CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente 2003-0657-01 (número interno 0096-2008) Demandante: Robiel Martínez Jaimes Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el Auto del 3 de agosto de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, mediante el cual anuló todo lo actuado y dispuso el rechazo de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado el 10 de marzo de 2003 por Robiel Martínez Jaimes contra la Procuraduría General de la Nación, orientado a obtener la nulidad del Oficio 4002 del 14 de noviembre de 2002, que le negó al accionante el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998).

A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la Procuraduría a reconocer y pagar la bonificación por compensación. Trámite del proceso El proceso ha tenido un trámite accidentado, así: El 8 de noviembre de 2002 el actor ejerció derecho de petición solicitando la bonificación por compensación. El 14 de noviembre de 2002 la Procuraduría le contestó en forma negativa su petición, mediante Oficio 4002.

Destáquese que este Oficio no indicó qué recursos procedían contra él (ERROR 1); simplemente concluye: “En consecuencia, la Entidad no le debe por este concepto cifra alguna”. El 10 de marzo de 2003 Robiel Martínez Jaimes presenta la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El 18 de junio de 2004 el Tribunal Administrativo de Santander admite la demanda y ordena su notificación personal “al señor Director Seccional de Fiscalías” (ERROR 2) y al Ministerio Público.

Destáquese que no se ordenó notificar a la Procuraduría, que era la demandada, sino a la Fiscalía. Un Procurador Delegado de la Regional Santander de la Procuraduría contestó la demanda, “actuando como Agente del Ministerio Público dentro del proceso de la referencia, por designación hecha por el señor Procurador General de la Nación”. El 27 de julio de 2005 la Oficial Mayor del Tribunal pasa el expediente a Despacho, informando que “el auto admisorio no ha sido notificado en forma personal, pero de folios 60 a 66 encontramos la contestación de la demanda presentada por la parte accionada.

Pasa con el fin de considerar sobre la notificación por conducta concluyente”. El 3 de agosto de 2005 el Ponente del Tribunal Administrativo de Santander profiere Auto en el que “se dispone dar por NOTIFICADA POR CONDUCTA CONCLUYENTE a la parte demandada NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN”. El 3 de agosto de 2007, o sea dos años más tarde, el propio Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces y con un salvamento de voto, decide: PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado en este proceso, desde el 18 de junio de 2004, incluido el auto admisorio, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - RECHAZAR la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO… (ERROR 3). La razón de esta providencia fue la siguiente: afirma que el actor no agotó la vía gubernativa, porque no interpuso el recurso de apelación, que era obligatorio agotar para poder recurrir al juez administrativo. El 10 de agosto de 2007 el accionante interpuso recurso de apelación contra esta decisión. Los argumentos del recurso fueron, en síntesis, los siguientes: “4.

Descendiendo al caso en concreto se tiene que el acto demandado lo (sic) fue emitido por el Secretario General de la Entidad, frente al cual, el actor, debió interponer el recurso de apelación, único medio válido para agotar la vía gubernativa… No obstante, no obra en el expediente trámite alguno que indique el el actor interpuso el recurso mencionado”.

Primero, afirma que la falta de notificación a la Procuraduría era una irregularidad que era subsanable, pues bastaba anular solo la actuación posterior y proceder a notificar debidamente la demanda; en consecuencia, no era necesario anular la actuación anterior, esto es, el auto admisorio de la demanda. Segundo, sostiene que el auto apelado no ha debido “reexaminar los requisitos de la demanda, más concretamente los relacionados con el agotamiento de la vía gubernativa”, concretamente por no haber interpuesto el recurso de apelación, para venir “a mitad del trámite del proceso”, a anular la admisión de la demanda.

Con lo anterior, se anota en el recurso, “la Sala Mayoritaria de Conjueces incurrió en dos (2) errores protuberantes a saber: el primero de orden legal y el segundo de carácter procesal. Veamos: 1.- El de orden legal consisten en que el accionante… podía demandar en forma directa… la nulidad del acto acusado… sin que fuese obligatorio el agotamiento de vía gubernativa, habida consideración de que el funcionario que expidió el acto acusado… inobservó o desconoció las exigencias del artículo 47 del C.C.A. pues no dio estricto cumplimiento a dicha preceptiva legal que lo obligaba a cumplir con el deber de informar… cuál o cuáles recursos prcedían contra el acto administrativo”.

En apoyo de su tesis citó la jurisprudencia del Consejo de Estado, que al respecto dice: “si la persona notificada no se le advierte qué recursos administrativos puede usar y ese silencio de la administración induce al error de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin haber agotado la vía gubernativa, no se puede declarar inadmisible su demanda… su demanda debe ser admitida y sobre ella tiene que hacer un pronunciamiento de fondo”.

Luego el apelante expone las razones del segundo error, el de orden probatorio, que según él “es mucho más grave que el anterior”, porque quien expidió el acto demandado, o sea el Secretario General de la Procuraduría expresó a través del Oficio SG 1678 del 16 de abril de 2007, lo siguiente: “sin que dentro del término legal previsto se presentar por parte de la peticionaria recurso de reposición, el cual era el único recurso procedente, de conformidad con lo previsto en la Resolución 0025 de 14 de marzo de 2000, proferida por el señor Procurador General de la Nación”.

En otras palabras, frente al acto demandado “no procedía recurso de apelación y como en materia, al tenor de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 51 del C.C.A., el recurso de reposición no es obligatorio como requisito sine qua non para acudir ante la jurisdicción Contencioso Administrativa”. Solicita en consecuencia que se anule el Auto apelado y se declare “incólume el auto admisorio” y se tenga por bien notificado al Ministerio Público, pero que se proceda a notificar personalmente a la Procuraduría General de la Nación. Al apelarse esta decisión, el proceso subió al Consejo de Estado, en donde el expediente se perdió (ERROR 4), motivo por el cual tuvo que reconstruirse, el día 26 de enero de 2016.

Interpuesto el recurso y arribado el expediente al Consejo de Estado, los Magistrados de la Sección Segunda expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a Conjueces conocer en segunda instancia del recurso de apelación contra el Auto del Tribunal Administrativo de Santander.

Esta nueva Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. CONSIDERACIONES El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los autos interlocutorios que rechazan una demanda, proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos.

Descendiendo al caso concreto, esta Sala observa lo siguiente: Es necesario distinguir dos Autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, así: El primer Auto, del 18 de junio de 2004, admite la demanda y ordena su notificación personal “al señor Director Seccional de Fiscalías” y al Ministerio Público.

El segundo Auto, del 3 de agosto de 2007, emitió dos órdenes diferentes, a saber: por una parte, declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso, incluido el auto admisorio, y, de otra parte, ordenó rechazar la demanda. Contra este segundo Auto se interpuso el recurso de apelación del que ahora conoce esta Sala. De entrada se anuncia que en esta providencia se ordenará REVOCAR el Auto apelado, o sea el del 3 de agosto de 2007, y, en su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE el primer Auto, es decir, el del 18 de junio de 2004, en tanto que dispuso la admisión de la demanda; pero de igual manera se dispondrá REVOCAR PARCIALMENTE ese mismo Auto del 18 de junio de 2004, en tanto ordenó, por error craso, notificar la demanda al Señor Director Seccional de Fiscalías para, en su lugar, ORDENAR notificar la notificación personal del Auto admisorio a la Procuraduría General de la Nación, que fue la parte demandada, para que ejerza su derecho de defensa, con el fin de sanear toda la actuación, y de allí ahí en adelante la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander deberá continuar con el trámite procesal que corresponda.

Esta decisión se soporta en las siguientes consideraciones: Primero, el primer Auto, del 18 de junio de 2004, acertó al admitir la demanda, porque la vía gubernativa había sido debidamente agotada. Para ello hay que recordar las normas que para la fecha de los hechos regulaban los recursos y notificaciones. Al respecto el antiguo Código Contencioso Administrativo (CCA), Decreto 01 de 1984, disponía lo siguiente: INFORMACIÓN SOBRE RECURSOS ARTÍCULO 47.

En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo. RECURSOS EN LA VÍA GUBERNATIVA ARTÍCULO 50. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1.

El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito… OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN ARTÍCULO 51. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o la publicación, según el caso.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes.

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición. Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ARTÍCULO 62. Los actos administrativos quedarán en firme: 1.

Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA ARTÍCULO 63. El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.

Observa la Sala que, confrontados los hechos del caso con las normas citadas, se concluye que el acto demandado no era susceptible de recurso de apelación, porque lo expidió la máxima autoridad de la entidad demandada para tales efectos, en virtud de una delegación de funciones. En efecto, el Procurador General de la Nación delegó en el Secretario General de la entidad la facultad de cerrar la vía gubernativa, como cabeza de sector para efectos de actos administrativos relacionados con el talento humano, de suerte que para esos efectos el Secretario General no tenía superior jerárquico y, por tanto, no procedía el recurso de apelación. Obra en el expediente el Oficio SG 1678 del 16 de abril de 2007, que así lo dice.

Procedía, sí, el recurso de reposición, como allí mismo se indica, pero éste no es necesario agotar para recurrir al juez contencioso, según disponía el inciso final del art. 51 del C.C.A., arriba citado. En esas condiciones, dicho Oficio quedó en firme, según el artículo 62 del C.C.A. Y por tanto quedó agotada la vía gubernativa, agrega el artículo 63 ídem, de manera que se podía demandar directamente, continúa diciendo el artículo 135 del C.C.A., cosa que en efecto así se hizo.

En otras palabras, el a quo incurrió en el error de rechazar una demanda con base en un argumento equivocado, porque no procedía recurso de apelación, sino solo de reposición, que no es obligatorio, de suerte que el acto demandado quedó en firme y de esa manera se agotó la vía gubernativa. En consecuencia, la demanda quedó bien presentada y no había lugar a su rechazo, motivo por el cual esta Sala revocará parcialmente la decisión del 3 de agosto de 2007, en tanto ordenó el rechazo de la demanda pues, se repite, el Auto del 18 de junio de 2004, que dispuso la admisión de la demanda, acertó en este punto.

Y, como consecuencia de ello, se convalidará el Auto inicial, que admitió la demanda, pero solo en este punto, esto es, en tanto que admitió la demanda. Segundo, ese primer Auto, del 18 de junio de 2004, se equivocó al ordenar la demanda a quien no era el demandado, o sea a la Fiscalía; y, como consecuencia, no se ordenó notificarle la admisión de la demanda al verdadero demandado, vale decir, la Procuraduría. Ese error debe ser subsanado, de manera que ese Auto inicial debe ser revocado en este punto, o sea solo una revocatoria parcial, para que, en su lugar, se pueda notificar al demandado, o sea a la Procuraduría, de suerte que se garantice el derecho de defensa.

Tercero, al retrotraerse la actuación a este estado inicial, se debe (i) notificar personalmente a la Procuraduría el auto admisorio de la demanda, (ii) dar el traslado de ley para que la demandada pueda ejercer su derecho de defensa; (iii) continuar con el proceso a partir de ese momento y hasta su culminación, dejando en pie las pruebas, memoriales y demás actuaciones realizadas.

Por último, la Sala destaca que esta solución es acorde con la preceptiva superior. Al efecto la Constitución tiene por objetivo garantizar la efectividad de los derechos (art. 2° CN), hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 228 CN) y asegurar el acceso a la justicia (art. 229 CN). Desde luego, los procedimientos son muy importantes en un Estado social de derecho; con acierto anotaba Jhering, “enemiga jurada de lo arbitrario, la forma es la hermana gemela de la libertad.

Ella sirve en efecto de contrapeso a la atracción de la libertad hacia la licencia; ella conduce la libertad por vías seguras donde ella no puede desmoronarse ni engañarse”. Pero los procedimientos y formalidades deben ser interpretados en un marco de racionalidad, de suerte que ni se sacrifique el fondo del derecho en el altar de las ritualidades, ni se sacrifique la forma so pretexto de garantizar de cualquier manera un ideal.

En el medio está la virtud. En este orden de ideas, la Sala estima que está en presencia de un caso atípico, no solo por lo accidentado y el enorme cúmulo de errores cometidos (vid supra), sino también por su desmesurada duración, pues desde el año 2002 el ciudadano Martínez Jaimes ha tratado de defender lo que él considera su derecho, o sea hace más de dos décadas.

En esas condiciones, permitir que un proceso judicial que apenas está comenzando (y que tiene por delante dos instancias para defender ampliamente las distintas posiciones), pueda sanearse y continuar su rumbo, es una solución más acorde con la dignidad humana, amén de que resulta coherente con el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador (art. 29 y 53 CN).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

REVOCAR el Auto del 3 de agosto de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE el Auto del 18 de junio de 2004, en tanto que dispuso la admisión de la demanda; y REVOCAR PARCIALMENTE ese mismo Auto del 18 de junio de 2004, en tanto ordenó notificar al Director Seccional de Fiscalías para, en su lugar, ORDENAR la notificación personal del Auto admisorio de la demanda a la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de parte demandada, y continuar de ahí en adelante con el trámite procesal correspondiente.

Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que continúe su trámite. Notifíquese y Cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Conjuez Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS C Conjuez Conjuez AUSENTE CON EXCUSA HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO Conjuez Ponente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.