11001031500020220450401 — Consejo de Estado

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04504-01 Accionante: NUBIA ROSA LÓPEZ DE BUITRAGO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tesis: Vulnera el derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente la providencia que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con fundamento en que no cumplía con el requisito de tiempo de servicios como docente nacionalizado, teniendo en cuenta el origen de los recursos y no el acto de vinculación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP en contra del fallo de tutela proferido el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que amparó el derecho a la igualdad de la accionante.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Nubia Rosa López de Buitrago promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo Oral de Santander, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales a “(…) la pensión gracia, el derecho Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al debido proceso y al derecho de defensa, el derecho al principio de legalidad, el derecho al principio de los derechos adquiridos, el derecho a la progresividad (…)”; para ello formuló la siguiente pretensión1: “[…] Su Honorable Señoría, ruego a usted se sirva ordenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de mi derecho, declarando la nulidad o revocando la Sentencia de Segunda Instancia del 14 de Julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo Oral de Santander, en su lugar confirmar en su integridad la Sentencia de primera Instancia proferida el 26 de Agosto de 2019 por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, que si corresponde al ordenamiento jurídico consagrado en la sentencia de unificación, atendiendo que cumplo plenamente los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia de conformidad al Artículo 15 de la Ley 91 de 1989, o sea, tiempo de servicio, edad y vinculación territorial […]”.

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que se vinculó al magisterio en calidad de docente, y que laboró en el grupo rural de Charalá entre el 7 de abril de 1972 y el 31 de marzo de 1977; en el colegio municipal Cabecera del Llano – Piedecuesta entre el 11 de marzo de 1977 y el 21 de febrero de 1991; en el Instituto Técnico de Comercio de Bucaramanga entre el 8 de febrero de 1991 y el 13 de mayo de 2002, y en el Instituto Tecnológico Santandereano de Bucaramanga entre el 14 de mayo de 2002 y el 30 de diciembre de 2002.

Anotó que el nominador fue el gobernador de Santander y que todas las plazas citadas anteriormente son del orden municipal o territorial, con cargo a los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. Afirmó que el 29 de julio de 2003, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, para lo cual acreditó la edad de 50 años y el tiempo de servicio en calidad de docente por más de 20 años. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, por Resolución nro. 03697 del 25 de enero de 2005, Cajanal resolvió en forma negativa su petición. Indicó que, mediante Resolución nro. 27328 del 13 de junio de 2007, la Caja Nacional de Previsión – EICE, le niega, nuevamente, la pensión gracia. Manifestó que, contra dicho acto administrativo, presentó recurso de reposición, que fue negado por la Caja Nacional de Previsión – EICE a través de la Resolución nro. 17101 del 4 de mayo de 2009, y que por auto UGM009453 del 4 de junio de 2012 se archivó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. Adujo que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia y que, por sentencia del 26 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, se le reconoció la pensión gracia. Expresó que, mediante sentencia del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander decidió el recurso de apelación presentado por la UGPP en contra de la anterior decisión “(…) revocando la sentencia del 26 de Agosto de 2019 y a su vez, niega las pretensiones de la demanda, por considerar a su juicio que mi vinculación corresponde a la calidad de docente nacional sin ser cierto, y a su vez, no existe congruencia respecto al estudio fáctico y jurídico hecho por el señor Juez de Primera Instancia, lo cual, constituye una clara vía de hecho por error grosero, y además, por desconocer el despacho totalmente la sentencia de unificación del 21 de Junio de 2018 del Consejo de Estado (…)”.

Anotó que, en la sentencia cuestionada, “(…) el Honorable Tribunal Oral Administrativo de Santander incurrió en una vía de hecho por error Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co flagrante y grosero al Revocar la sentencia de primera instancia, con la tesis subjetiva de negar, que el tiempo acreditado de más de 17 años de servicio es de carácter nacional, cuando esto no es cierto o es totalmente falso, siendo procedente cuestionarla a través de la presente acción de tutela la decisión de segunda instancia, por defecto fáctico, porque el tiempo de servicio en calidad de docente, es de orden o de naturaleza territorial o más exactamente municipal (…)”.

Explicó que el Tribunal, al omitir la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, le vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, “(…) atendiendo que se trata de la Segunda Instancia con la aplicación de estudio no acorde al mundo jurídico vigente, constituyendo esta omisión en una irregularidad procedimental, porque una vez confrontados los documentos aportados con la demanda, se observa: que los actos administrativos fueron expedidos por el señor Gobernador del Departamento de Santander, para el cargo en la calidad de Docente Municipal o Territorial y con cargo a los recursos del Situado fiscal hoy sistema general de participaciones, para llegar a la clara y fácilmente conclusión, que el Tribunal se equivocó totalmente al revocar la sentencia de primera Instancia y que a su vez, los presentes errores deben ser inmediatamente subsanados o corregidos, atendiendo que me están perjudicando mis derechos adquiridos, ya en materia pensional, se respetaron los derechos adquiridos Art. 48 de la Constitución Política (…)”.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. Por auto del 25 de agosto de 20222, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, así como vincular, por tener interés 2 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el resultado del proceso, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP3. 3.2.

El magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, titular del despacho ponente que dictó la decisión en cuestión, presentó en tiempo escrito vía correo electrónico4, en el que manifestó que la sentencia acusada cumplió con las etapas propias del proceso, “(…) adoptándose el criterio que se consideró ajustado a la legalidad, en virtud de la autonomía interpretativa – dentro de la legalidad- que le es propia a los funcionarios judiciales (Arts. 228 y 230 de la Constitución), interpretándose de forma rigurosa las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto (…)”.

Señaló que, para adoptar la decisión, se tuvo en cuenta lo siguiente: “(…) se encontró que la señora Nubia López de Buitrago, acreditó un primer nombramiento con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, al ser nombrada como docente oficial nacionalizada el 7 de abril de 1972 y posesionada el 13 de abril de la misma anualidad, sin embargo, posteriormente presentó renuncia. Por lo que se acreditó un tiempo total de tiempo de servicios hábil para acceder a la pensión gracia de 4 años, 10 meses y 8 días.

Por otra parte, se expuso que la demandante acreditó una nueva vinculación como docente nacional desde el 16 de febrero de 1977 al 12 de junio de 2018, equivalentes a 17 años, 5 meses y 11 días, tiempo que no resulta acumulable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, para ello, el origen de los recursos con los que se paga la remuneración de la plaza docente no puede provenir de la nación. Finalmente, consideró la Sala que, si bien la demandante cumplía con un primer requisito para ser beneficiaria de la pensión gracia, esto es, haberse vinculado al servicio oficial docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, al verificarse el tiempo de servicio hábil de 20 años, se observa que la demandante no cumplía con dicho requisito, por cuanto el periodo laborado del 16 de febrero de 1977 al 12 de junio de 2018 no puede computarse por tratarse de una vinculación de carácter nacional (…)”. 3 Esta orden se cumplió el 30 de agosto de 2022.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00. 4 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aludió que no existe violación al debido proceso, derecho de defensa y legalidad, por cuanto, tratándose de la interpretación de normas de carácter constitucional, legal y reglamentario, los funcionarios judiciales colegiados, así como los unipersonales, son autónomos en sus decisiones, al interpretar y aplicar un precepto determinado, en uno u otro sentido, en una actuación judicial, mientras que en la interpretación no haya existido dolo o culpa grave debidamente comprobada, que indiquen un marcado favorecimiento respecto de una de las partes, situación que no se presenta en el proceso ordinario instaurado por la aquí accionante.

En consideración a lo anterior, pidió que se declare improcedente la petición de amparo. 3.3. El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP rindió informe en oportunidad vía correo electrónico5 y solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional.

Se refirió a los antecedentes administrativos del caso concreto y que lo pretendido por la accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural que, con fundamento en la normativa y jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado vigente para la época de los hechos, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda.

Afirmó que el juez natural de la causa ya se pronunció sobre el litigio y para ello hizo un estudio del asunto en segunda instancia, acogiéndose al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, razón por la que la providencia atacada es una decisión en firme que hizo tránsito a cosa juzgada. 5 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que en el escrito de tutela “(…) no hay argumentación demostrativa de cómo se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que opere la procedibilidad de esta tutela en contra del fallo judicial (…)”.

Aseveró que la acción de tutela no es vía adecuada para reclamar prestaciones económicas ya que “(…) la Corte Constitucional, se ha pronunciado en reiteradas oportunidades respecto de la improcedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento o la reliquidación de pensiones (T-624 de 2012), teniendo en cuenta que para perseguir este tipo de prestaciones el ordenamiento jurídico ha diseñado, implementado y dispuesto mecanismos y procedimientos para reclamar y obtener el reconocimiento y pago de prestaciones laborales.

El uso de la acción de tutela en asuntos como el sub judice desnaturalizan el objetivo que le fue señalado a la misma, toda vez que vician el sentido que le dio el constituyente, pues es de todos conocido que se trata de una medida de amparo excepcional que debe reunir determinados requisitos para que sea procedente su invocación (…)”.

En consecuencia, solicitó que se declare improcedente la presente petición de amparo, por cuanto: “(…) a. en la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. // b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. // c. La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa (…)”.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2022, dispuso lo siguiente6: “[…] 1. Amparar el derecho fundamental a la igualdad de la señora Nubia Rosa López de Buitrago, conforme con las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone: 2.

Dejar sin efectos la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68001333300920170019601. 3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander, que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte la sentencia de reemplazo en la que resuelva sobre el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Nubia Rosa López de Buitrago con fundamento en la debida aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 2018 y las consideraciones aquí expuestas.

(Negrillas del original) Para dilucidar el asunto, lo primero que advirtió sobre el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela fue lo siguiente: “[…] 2.1. La Sala estima que la demanda de tutela cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Específicamente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, conviene precisar que la actora no cuestiona que la providencia contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino que cuestiona la presunta indebida aplicación de dicha sentencia. Luego, en principio, no resultaría procedente el recurso de unificación de jurisprudencia previsto en el artículo 258 del CPACA, que establece: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado” […]”.

Superado el requisito de subsidiariedad, planteó como problema jurídico a resolver “(…) si la sentencia del 14 de julio de 2022, dictada por el 6 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Santander, aplicó indebidamente las reglas de unificación fijadas en la sentencia del 21 de junio de 2018 sobre los criterios para acceder a la pensión gracia de jubilación, específicamente, lo relacionado con la incidencia de los recursos con los que se remunera al docente y la prueba para demostrar la calidad de docente territorial (…)”.

Luego de realizar un estudio sobre la pensión gracia y las reglas de unificación fijadas en la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente al caso concreto sostuvo: “[…] 3.4.3. De acuerdo con lo anterior, la Sala estima que en el sub lite el tribunal demandado aplicó indebidamente el precedente, pues, como se vio, fundamentó la decisión en la fuente de financiación con la que se remuneró el servicio de la demandante que, tal y como lo dispuso la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, puede provenir de rentas nacionales o territoriales, sin que por ello se desfigure el carácter de nacionalizado del docente, el cual se acredita con la certificación de la entidad nominadora en la que se indique con claridad y certeza el tipo de vinculación de la docente. 3.4.4.

Y es que el tribunal no podía supeditar que la verificación de las plazas ocupadas se concretara con los recursos con los que se remuneró el servicio de docencia a la demandante, pues, se insiste, la sentencia de unificación determinó que lo esencial es acreditar la condición de docente territorial o nacionalizado a través (i) de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que se establezca con claridad que la plaza es de carácter territorial, o (ii) con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 3.4.4.1.

En este punto es preciso aclarar que la señora López de Buitrago promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el año 2017, mientras que los anteriores criterios para demostrar el tipo de vinculación fueron establecidos en la sentencia SU de junio de 2018, es decir, con posterioridad a la presentación de la demanda.

Por lo tanto, si el juez ordinario no contaba con las pruebas suficientes para determinar con toda claridad el tipo de vinculación de la demandante, lo propio, a juicio de la Sala, era que utilizara las facultades oficiosas otorgadas por el legislador. 3.5. Bajo esas circunstancias, encuentra la Sala que la providencia cuestionada vulneró el derecho fundamental a la igualdad de la señora López de Buitrago, al no aplicar los parámetros fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación, respecto Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la forma de probar la vinculación de la docente, a efectos de determinar si es o no beneficiaria de la pensión gracia. 3.6.

Se resuelve, entonces, el problema jurídico planteado: la providencia cuestionada aplicó indebidamente el precedente fijado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, se dejará sin valor y efecto la sentencia del 18 de julio de 2022 y se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander, que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte la sentencia de reemplazo en la que resuelva sobre el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Nubia Rosa López de Buitrago con fundamento en la debida aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 2018 y las consideraciones aquí expuestas.

5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP lo impugnó en los siguientes términos7: “[…] El fallador de primera instancia pasó por alto los argumentos de la Unidad, en donde se expuso al despacho que la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en sentencia de segunda instancia REVOCA la sentencia de primera instancia y NEGÓ las pretensiones de la demanda en lo relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, con base en la normativa y jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional y del Consejo de Estado, vigente para la época de los hechos.

Así las cosas, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER encontró que la demandante no cumplía con el requisito de tiempo de servicios como docente con vinculación territorial o nacionalizada para tener derecho a la pensión gracia, en razón a que la Resolución 1861 desde el 16 de febrero de 1977, que nombró a la actora en el lnstituto Municipal Cabecera del Llano da cuenta que los recursos con los que se pagó la remuneración correspondiente a la vinculación de la demandante provenían de la Nación. Ahora bien, teniendo en cuenta el fallo de tutela de primera instancia motivo hoy de impugnación observamos que el mismo desatiende los 7 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios rectores de la normatividad legal para el caso en concreto es el argumento principal referido por el honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, mediante sentencia de fecha 14 julio de 2022, donde dicha corporación judicial argumento lo siguiente frente al reconocimiento de la pensión gracia de la señora NUBIA ROSA LOPEZ DE BUITRAGO (…).

“…Visto lo anterior, se tiene que la demandante acredita un primer nombramiento con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues, según se vio (sic), fue nombrada como docente oficial nacionalizada el día 7 de abril de 1972, según Decreto No. 776, empleo en el cual tomó posesión el día 13 de abril de 1972 y posteriormente presentó renuncia. En cuanto al tiempo de servicios, se acreditó que la demandante laboró como docente oficial nacionalizada mediante vinculación del 7 de abril de 1972 al 15 de febrero de 1977.

Se colige de lo anterior, que, con la vinculación laboral como docente nacionalizada, la demandante acumuló un total de tiempo de servicios hábil para acceder a la pensión gracia de 4 años 10 meses y 8 días. Ahora bien, la demandante acreditó una nueva vinculación como docente nacional desde el 16 de febrero de 1977 al 12 de junio de 2018, equivalentes a 17 años, 5 meses y 11 días, tiempo que no resulta acumulable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, tal como se ha reseñado a lo largo de esta providencia, el tipo de vinculación de la docente como docente territorial y, aunado a ello, el origen de los recursos con los que se paga la remuneración de la plaza docente no puede provenir de la nación, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en diversas oportunidades”.

Así mismo argumento sobre la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cosa juzgada, autonomía de los jueces naturales de la causa, y la órbita del juez constitucional […]”. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada y que se decrete su improcedencia por cuanto: “(…) a. En la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. // b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. // c. La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa (…)”. 5.2.

Por auto del 28 de septiembre de 2022 se concedió la impugnación8 y la misma fue asignada por acta de reparto el 11 de octubre de 20229. 5.3. Mediante memorial del 31 de octubre del presente año, remitido vía correo electrónico10, el magistrado del Tribunal Administrativo de Santander ponente de la decisión cuestionada, allegó un informe relacionado con el cumplimiento del fallo de tutela proferido el 15 de septiembre de 2022, por la Sección Cuarta de esta Corporación. Indicó que, con el fin de verificar la condición de docente nacional, territorial o nacionalizado de la señora López de Buitrago, por auto del 27 de septiembre de 2022, decretó pruebas de oficio y que ha realizado diversas actuaciones dirigidas a lograr el cumplimiento de la sentencia del 15 de septiembre de 2022.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199111, en concordancia con el numeral 5 del artículo 8 Visto en el índice 22, ibídem. 9 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 01. 10 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 01. 11 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201512, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202113, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201914 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente15: 6.2.1. Mediante Resolución nro. 03697 del 25 de enero de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Nubia Rosa López de Buitrago16. 6.2.2. Por Resolución nro. 27328 del 13 de junio de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social EICE, negó de nuevo el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Nubia Rosa López de Buitrago y, a través de la Resolución nro. 17101 del 4 de mayo de 2009, se decidió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar en todas sus partes la Resolución nro. 27328 del 13 de junio de 200717. 6.2.3.

El 12 de junio de 2017, la señora Nubia Rosa López presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 12 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 13 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 14 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 15 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04504 00. 16 Ibidem. 17 Ibídem.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en la que formuló las siguientes pretensiones18: “[…] PRIMERA: Se declare la nulidad de las Resoluciones No. 03697 del 25 de enero de 2005; 27328 del 13 de junio de 2007, 17101 del 04 de mayo de 2009 y UGM 009453 del 04 de junio de 2012 expedidas por CAJANAL.

SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia de conformidad a la Ley 114 de 1913 desde que adquirió el estatus de pensionado (sic) mi poderdante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, debidamente indexados.

TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP, a pagar, a título de restablecimiento del derecho, a favor de la señora, NUBIA ROSA LÓPEZ DE BUITRAGO, el retroactivo originado por la pensión gracia junto con los intereses corrientes, los intereses moratorios y la aplicación de la Indexación de acuerdo al IPC, desde cuando adquirió el estatus o categoría de pensionado. […]”.

(Mayúsculas del original). 6.2.4. El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga que, mediante sentencia del 26 de agosto de 2019, resolvió: “(…)

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de los actos administrativos Resolución 03697 del 25 de enero de 2005; Resolución 27328 del 13 de junio de 2007, Resolución 17101 del 04 de mayo de 2009 y UGM 009453 del 04 de junio de 2012, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONDÉNESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reconocerle, liquidarle y pagarle a la señora NUBIA ROSA LÓPEZ DE BUITRAGO, la Pensión Gracia.

TERCERO: DECLÁRESE la prescripción trienal de las mesadas por concepto de Pensión Gracia causadas con anterioridad al 12 de junio de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”. (Resaltado y mayúsculas del original). 18 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.5.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto mediante sentencia del 14 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, así19: “[…]

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. En su lugar, NEGAR las pretensiones invocadas en la demanda conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante. Liquídense de acuerdo a lo establecido en el artículo 366 del C.G.P. […]”.

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el amparo del derecho fundamental a la igualdad de la accionante por considerar que en la sentencia del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander aplicó indebidamente el precedente al fundamentar la decisión en la fuente de financiación con la que se remuneró el servicio de la señora López de Buitrago puesto que, conforme con lo dispuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, los recursos para ese efecto “(…) pueden provenir de rentas nacionales o territoriales, sin que por ello se desfigure el carácter de nacionalizado del docente, el cual se acredita con la certificación de la entidad nominadora en la que se indique con claridad y certeza el tipo de vinculación de la docente (…)”.

De otro lado, la UGPP, en el escrito de impugnación, sostuvo que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander fue proferida conforme a las normas y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo 19 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado vigente para la época de los hechos y que la accionante no cumplía con el tiempo de “(…) vinculación territorial o nacionalizada para tener derecho a la pensión gracia, en razón a que la Resolución 1861 desde el 16 de febrero de 1977, que nombró a la actora en el Instituto Municipal Cabecera del Llano da cuenta que los recursos con los que se pagó la remuneración correspondiente a la vinculación de la demandante provenían de la Nación (…)”.

Por consiguiente, la Sala para resolver si fue desconocida la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se detendrá en lo siguiente: La Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”20.

Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”21.

Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga 20 Corte Constitucional.

Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 21 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.

Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial. Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.

A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales – requisito de suficiencia-22. 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-634 de 2011. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.

Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”23.

En el asunto bajo examen, el a quo consideró que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró el derecho a la igualdad de la accionante por aplicar indebidamente la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación 23 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del expediente identificado con el nro. 25000 23 42 000 2013 04683 01. En la sentencia que se alega desconocida, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se solicitaba la nulidad de unos actos administrativos a través de los cuales la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a una persona vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980, que contaba con 50 años y no menos de 20 años de servicios en planteles distritales.

Los problemas jurídicos planteados en esa sentencia de unificación fueron: “(…) i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación. // ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 3 7 de 193 3 y demás normas que la regulan (…)”.

Para resolver el primer problema jurídico, la Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación: “(…) 3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)”.

(Resalta la Sala). Por consiguiente, en la parte resolutiva se dispuso la unificación de las siguientes reglas, advirtiendo que son aplicables a los casos que estén en discusión por vía judicial: "[…] FALLA: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 2.º Adviértese a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva. […]”.

(negrillas en la providencia, subrayas ajenas) A su turno, en la sentencia atacada por vía de tutela, esto es, la proferida el 14 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander se desató el recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del fallo del 26 de agosto de 2019, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que la hoy accionante pretendía la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como fundamento de su petición, señaló que cumplía con los requisitos exigidos por la ley, es decir, haber sido vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980, tener 50 años cumplidos y contar con no menos de 20 años de servicios en planteles departamentales y municipales.

En atención a lo anterior, advierte la Sala que tanto en el proceso en el que se profirió la sentencia de unificación a la que se ha hecho referencia como en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que funge como demandante la aquí accionante, la controversia giró en torno a determinar si eran nulos los actos administrativos a través de los cuales la Caja Nacional de Previsión le negó el pago y reconocimiento de la pensión gracia a unos docentes vinculados antes del 1 de diciembre de 1980, con 50 años de edad cumplidos y, según afirmaban, con no menos de 20 años de servicios en planteles departamentales, distritales o municipales.

En la sentencia que se cuestiona en el presente trámite tutelar se resolvió revocar la sentencia dictada en primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones invocadas, bajo las siguientes consideraciones: Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) 2.1.1.4.

Requisitos y cuantía de la pensión gracia de cara a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado Frente al tema de requisitos y cuantía de la pensión gracia, el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 consideró: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…) 2.2. Determinación de los tiempos de servicio hábiles para adquirir la pensión gracia. Tal como se expuso anteriormente, los beneficiarios de la pensión de jubilación gracia son únicamente aquellos docentes que habiéndose vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, hayan cumplido un tiempo de servicios no menor de 20 años en planteles departamentales, distritales o municipales, bajo el entendido que su vinculación sea de carácter territorial.

Igualmente se requiere haber cumplido 50 años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. En este punto, interesa entonces precisar qué se entiende por vinculación de carácter territorial y cuáles son los parámetros establecidos legal y jurisprudencialmente para determinar tal criterio en aras de considerar cuáles son los tiempos de servicios hábiles para cumplir con el requisito de 20 años, necesario para adquirir la pensión gracia. La ley 91 de 1989 se encargó de definir cada una de las vinculaciones que ostentan los docentes oficiales, disponiendo en su artículo 1 lo siguiente: “Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1. de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a tal clasificación, el H. Consejo de Estado destacó su importancia por ser éste el punto de partida tanto para la administración encargada del reconocimiento pensional, como para los jueces de esta jurisdicción con el fin de establecer si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Destacó esa Corporación lo siguiente: “En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto”.

Siendo entonces claro que sólo los docentes con nombramiento de carácter territorial pueden computar el tiempo de servicios -20 años- para acceder a la pensión gracia, tal requisito al igual que los demás mencionados debe encontrarse probado en el proceso de forma fehaciente, para lo cual, el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes reseñada estableció los siguientes parámetros de prueba frente a la condición de docente territorial y el origen de los recursos con que se paga la plaza docente, a saber: “vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

(…) 3. Caso concreto. Analizados los documentos obrantes en el expediente, encuentra la Sala debidamente acreditados los siguientes hechos: 1) La demandante nació el 20 de julio de 1953 (Fol. 2), de manera que cumplió 50 años de edad el día 20 de julio de 2003. 2) La demandante fue nombrada como docente nacionalizado según Certificado de Tiempo de Servicio No. 31,853 (Fol. 27), el día 7 de abril de 1972, según Decreto No. 776 de la fecha en mención (Fol. 160), tomando posesión el día 13 de abril de 1972. 3) Que el aludido acto administrativo de nombramiento fue expedido por el Gobernador del Departamento de Santander, sin que allí se haga alusión a la naturaleza de la plaza provista.

Sin embargo, a folio 150 del expediente obra certificación emitida por la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga en la que se hace constar que la procedencia de los recursos con los que se pagó la remuneración correspondiente provenía de la nación. 4) Según certificado de tiempos de servicio obrante a folios 149-150, la vinculación antes mencionada se mantuvo desde el 13 de abril de 1972 al 15 de febrero de 1977. 5) Se probó también que la demandante se vinculó, como docente oficial de carácter nacional (Fol. 28) el 16 de febrero de 1977 al 21 de febrero 1991 en el Instituto Municipal Cabecera del Llano. 6) Se acreditó, además, que la demandante fue trasladada el 22 de febrero de 1991 al Instituto Técnico de Comercio hasta el 12 de junio de 2018. 7) Según la certificación antes citada, obrante al folio 150 del expediente, se acreditó que los recursos con los que se pagó la remuneración correspondiente a la vinculación de la demandante, según acto administrativo de nombramiento contenido en la Resolución No. 1861 desde el 16 de febrero de 1977 al 31 de diciembre de 2000, provenían de la nación. 8) Se extracta también que, la demandante fue nuevamente trasladada el 14 de mayo de 2002 al Instituto Técnico Superior Dámaso Zapata, hasta el 5 de noviembre de 2013.

Visto lo anterior, se tiene que la demandante acredita un primer nombramiento con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues, según se vio, fue nombrada como docente oficial nacionalizada el día 7 de abril de 1972, según Decreto No. 776, empleo en el cual tomó posesión el día 13 de abril de 1972 y posteriormente presentó renuncia. Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al tiempo de servicios, se acreditó que la demandante laboró como docente oficial nacionalizada mediante vinculación del 7 de abril de 1972 al 15 de febrero de 1977.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que en el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial24.” “Un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, cuando las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones25”.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, encuentra la Sala que la demandante cumple con un primer requisito para ser beneficiaria de la pensión gracia, esto es, haberse vinculado al servicio oficial docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, al verificar el tiempo de servicios hábil para cumplir los 20 años necesarios para ser beneficiario de la pensión gracia, se observa que la demandante no cumple con tal requisito, por cuanto el periodo laborado del 16 de febrero de 1977 al 12 de junio de 2018, no puede computarse 24 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de Unificación nro. SUJ-011-S2 de fecha 21 de junio de 2018. Expediente: 25000 – 23-42- 000- 2013- 04683-01 (3805 -2014) 25 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.

Sentencia de fecha 24 de enero de 2019. Expediente: 68001 -23- 33- 000 -2014- 00879-01. (4071-2016). Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para tal efecto por tratarse de una vinculación de carácter nacional.

Así mismo, el periodo comprendido del 7 de abril de 1972 al 15 de febrero de 1977 que sí corresponde a una vinculación de carácter nacionalizado, no es suficiente para el reconocimiento pensional, pues, se insiste, este es de 20 años y la parte actora sólo cumplió con un total de 4 años 10 meses y 8 días (…)”. (Subrayas ajenas a la providencia) A partir del contenido de la sentencia atacada, la Sala advierte que en el presente caso el Tribunal Administrativo de Santander para determinar la naturaleza del vínculo como docente de la señora Nubia Rosa López Buitrago tuvo en cuenta el origen de los recursos con los que se pagaba la remuneración de la plaza, mientras que, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, citada por el mismo tribunal dispone que “(…) la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente -nacional, nacionalizado o territorial- no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo (…)”.

Por lo anotado, la Sala estima pertinente modificar el numeral tercero del fallo impugnado que dispuso lo siguiente: “[…] 3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander, que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte la sentencia de reemplazo en la que resuelva sobre el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Nubia Rosa López de Buitrago con fundamento en la debida aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 2018 y las consideraciones aquí expuestas.

Además, deberá tener en cuenta los últimos pronunciamientos realizados sobre el tema, entre ellos, la sentencia SUJ-030-CES2 del 11 de agosto de 2022, en la que la Sección Segunda de la Corporación fijó una regla jurisprudencial para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación […]”. Para en su lugar, ordenarle al tribunal accionado que profiera una sentencia de reemplazo, dentro de los términos a que se refiere el artículo 120 del Código General del Proceso, en la que determine si existe alguna diferencia en los supuestos fácticos que hayan dado lugar a no aplicar la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y si no los hay, comoquiera que no expresó una carga argumentativa suficiente para apartarse de la Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de unificación, aplique la regla prevista en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que dispone: “para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial” y, si no hay razón que justifique apartarse de la sentencia de unificación, profiera una nueva providencia teniendo en cuenta lo resuelto en la sentencia de unificación, así como las pruebas que obran en el expediente.

De otro lado, la Sala confirmará en todo lo demás el fallo de tutela impugnado que amparó el derecho fundamental a la igualdad de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero del fallo de tutela proferido el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el cual quedará así: “[…] 3.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander, que, en el término previsto por el artículo 120 del Código General del Proceso, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte la sentencia de reemplazo en la que determine si existe alguna diferencia en los supuestos fácticos que hayan dado lugar a no aplicar la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, si no los hay, comoquiera que no expresó una carga Radicación: 11001 03 15 000 2022 04504 01 Accionante: Nubia Rosa López de Buitrago 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentativa suficiente para apartarse de la sentencia de unificación, aplique las reglas de unificación allí fijadas para el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Nubia Rosa López de Buitrago, así como las pruebas que obran en el expediente […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo de tutela del 15 de septiembre de 2022, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de acuerdo con lo señalado en precedencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.