del 2013, el principio de participación democrática de la ciudadanía y la inexistencia de un veto por parte de municipios que no aprueban la iniciativa respecto de aquellos en los que se obtiene el apoyo ciudadano requerido por la norma. 59.

En esa medida, contrario a lo sostenido por el recurrente, las autoridades judiciales encuentran en sus facultades, aquellas que responden a la interpretación del derecho que aplican, para lo cual, pueden acudir a distintos métodos hermenéuticos, como lo sería el literal conforme lo expone el apelante en su escrito, pero que no es el único, caso en el cual es procedente escudriñar sobre la finalidad de la disposición jurídica, el contexto en el que aquella se ubica, e incluso, a su finalidad, sin que con ello se desconozca el deber que se deriva del artículo 230 Superior. 60.

Por lo anterior, esta Sección no encuentra reproche en la forma en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca armonizó el contenido normativo que se alega como desconocido en esta oportunidad, frente a las siguientes disposiciones: a) El artículo 319 Constitucional, que expresamente consagra la posibilidad de que dos o más municipios que tengan relaciones sociales y económicas, den lugar a la creación de un área metropolitana, bajo los parámetros de la ley que desarrolle el procedimiento para el efecto. b) El contenido del artículo 2º de la Ley 1625 del 2013, que define a las áreas metropolitanas como entidades de derecho público formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de uno que se denomina núcleo. c) El encabezado del artículo 8º del citado cuerpo normativo, que refiere que «[c]uando dos o más municipios formen un conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas[…]» (se resalta). sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada» (se resalta).

Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) El literal f) del citado artículo que refiere que «cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario» (se resalta). 61.

Así las cosas, la regulación de las áreas metropolitanas claramente dispone que aquella se integra por un conjunto de mínimo dos municipios que cumplan con el criterio de sostener relaciones sociales, económicas, territoriales, ambientales y culturales, lo que permite concluir que no se requiere que la manifestación de la ciudadanía sea favorable, de forma unánime, en la totalidad de los entes territoriales que manifestaron su interés en conformar o integrarse a esa forma asociativa. 62.

En este punto, es importante resaltar que si bien el literal f) refiere a la protocolización de la decisión de conformar el área metropolitana, como bien lo pone de presente el recurrente, lo cierto es que su redacción da luces para entender que aquello ocurre en los municipios en donde fue aprobado el proyecto de conformidad con el literal e).

Es decir, establece la obligación de acudir a la notaría correspondiente a los alcaldes de las localidades en donde se obtuvo la mayoría de los votos por el «sí», que puede ser en todos los interesados o en algunos de ellos, lo que denota que, si bien se puede presentar un resultado desfavorable por parte de la ciudadanía, situación que no impide que la pluralidad de los demás participantes cumpla con el mandato ciudadano de constituir el área metropolitana correspondiente. 63.

Considerar lo contrario, sería aceptar que es posible que los habitantes de un municipio pueden vetar la configuración del área metropolitana respecto de aquellos que sí apoyaron la propuesta con el voto favorable de la mayoría de la ciudadanía participante, lo cual no guarda lógica, desde el mecanismo mismo de participación, ni desde la concepción de la figura de las áreas metropolitanas. 64.

Es importante resaltar que, como se señaló previamente, el resultado de la consulta popular implica que los mandatarios locales deben adoptar las medidas para cumplir con lo decidido por el electorado, por lo que aceptar la tesis del recurrente, en esos términos, conllevaría a que en las localidades en donde resultó victorioso el «sí» a la integración del área metropolitana, los alcaldes quedarían imposibilitados de atender el resultado que contiene la voluntad ciudadana, siendo ello contrario a la finalidad misma del mecanismo de consulta. 65.

Bajo las consideraciones presentadas, esta judicatura concluye que no le asiste razón al recurrente al cuestionar las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para negar las pretensiones de la demanda, especialmente, porque se evidencia que dicha autoridad fundamentó su decisión en la aplicación de la norma pertinente y de una interpretación razonable de la misma, no solamente desde el punto de vista de su literalidad, sino con fundamento en la finalidad de aquella y en su entendimiento conjunto con las demás disposiciones jurídicas que regulan la materia, sin que ello sea contrario a derecho. 66.

Por lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-03 Demandante: Michel Martínez Pérez Demandado: Consejo Nacional Electoral 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, en consecuencia, desvincular la entidad de la presente actuación judicial.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de julio del 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA para actuar en representación del Consejo Nacional Electoral, a la abogada Weendy Yojana Hernández Ruiz.

CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA para actuar en representación del Distrito Especial de Santiago de Cali, al abogado Marlon Andrés Moreno Millán.

QUINTO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Salva el voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx