Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A AUTO QUE ADECUA EL MEDIO DE CONTROL Y REMITE Estando el proceso de la referencia pendiente para su admisión, procede el Despacho a pronunciarse, previo recuento de los siguientes;
I.
ANTECEDENTES El ciudadano Pedro Jaime Suárez Escobar, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda en contra de la Resolución nro. 904 del 17 de junio de 2022, «por la cual ordena en ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo», expedida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S1 (en adelante SAE).
Como pretensión única de la demanda, señaló la siguiente: « DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 904 del 17 de junio de 2022, expedida por la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S.». Fundamentó su pretensión en los siguientes hechos: Afirma que, el señor Pedro Jaime Suárez Escobar hace más de 10 años ejerce actos de señor y dueño con vocación de poseedor sobre el predio denominado “Calandaima1”, ubicado en Puerto López – Meta.
Refiere que, sobre “el predio se registró una medida cautelar decretada en el proceso de extinción de dominio radicado bajo el número 11-001- 60-99068-2011-11028 adelantado por la Fiscalía 12”. Menciona que, un grupo de personas trataron de invadir el predio denominado Calandaima1, sobre el cual el demandante ejerce posesión, por lo que, en el mes de diciembre de 2023, acudió a las autoridades de policía para iniciar un proceso administrativo por perturbación, el cual terminó con el desalojo de las personas que lo habían invadido y la respectiva entrega al accionante. 1 Índice nro. 2 del expediente electrónico contenido en el aplicativo SAMAI.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 2 Indica que, el 2 de febrero de 2024, en el predio Calandaima1 se fijó un aviso, por medio del cual se comunicaba el contenido de la resolución 904 del 17 de junio de 2022, expedido por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, del cual se lee lo siguiente: “Bogotá D.C., viernes 02 de febrero de 2024 Señor (es) OCUPANTE (S) INMUEBLE “CALANDAIMA1” VEREDA GUICHIRAL Puerto López – Meta ASUNTO: Comunicación Resolución No. 904 de fecha 17 de junio de 2022 y Notificación diligencia de desalojo del bien inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 234-5774 denominado “CALANDAIMA 1” ubicado en la Vereda Guichiral en el municipio de Puerto López – Meta.
Respetado(s) Señor(es) En cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No. 904 de fecha 17 de junio de 2022, “por medio de la cual se ordena en ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo”, del (los) bien(es) inmueble(s) denominado “CALANDAIMA1” ubicado en la vereda Guichiral en el municipio de Puerto López -Meta, e identificado(s) con los folios de matrícula inmobiliaria 234-5774 registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López -Meta, nos permitimos informarle el contenido de dicha Resolución y así mismo comunicarle que si dentro del término de tres (3) días, contados desde el recibo de esta comunicación, NO HA DESOCUPADO EL INMUEBLE SE PROCEDERÁ AL DESALOJO DEL INMUEBLE con el apoyo de la fuerza pública, si fuere necesario, diligencia que se encuentra programada para el 13 de febrero de 2024 a las (8:00 AM).
Por lo anterior nos permitimos adjuntarle copia de la precitada resolución y se le informa que para todos los efectos pertinentes relacionados con la entrega del inmueble se puede comunicar con la Sociedad de Activos Especiales SAE S.A.S al teléfono 7431444 a la extensión(es) 118 con nuestra colaboradora Nasly Culma al (…)” Relata que, en el citado comunicado se informó que “con base en el parágrafo 3 del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, modificado y adicionado por el artículo 22 de la Ley 1849 de 2017, y por el artículo 50 de la Ley 2197 de 2022 "El administrador del Frisco tendrá la facultad de policía administrativa para la recuperación física de los bienes que se encuentren bajo su administración”.
Señala que, la resolución 904 de 2022, entre otras cosas, resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO SEGUNDO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble identificado en el artículo anterior, el cual Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 3 recibirá materialmente la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAS (SAE)
ARTÍCULO TERCERO: Prevenir a los ocupantes del inmueble ya mencionado y a las demás personas que se encuentren en el lugar, que, si no se produce la entrega real y material del inmueble mencionado, se procederá a la entrega efectiva con el apoyo de la fuerza pública, si fuera necesario.
ARTÍCULO CUARTO: Para el cumplimiento de lo señalado en el artículo tercero de la presente resolución se ordena al Gerente de la Regional CENTRO ORIENTE Y SOCIEDADES ACTIVAS, designar un(os) funcionario(s), para ejercer la función de policía de índole administrativa y realizar la entrega material del (los) bien (es) inmueble (s) objeto de esta resolución a la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS.
ARTICULO QUINTO: COMUNICAR el contenido de la presente Resolución a la Gerencia Regional CENTRO ORIENTE Y LA GERENCIA DE SOCIEDADES ACTIVAS, para que coordine las acciones necesarias para materializar el presente acto administrativo con las de acuerdo a las particularidades del caso, se requiera de su concurrencia, tales como: 1. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF 2.
Alcaldía Municipal del lugar donde se ubique el bien o bienes objeto de la presente Resolución 3. Personería Municipal del lugar donde se ubique el bien o bienes objeto de la presente Resolución 4. Defensoría del Pueblo 5. Policía Nacional 6. Las demás que se consideren pertinentes para la materialización de la presente Resolución.” Asegura que, el predio que el posee y que ahora reclama la entidad demandada, sigue siendo un predio privado, debido a que sobre el mismo no se ha declarado la extinción de dominio a favor del Estado Colombiano, es decir, que la administración del predio no puede recaer en la Sociedad de Activos Especiales -SAE-.
En opinión del apoderado del demandante, el acto acusado fue expedido irregularmente y con falsa motivación, infringiendo así el artículo 29 de la Constitución Política. Arguye que, la falsa motivación del acto demandado radica en que, el artículo 210 de la Ley 2294 de 2023, determinó para que el FRISCO asuma la administración de los bienes, estos deben haber sido previamente declarados en extinción de dominio y en el caso del predio Calandaima1, este no ha sido declarado pese a que el proceso de extinción de dominio lleva más de 14 años sin decisión de fondo.
Respecto a este punto, concluyó diciendo que,” no siendo el bien del FRISCO, ni siendo administrado por la SAE por haber perdido su posesión desde hace varios años, le estaba vedado el derecho a la entidad para expedir el acto administrativo demandado Resolución 904 del 17 de junio de 2022, invocando Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 4 la facultad policiva que establece el parágrafo 3 de artículo 90 de la Ley 1708 de 2014.” Alega el apoderado del demandante que, si bien, la SAE tiene la facultad para recuperar predios, la misma no es absoluta, en la medida que ésta recae sobre los predios que se encuentran bajo su administración; sin embargo, insiste que el predio “CALANDAIMA1”, ya no está bajo su administración, la cual perdió cuando la entidad descuidó y desatendió su deber legal, y permitió que particulares ejercieran actos posesorios a través del tiempo.
Por lo tanto, la SAE ya no puede invocar la facultad legal de policía administrativa, pues el predio no está bajo su administración sino de terceros, trasgrediendo el artículo 29 de la Constitución Política. II. CONSIDERACIONES Previo a pronunciarse sobre la competencia para tramitar el proceso, el Despacho advierte lo siguiente: 2.1.
La naturaleza del acto demandado, la causa petendi y el medio de control procedente Ahora bien, revisada la causa petendi, se tiene que, en principio, la parte demandante asegura que, el propósito del medio de control interpuesto es defender el orden jurídico2. Sin embargo, examinada en su integridad, la parte también pone de presente que el señor Suarez Escobar, es poseedor del predio desde hace más de 10 años, posesión que ha ejercido de manera pacífica e ininterrumpida.
De lo expuesto, para el Despacho es claro que, el demandante no actúa en defensa del interés general ni del ordenamiento jurídico, sino por el contrario su pretensión va dirigida a proteger la posesión que dice tener por el paso del tiempo sobre el predio objeto del proceso de extinción de dominio; por lo que, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 del CPACA, como se pasa a explicar.
En relación con el medio de control procedente contra los actos administrativos, la regla general es que, respecto de los generales, procede el medio de control de nulidad, y contra los particulares, el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, según la teoría de los móviles y finalidades, recogida en la Ley 1437, es posible demandar un acto administrativo de contenido particular por vía de la nulidad en los siguientes eventos: i) cuando por disposición legal se habilite; ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social y ecológico; y iv) cuando con la demanda no 2Índice 2 de SAMAI - pagina 14 del escrito de demanda Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 5 se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. Lo anterior ha sido reseñado por esta Corporación3 desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, en el que se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos «en el concepto de ser lesivos de derechos civiles», caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.
En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuraron de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita de la agencia de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: «Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.
(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, 3 Consejo de Estado, Sección Primera de 21 de septiembre de 2021, Radicación nro. 11001-03- 24-000-2020-000478-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 6 vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”8»4. Ahora bien, respecto al numeral 1° del artículo 137 del CPACA, adicionalmente, resulta necesario que el actor acredite que actúa en defensa del interés general; es decir, que no basta con que alegue en la demanda que no persigue un restablecimiento de un derecho subjetivo, sino que actúa en defensa de un interés general, dado que la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo de contenido particular que se ataca, per se, va a generar un efecto directo sobre un particular respecto de quien se creó una situación jurídica particular.
De ahí la necesidad que en la demanda se demuestre que la actuación se inició fue en defensa de un interés general, pues ello es lo que justifica que la acción sea de nulidad, y que la jurisdicción acepte entonces que se someta a juicio el interés particular ya reconocido por la administración. Así, como quiera que lo demandado es un acto administrativo de carácter particular, para que sea tramitado por la vía del medio de control de nulidad, deben concurrir dos presupuestos.
En primer lugar, es indispensable que de la demanda no se persiga o de la decisión no se genere el restablecimiento automático de un derecho para el demandante o para un tercero, como lo señala el ordinal primero indicado, como requisito necesario; pero, adicionalmente, es indispensable que de la demanda se establezca claramente que el demandante busca la protección del interés general y del orden jurídico, pues es el presupuesto indispensable del medio de control de nulidad, que debe estar vigente cuando se trata de demandar actos administrativos de carácter particular.
Con fundamento en la comprobación del cumplimiento de tales requisitos, se establece la procedencia de adelantar un proceso contra un acto de carácter particular por la vía del medio de control de nulidad, pues no puede olvidarse que tal adecuación es de carácter excepcional que involucra en el análisis el motivo por el cual se demanda; ello, más aún cuando se trata de afectar derechos que la propia administración ha reconocido a particulares, pues en estos casos lo que justifica la intervención de la jurisdicción está precisamente en la defensa del interés general propio del medio de control de nulidad.
En efecto, hecha la lectura integral de la causa petendi, el derecho que se considera lesionado en el presente asunto es el derecho a la posesión como lo señaló el apoderado judicial del demandante al reconocer que el señor Pedro Jaime Suarez Escobar, posee el bien desde hace más de 10 años de manera pacífica, ininterrumpida y con ánimo de señor y dueño. En otras palabras, con la demanda no solo se pide la nulidad de la resolución que ordenó la entrega material y real del inmueble y el desalojo inmediato del mismo por parte de los ocupantes, sino que persigue la protección de un derecho particular, comoquiera que se reconoce poseedor, por lo que el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Ibídem.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2024-00107-00 Demandante: Pedro Jaime Suárez Escobar 7 Lo anterior lleva al Despacho a concluir que el presente proceso no se enmarca en las excepciones señaladas en el artículo 137, para que se tramite el proceso bajo los presupuestos del medio de control de nulidad, sino que debe tramitarse como un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conforme a lo anterior, precisa el despacho que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, la autoridad judicial para conocer en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía son los Tribunales Administrativos; careciendo entonces este Despacho de competencia para conocer del presente asunto; y en consecuencia, se dispondrá la remisión de este proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por último, el Despacho en atención a que se cumplen los requisitos dispuestos en los artículos 74 y 75 del Código General del Proceso, reconocerá personería al abogado Carlos Andrés Hormechea Marrero, para que represente los intereses del demandante Pedro Jaime Suarez Escobar. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR el medio de control al de nulidad y restablecimiento establecido en el artículo 138 del CPACA, acorde con lo señalado en este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de esta Corporación, y en su lugar, se ordena remitirá el presente proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Carlos Andrés Hormechea Marrero como apoderado del señor Pedro Jaime Suarez Escobar, en los términos del poder obrante en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial -SAMAI-.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.