CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2020-00128-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Notariado y Registro, la Procuraduría General de la Nación, la Gobernación del departamento del Tolima, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho Asunto: Solicitud de apertura de un incidente de desacato.
Improcedencia AUTO I.
ANTECEDENTES 1. Mediante la Decisión del 9 de diciembre de 2020, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, surgido inicialmente entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Procuraduría General de la Nación, y al cual se ordenó vincular al Ministerio de Justicia y del Derecho, la Gobernación del Tolima y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
El objeto de dicho conflicto fue establecer la autoridad competente para responder de fondo la petición presentada por el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, en relación con la declaratoria de prescripción de la sanción disciplinaria de destitución que le fue impuesta por la Procuraduría, y su reintegro al cargo de notario único del Líbano (Tolima). 2.
En el numeral primero de la parte resolutiva de dicho proveído, la Sala decidió:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Ministerio de Justicia y del Derecho para resolver de fondo la petición presentada por el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, en el sentido de que se le reintegren sus derechos, como consecuencia del presunto acaecimiento de la prescripción de la sanción disciplinaria de destitución que le fue impuesta por la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 110010306000202000128 00 3.
El 4 de mayo de 2023, el señor Sánchez Guzmán, mediante apoderado, presentó un escrito a la Sala, mediante el cual promovió un incidente de desacato contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, por el presunto incumplimiento de la decisión adoptada por la Sala. 4. Entre otras manifestaciones, el abogado del peticionario informó que, con fundamento en las consideraciones efectuadas por la Sala en la citada decisión, el Gobierno nacional expidió el Decreto 591 del 1 de junio de 20211, por medio del cual se delegó en el ministro de Justicia y del Derecho las funciones relacionadas con la ejecución de las sanciones disciplinarias impuestas a los notarios de primera categoría, por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro y la Procuraduría General de la Nación, así como aquellas relacionadas con el reintegro o el restablecimiento de derechos de esos mismos notarios. 5.
Señaló que, mediante la Resolución 708 del 10 de junio de 2021, confirmada por la Resolución 1487 del 29 de septiembre de 20212, el ministro de Justicia y del Derecho resolvió la solicitud de reintegro presentada por el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, al cargo de notario único del Líbano, pero «se abstuvo de resolver de fondo la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaria», por considerar que carecía de competencia para ello. 6.
La Resolución 708 de 2021, cuya copia fue aportada por el solicitante, como anexo de su petición, dispuso lo siguiente, en su parte resolutiva: Artículo 1°. Abstenerse de resolver de fondo la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaria, por carecer de competencia para ello. Artículo 2°. Negar la solicitud del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, de reintegro a los derechos de carrera en el cargo de Notario Único del Círculo Notarial del Líbano – Tolima, por las razones principales y subsidiarias expuestas en la parte motiva de la presente resolución. Artículo 3°.
Comunicar la presente Resolución al señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán y, a su apoderado Pablo Carlosama Mora, en los términos del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Artículo 4°. Comunicar esta Resolución a la Oficina de Control Interno de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que determine la existencia de las irregularidades y las posibles investigaciones disciplinarias contra los facultados de ejecutar por competencia el traslado de los fallos sancionatorios de destitución del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán al MJD. 1 Por el cual se delegan unas funciones en el Ministro de Justicia y del Derecho. 2 Mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el interesado contra la Resolución 708 de 2021.
Radicación: 110010306000202000128 00 Artículo 5°. Comunicar esta Resolución a la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que obre en el expediente de la Hoja de vida del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán. Artículo 6°. Comunicar esta Resolución a la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial, por ser el órgano rector y administrador de la Carrera Notarial.
Artículo 7°. Comunicar esta Resolución a la Procuraduría General de la Nación, para que determine la existencia de las irregularidades y las posibles investigaciones disciplinarias contra los funcionarios facultados de ejecutar por competencia el traslado de los fallos sancionatorios de destitución del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán al MJD. […] 7.
En esa medida, consideró que el ministro de Justicia y del Derecho no había respondido de fondo la petición presentada por su mandante, pues se había limitado a declararse sin competencia, a pesar de lo decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil. Y añadió que, por el contrario, el Ministerio de Justicia declaró al señor Sánchez Guzmán en abandono del cargo, sin haberle dado la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. 8.
Con base en estos antecedentes, el solicitante propuso un «incidente de desacato por incumplimiento de la orden judicial» contenida en la Decisión del 9 de diciembre de 2020, con fundamento en el inciso tercero del artículo 1293 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), por encontrarse el ministro de Justicia y del Derecho, a su juicio, presuntamente incurso en alguna de las conductas sancionables previstas en el artículo 44 ibidem4.
Asimismo, formuló a la Sala las siguientes peticiones: 3 Artículo 129. Proposición, trámite y efecto de los incidentes. Quien promueva un incidente deberá expresar lo que pide, los hechos en que se funda y las pruebas que pretenda hacer valer. […] En los casos en que el incidente puede promoverse fuera de audiencia, del escrito se correrá traslado por tres (3) días, vencidos los cuales el juez convocará a audiencia mediante auto en el que decretará las pruebas pedidas por las partes y las que de oficio considere pertinentes. […] 4 Artículo 44.
Poderes correccionales del juez. Sin perjuicio de la acción disciplinaria a que haya lugar, el juez tendrá los siguientes poderes correccionales: […] 3. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. […] Radicación: 110010306000202000128 00 ORDENAR, al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, pronunciarse de fondo sobre el tema de la PRESCRIPCIÓN de la sanción impuesta al Dr. JAIRO LEONEL SÁNCHEZ GUZMÁN, identificado con cédula de ciudadanía No. 14.268.252, en los términos consagrados en Providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020), emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
REQUERIR: a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Delegada Para la Vigilancia Judicial y la Policía judicial- [sic], para que informe a su Despacho, sobre el seguimiento efectuado al cumplimiento de lo dispuesto en la providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020), conforme al deber consignado en el numeral 1° del artículo 277 de la Constitución Política de Colombia.
SOLICITAR: al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, un informe con destino al Despacho del Honorable Consejero de Estado, dentro del término perentorio de diez (10) días, relacionado con las actuaciones administrativas adelantadas para obtener el cumplimiento de la Providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020), emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 9.
Finalmente, aportó como pruebas copia de los siguientes documentos: i) la Decisión del 9 de diciembre de 2020, dictada por la Sala de Consulta y Servicio Civil, para resolver el conflicto de competencias radicado con el número 110010306000202000128-00; ii) la Resolución 708 del 10 de junio de 2021, dictada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y iii) la Resolución 1487 del 29 de septiembre de 2021, expedida por el mismo organismo.
II. TRÁMITE DEL ASUNTO Con el fin de obtener mayor ilustración para adoptar la decisión que correspondiera, y garantizar el derecho a la defensa del ministro de Justicia y del Derecho (artículo 29 de la Constitución Política), la magistrada ponente, mediante el Auto del 19 de mayo de 2023, dispuso correr traslado del escrito presentado por el apoderado del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, al Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia de Notariado y Registro, para que manifestaran lo que considerasen pertinente, en relación con esta solicitud.
En cumplimiento de lo ordenado en dicho auto, enviaron escritos el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa y de la Veeduría, cuyas posiciones se resumen a continuación: Radicación: 110010306000202000128 00 A. El Ministerio de Justicia y del Derecho El director jurídico de esta cartera, mediante el oficio del 29 de mayo de 2023, manifestó que el Ministerio de Justicia dio cabal cumplimiento a lo decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante la expedición de las Resoluciones 0708 del 10 de junio de 2021 y 1487 del 29 del mismo año, con las cuales resolvió de fondo la petición presentada por el señor Jairo Leonel Sánchez.
A este respecto, el funcionario señala que, si bien, en tales actos administrativos, se reconoció que había ocurrido la prescripción de la sanción disciplinaria de destitución impuesta al señor Sánchez, lo que impedía su ejecución, también se afirmó, con base en lo planteado por la jurisprudencia y por la misma Sala de Consulta, en la citada Decisión del 9 de diciembre de 2020, que esto no implica la extinción de la sanción ni la eliminación de la responsabilidad disciplinaria declarada contra el señor Sánchez Guzmán, además de que el ministerio declaró que el solicitante había incurrido en abandono del cargo.
En esa medida, el director jurídico solicita a la Sala «NO emitir orden en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, ni declarar incumplimiento alguno por parte de esta entidad respecto de la decisión proferida por la Sala de Consulta […] el 9 de diciembre de 2020 […]». [Mayúsculas y negrillas, en el original]. B. La Superintendencia de Notariado y Registro El apoderado de la Superintendencia, mediante escrito enviado por correo electrónico, considera improcedente que el peticionario acuda ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, como lo hace ahora, para que revise la legalidad de los actos administrativos dictados por el Ministerio de Justicia, como si se tratara de una instancia adicional.
Asimismo, la Superintendencia de Notariado y Registro recuerda que la sanción disciplinaria no fue impuesta por dicha entidad, sino por la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de su poder disciplinario preferente, y que esa superintendencia no era la autoridad encargada de ejecutar el castigo, pues se trataba de un notario de primera categoría. Por otra parte, señala que, aun cuando el Ministerio de Justicia y del Derecho se declaró incompetente para «declarar» la prescripción de la sanción disciplinaria impuesta al señor Jairo Leonel Sánchez, ese organismo sí analizó de fondo el asunto, pues consideró que, justamente, por haber ocurrido ya la prescripción, era imposible expedir el acto administrativo de destitución del notario.
Radicación: 110010306000202000128 00 A este respecto, solicita que «se tenga en cuenta en este asunto lo señalado en la página 44 del auto del 9 de diciembre de 2020, según el cual, la consecuencia que acarrea la prescripción de la sanción disciplinaria no es la desaparición de esta (como si no hubiese sido impuesta), ni la extinción del acto administrativo que la contenga, sino la imposibilidad de ejecutarla».
Adicionalmente, recuerda que el Ministerio de Justicia, en las Resoluciones 708 y 1487 de 2021, estudió la situación jurídica del peticionario, y concluyó que se había materializado el abandono del cargo, por lo que, en su criterio, el señor Sánchez Guzmán cesó en su actividad como notario. Por todo lo anterior, solicita «desvincular a la Superintendencia de Notariado y Registro del presente trámite incidental».
C. La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa Mediante oficio enviado por correo electrónico el 29 de mayo de 2023, esta dependencia de la Procuraduría manifiesta que no le correspondió tramitar actuación alguna en relación con este asunto. Sin embargo, señala que encontró el radicado núm. IUS-E-2021-093774 / IUC-D-2021-1771070, el cual está asignado a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, por lo que remitió a dicha dependencia el requerimiento efectuado por la Sala.
D. La Veeduría de la Procuraduría General de la Nación Mediante oficio del 30 de mayo pasado, la veedora de la Procuraduría General de la Nación informa que el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, por medio de escrito presentado en febrero de 2021, puso en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación la Decisión dictada por la Sala el 9 de diciembre de 2020, y solicitó iniciar una investigación disciplinaria contra los servidores públicos que pudieran estar involucrados en las omisiones e irregularidades advertidas por la Sala, tanto en la Superintendencia de Notariado y Registro como en la misma Procuraduría. Posteriormente, la referida providencia le fue comunicada a la Veeduría por la Secretaría de esta Sala.
Señala que la queja presentada por el señor Sánchez fue radicada con el núm. IUS-E-2021-093774 / IUC-D-2021-1771070, y asignada a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, autoridad que, mediante auto del 9 de junio de 2021, ordenó iniciar una indagación preliminar, contra funcionarios por determinar, y decretó varias pruebas.
Asimismo, indica que, en la citada providencia, la Veeduría dispuso: i) remitir copias a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, con el fin Radicación: 110010306000202000128 00 de que decidiera lo que considerase procedente en relación con el superintendente de Notariado y Registro de la época y otros funcionarios de dicha entidad; ii) inhibirse de iniciar actuación disciplinaria alguna contra los empleados de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, y iii) remitir copias a la Corte Suprema de Justicia, para que determinara lo que correspondiera, en relación con la conducta del procurador general de la Nación de ese momento.
También, reseña que, mediante auto del 28 de febrero de 2022, la Veeduría decidió dar por terminada la indagación preliminar que se tramitaba contra servidores públicos sin identificar de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, y ordenó expedir copias para investigar a un funcionario de esa Veeduría. Igualmente, destaca que las actuaciones y decisiones referidas han sido comunicadas al señor Jairo Leonel Sánchez, en su calidad de quejoso.
Advierte, asimismo, que el 26 de mayo de 2023, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios decidió remitir a la Veeduría las diligencias realizadas dentro del expediente disciplinario IUS-E-2021-081484 / IUC-D-2023-2983469, lo que se encuentra pendiente de evaluación. Finalmente, remite copia de todas las actuaciones y decisiones adoptadas por esa dependencia, en 41 folios.
Por todo lo anterior, concluye que «la Veeduría dio cumplimiento a la orden dada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, adelantando las actuaciones disciplinarias correspondientes en contra de los servidores adscritos a este ente de control y, realizando las remisiones correspondientes a las entidades competentes».
III. CONSIDERACIONES 1. El incidente de desacato no está previsto en el trámite de los conflictos de competencia administrativa En primer lugar, es necesario advertir que el procedimiento establecido por el ordenamiento legal para solucionar los conflictos de competencia administrativa, y contenido en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, no incluye la posibilidad de tramitar un incidente de desacato, frente al real o presunto incumplimiento de la decisión adoptada por la Sala.
Radicación: 110010306000202000128 00 Para verificar lo anterior, basta con revisar las normas citadas. Como es apenas obvio, la Sala de Consulta no puede crear, modificar o adicionar el procedimiento que rige para este tipo de asuntos, ni abrogarse competencias, pues ello es potestad exclusiva del Legislador (artículo 150, numerales 1, 2 y 23, de la Carta Política).
Nótese que, en contraste, el incidente de desacato ha sido previsto expresamente por el Legislador en algunos procedimientos judiciales, como el de la acción de tutela o el de las medidas cautelares, en el proceso contencioso administrativo. En efecto, los artículos 275 y 526 del Decreto 2521 de 19917 establecen y regulan expresamente el incidente de desacato en el trámite de la acción de tutela, así como las sanciones que los jueces constitucionales pueden imponer a la parte que desatienda lo resuelto en el fallo dictado en dicho proceso.
De manera similar, el artículo 2418 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 60 de la Ley 2080 de 2021, regula el incidente de desacato frente a las medidas 5 Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. [Se resalta]. 6 Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. [Énfasis añadido]. 7 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 8 Artículo 241. Sanciones.
El incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un incidente de desacato como consecuencia del cual se podrán imponer multas sucesivas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por el monto de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin que sobrepase cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La sanción será impuesta por la misma autoridad judicial que profirió la orden en contra del representante legal o director de la entidad pública, o del particular responsable del cumplimiento de la medida cautelar. Esta se impondrá mediante trámite incidental y será susceptible del recurso de reposición, el cual se decidirá en el término de cinco (5) días. [Subrayas ajenas al texto].
Radicación: 110010306000202000128 00 cautelares que se dicten en los procesos judiciales que tramita la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y señala su procedimiento, competencia y las sanciones aplicables. Ahora bien, el solicitante invoca, como fundamentos normativos de su petición, los artículos 44, numeral 3.°, y 129, inciso tercero, del Código General del Proceso.
Sin embargo, ninguna de tales normas habilita a la Sala para iniciar un incidente de desacato y sancionar, como resultado de este, al ministro de Justicia y del Derecho o a cualquier otro funcionario público. En efecto, el artículo 44 se refiere a los poderes correccionales de los jueces, y el numeral tercero dispone que, en desarrollo de tales atribuciones, estos funcionarios judiciales pueden sancionar con multas a los empleados públicos, entre otras personas, cuando, sin justa causa, incumplan las órdenes que les impartan en ejercicio de sus funciones, o demoren su ejecución. Esta disposición no resulta aplicable, en el presente caso, porque la Sala de Consulta y Servicio Civil, en su Decisión del 9 de diciembre de 2020, no dictó ninguna orden, sino que declaró competente a una autoridad (el Ministerio de Justicia y del Derecho) para responder una petición. El deber de dar respuesta de fondo a las peticiones, así como el plazo para hacerlo, están previstos directamente en la Constitución Política (artículo 23) y en la ley (Leyes 1437 de 2011 y 1755 de 2015, entre otras).
Por otra parte, el artículo 129 del Código General del Proceso establece el procedimiento general de los incidentes que la ley permite tramitar en el curso de los procesos judiciales que se rigen por dicho estatuto. Esta disposición tampoco resulta aplicable, pues, aparte de que el trámite de los conflictos de competencia administrativa no constituye un proceso u otra actuación judicial, como se explicará más adelante, dicho procedimiento termina cuando se comunica a las partes y a los terceros interesados la decisión adoptada por la Sala, lo cual ocurrió, en el presente caso, en el mes de febrero del año 2021.
Las consideraciones anteriores bastarían para rechazar, por improcedente, la solicitud presentada por el apoderado del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán. No obstante, para mayor ilustración, este despacho formulará algunas consideraciones adicionales sobre la naturaleza jurídica de la función de resolver conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, así como sobre la naturaleza y los efectos jurídicos de las decisiones con las cuales se resuelven tales disputas.
Lo anunciado permitirá entender, con mayor claridad, la razón por la cual el Legislador no ha previsto el incidente de desacato, en el trámite de estos asuntos. Radicación: 110010306000202000128 00 2. Las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver los conflictos de competencia administrativa, no son providencias judiciales.
Tales decisiones no contienen condenas, ni imponen órdenes Es importante aclarar, en primer lugar, que las decisiones de la Sala, al resolver o pronunciarse, de otra forma, sobre los conflictos de competencia administrativa (negativos o positivos) que le sean planteados, en ejercicio de su función prevista en los artículos 399 y 112, numeral 1010, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no son «providencias judiciales», como tampoco es jurisdiccional la respectiva función. Así lo ha manifestado esta corporación11, en los siguientes términos: Por esta razón, es necesario reiterar que las decisiones mediante las cuales la Sala de Consulta y Servicio Civil […] resuelve los conflictos de competencias administrativas que le sean planteados, en ejercicio de la función asignada a la Sala en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA, no constituyen sentencias ni otro tipo de providencias judiciales, como tampoco es judicial la referida función. […] […] A este respecto, es necesario reiterar, en primer lugar, que ni las decisiones que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función constituyen sentencias u otro tipo de providencias judiciales, ni contra ellas es viable interponer alguna clase de recurso –incluyendo el de revisión. […].
En efecto, en múltiples ocasiones la Sala ha estudiado la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas que le fue asignada por la ley, y la de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, aclarando que ni esa función ni tales decisiones tienen carácter judicial. Inicialmente, cuando la Ley 954 de 200512 eliminó la llamada “acción de definición de competencias administrativas” prevista en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), cuya competencia estaba asignada a la Sala Plena del Consejo de Estado, y pasó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencia administrativa que se presenten entre autoridades del orden nacional, o entre una del orden nacional y otra de nivel 9 Modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. 10 Modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de noviembre de 2015, expediente 11001-03-06-000-2014-00142-00. 12 Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia. Radicación: 110010306000202000128 00 territorial, o entre autoridades territoriales de distintos departamentos, la Sala manifestó lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de esta potestad […]13”.
Por su parte la Sección Primera del Consejo de Estado14 ha señalado lo siguiente: […] En atención a lo transcrito, si bien las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función de resolver conflicto de competencias administrativas, son de acatamiento obligatorio, y su fuerza vinculante, la realidad es que tales pronunciamientos no pueden catalogarse como providencias judiciales, sino que deben ser catalogadas como pronunciamientos que contienen “un control previo de legalidad” sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. [Subrayas fuera de texto].
Esta conclusión se ve reforzada por lo dispuesto en los artículos 236 de la Constitución Política y 112, inciso primero, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca). En efecto, la primera de las normas citadas establece: Artículo 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley.
El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna. [Se subraya]. En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, en su primer inciso, tal como fue modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone: Artículo 112.
Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados. […] [Énfasis añadido]. Resulta, entonces, que si la función de dirimir los conflictos de competencia fuese jurisdiccional, tal atribución no podría haberse otorgado a la Sala de Consulta y 13 «[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de dos mil ocho (2008).
Expediente No. 11001-03-06-000-2008-00064-00. Conflicto de competencias entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – y la Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT –. Solicitud de revisión presentada por el INCODER». 14 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 16 de marzo de 2017, rad. núm. 11001-03- 15-000-2017-00241-00.
Radicación: 110010306000202000128 00 Servicio Civil, ni esta podría ejercerla, pues se violaría, no solamente el precepto legal, contenido en el artículo 112 del Cpaca, sino también el canon constitucional, incorporado en el artículo 236 de la Carta. Es pertinente recordar que el Legislador, varios años antes de la Constitución de 1991, había dividido internamente el Consejo de Estado, entre la Sala de lo Contencioso Administrativo, encargada prioritariamente de ejercer las funciones jurisdiccionales atribuidas a esta corporación, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y la Sala de Consulta y Servicio Civil, encargada de cumplir la función consultiva, como Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno, y algunas funciones administrativas asignadas por la ley.
Así, para efectos de resolver lo que corresponda sobre la petición del solicitante, es importante reiterar que la Decisión adoptada por la Sala el 9 de diciembre de 2020: i) no es una providencia judicial, y ii) no contiene una condena, ni impone una orden u otra obligación específica. En efecto, al resolver esta clase de conflictos, la Sala declara, en forma expresa, definitiva y motivada, qué autoridad es la competente para iniciar o continuar una determinada actuación administrativa; adoptar cierta decisión (acto administrativo), o, en general, ejercer la función administrativa, en un caso particular y concreto, a la luz de lo dispuesto en las normas constitucionales y legales, en la jurisprudencia y en las demás fuentes del derecho que resulten aplicables.
De esta forma, ejerce un «control previo de legalidad», como lo ha calificado la doctrina de la Sala, con el fin de esclarecer y definir la competencia administrativa, que constituye, como se sabe, un aspecto esencial para iniciar o continuar una actuación y adoptar la decisión de fondo. Con esta determinación, se busca garantizar, sobre todo, el derecho al debido proceso en el ejercicio de la función administrativa (artículo 29 de la Constitución Política), bajo el entendido de que la competencia es uno de los elementos integrantes de dicha garantía constitucional.
Una vez definida la competencia para iniciar o continuar la actuación o el procedimiento administrativo de que se trate, por parte de la Sala de Consulta, la autoridad declarada competente debe comenzar o continuar la actuación y concluirla,, dentro de los términos señalados por la ley. Por tales motivos, no resulta aplicable, en este caso, lo dispuesto en el numeral 3.° del artículo 44 del Código General del Proceso, pues la Sala de Consulta no ha emitido una «orden», ni una condena, que pueda considerarse incumplida.
Radicación: 110010306000202000128 00 3. Carácter vinculante de las decisiones de la Sala, como control previo de legalidad sobre el factor de la competencia. Reiteración15 Finalmente, es importante precisar que nada de lo explicado hasta ahora significa que las decisiones que dicta la Sala, al resolver los conflictos de competencia, no sean obligatorias o vinculantes y que, por lo tanto, puedan ser desconocidas.
Por el contrario, tales decisiones declaran, en forma obligatoria y definitiva, la competencia para continuar o iniciar cierta actuación administrativa, o resolver determinado asunto, pues constituyen, como ya se indicó, un control previo de legalidad sobre el factor competencial, en relación con determinado asunto o actuación administrativa.
Lo anterior conlleva que, a partir de ese momento, ninguna de las autoridades que estuvieron involucradas en el conflicto, otras autoridades, o particulares interesados, pueden desconocer la competencia que la Sala ya declaró, en el caso concreto, ni pueden continuar sosteniendo o alegando su incompetencia (en el caso de un conflicto negativo) o, por el contrario, su competencia (si el conflicto es positivo). 4.
La Sala no puede imponer, señalar o sugerir la forma como la autoridad competente debe ejercer su competencia Es importante aclarar, igualmente, que la Sala, al declarar competente al Ministerio de Justicia y del Derecho, no señaló ni sugirió la forma como esta autoridad debía ejercer su competencia, en el caso concreto, especialmente, en relación con las gestiones que considerase necesario realizar y con el sentido de la respuesta que emitiera al peticionario, porque no es esa la competencia de la Sala.
En este punto, es importante recordar la doctrina de la Sala, tal como se explicó en el Auto del 7 de junio de 2022, dictado por este mismo despacho16: Es importante señalar, igualmente, que la Sala, en el presente caso, al declarar competente a la Superintendencia de Sociedades, bajo la coordinación de la Superintendencia Nacional de Salud, para responder de fondo algunas de las solicitudes contenidas en la petición […] no señaló ni sugirió la forma como estas autoridades debían ejercer su competencia, en el caso concreto, especialmente, en relación con las gestiones que consideren necesario realizar y con el sentido de la respuesta que emitan al peticionario, pues esto implicaría invadir el campo de acción de tales entidades, desconocer su independencia técnica y exceder las 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de julio de 2013, rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00006-00;
Auto del 7 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2021- 00082-00, y Auto del 7 de febrero de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00226-00. Adicionalmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia del 16 de marzo de 2017, rad. núm. 11001-03-15-000-2017-00241-00. 16 En el expediente 11001-03-06-000-2021-00082-00.
Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Sociedades. Radicación: 110010306000202000128 00 funciones asignadas a la Sala, en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificada por la 2080 de 2021. […] En esa medida, no podía ordenarle, indicarle ni sugerirle a ninguna de las dos autoridades declaradas competentes las actividades o gestiones que deban realizar para dar una respuesta de fondo a tales peticiones, ni, mucho menos, el sentido en el que deban contestarlas.
Ambos aspectos deben ser determinados exclusivamente por las referidas Superintendencias, de acuerdo con las normas constitucionales, legales y reglamentarias que consideren aplicables; con los hechos, y con las pruebas que se hayan aportado o practicado en los respectivos expedientes administrativos17. [Subraya en el original; negrillas añadidas].
En la Decisión del 9 de diciembre de 2020 (p. 20), la Sala advirtió lo siguiente: El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. [Subraya en el original].
En esa medida, la Sala no podía ordenarle, indicarle ni sugerirle al Ministerio de Justicia y del Derecho las actividades o gestiones que debía realizar para dar una respuesta de fondo a la petición del señor Jairo León Sánchez, ni, mucho menos, el sentido en el que debía contestarla. Ambos aspectos debían ser determinados exclusivamente por ese organismo, de acuerdo con las normas constitucionales, legales y reglamentarias que considerara aplicables, así como con los hechos y las pruebas que se hayan aportado o practicado en la respectiva actuación administrativa.
Por lo tanto, la Sala tampoco puede entrar a estudiar ni juzgar el mérito de tales gestiones y respuestas, para establecer si son adecuadas, total o parcialmente, frente a las pruebas y las normas sustanciales que resulten aplicables, pues ello implicaría, por una parte, desconocer la autonomía técnica de la autoridad declarada competente y, por la otra, incurrir en un posible desbordamiento en el ejercicio de la función asignada legalmente a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
De todas formas, y dado que el reproche principal del peticionario tiene que ver con la presunta falta de resolución del Ministerio de Justicia y del Derecho sobre la 17 En el mismo sentido, puede consultarse el Auto del 9 de febrero de 2022, dictado dentro del mismo expediente, y el Auto del 18 de diciembre de 2020, en el expediente núm. 11001-03-06-000-2020- 00235-00.
Radicación: 110010306000202000128 00 declaratoria de prescripción de la sanción disciplinaria, vale la pena transcribir lo que dijo la Sala, sobre este punto específico, en las páginas 37 y 38 de la Decisión del 9 de diciembre de 2020: […] la Sala encuentra que la ley no le ha asignado expresamente a ninguna autoridad administrativa la facultad para declarar la prescripción de las sanciones disciplinarias, por lo que podría discutirse, incluso, si dicha atribución corresponde verdaderamente al ejercicio de la función administrativa.
A este respecto, vale la pena mencionar que, si bien en materia civil y penal, la ley atribuye expresamente la competencia para declarar la prescripción, ya sea en virtud de una acción o solicitud del interesado, o bien, de una excepción o medio de defensa, dicha función no está asignada, tampoco, a una autoridad administrativa, sino judicial, tal como puede inferirse de lo dispuesto en los artículos 2513 del Código Civil y 15 del Código General del Proceso (en el campo civil), y en el artículo 3881 [sic], numeral 8º y parágrafo 2º, del Código de Procedimiento Penal (en este campo).
Ahora bien, si ninguna autoridad administrativa tiene asignada, en virtud de alguna norma, la función o atribución de declarar la prescripción de la sanción disciplinaria, conforme a lo explicado, la Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver un conflicto de competencias administrativas, no podría declarar competente, para este preciso objeto, a ningún funcionario, entidad u organismo, pues, de hacerlo, estaría desconociendo el principio de legalidad, que implica […] que las autoridades solamente pueden cumplir aquellas funciones y ejercer aquellas atribuciones que les señale la Constitución Política, la ley o el reglamento […] [cursivas y negrillas en el original; subrayas añadidas].
En concordancia con lo anterior, la Sala, en la parte resolutiva, no declaró competente al Ministerio de Justicia y del Derecho para decidir sobre la solicitud de declaratoria de la prescripción de la sanción disciplinaria, o algo semejante, sino para «resolver de fondo la petición presentada por el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, en el sentido de que se le reintegren sus derechos, como consecuencia del presunto acaecimiento de la prescripción de la sanción disciplinaria […]» [énfasis añadido].
En todo caso, si el interesado, o su apoderado, se encuentran inconformes con las gestiones efectuadas y las respuestas dadas, hasta el momento, por el Ministerio de Justicia y del Derecho, o con las actuaciones realizadas por la Procuraduría General de la Nación, con base en la decisión adoptada por la Sala el 9 de diciembre de 2020, pueden acudir a los medios de control judicial que establece el Cpapa, para atacar la legalidad de tales actos, y, en general, a las acciones y recursos establecidos en la Constitución y en la ley, para hacer valer sus derechos constitucionales y legales, incluyendo las facultades que la ley otorga al quejoso, en el trámite de las actuaciones disciplinarias.
Radicación: 110010306000202000128 00 El mecanismo de los conflictos de competencia no es el medio idóneo para lograr ese fin, pues dicho instrumento se agotó cuando la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió su decisión, declarando competente al Ministerio de Justicia y del Derecho para responder la petición formulada por el señor Jairo Leonel Sánchez.
Finalmente, con las comunicaciones, los actos administrativos y los demás documentos enviados por el Ministerio de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia de Notariado y Registro, al descorrer el traslado de la petición presentada por el apoderado del señor Sánchez Guzmán, resulta innecesario requerir a tales autoridades la presentación de un informe sobre las gestiones y decisiones adoptadas para dar cumplimiento a lo decidido por la Sala, en el citado proveído del 9 de diciembre de 2020, como lo solicita el mismo abogado en los puntos dos y tres de su petición (numeral 8 de los antecedentes).
En atención a lo expuesto, la consejera ponente
RESUELVE
Primero: Rechazar, por improcedentes, las solicitudes presentadas por el señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, mediante apoderado, el pasado 4 de mayo, por las razones expuestas en este auto. Segundo: Reconózcase personería al abogado Gerardo Ariza Ariza, como apoderado del señor Jairo Leonel Sánchez Guzmán, y al abogado Gregory de Jesús Torregosa Rebolledo, como apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro, en los términos de los poderes y demás documentos adjuntos, que obran en el expediente.
Tercero: Comuníquese el presente auto, enviando copia de este, al Ministerio de Justicia y del Derecho; a la Superintendencia de Notariado y Registro y a su apoderado, Gregory de Jesús Torregosa Rebolledo; a la procuradora general de la Nación; a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa; a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación; al señor Jairo Leonel Sánchez, y a su apoderado, Gerardo Ariza Ariza.
Cuarto: Archívese este auto, una vez comunicado, en el expediente del conflicto. Radicación: 110010306000202000128 00 Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por la consejera ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.