Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literales a) y b).
Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis del reconocimiento y liquidación de la pensión. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; IBL. Subtema 3: conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 13 de octubre de 2016, que confirmó parcialmente la providencia por medio de la cual se ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.
I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se infirme la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 13 de octubre de 2016, por medio de la cual confirmó parcialmente la providencia de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.)1, sustituida a su esposa Nohemy Gaviria, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales.
El ente demandante sustenta la acción especial de revisión en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación se obtuvo con violación del debido proceso al otorgar «un aumento 1 Sustituida a la señora Nohemy Gaviria de Carvajal en su calidad de cónyuge supérstite.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en la mesada pensional sin fundamento constitucional y legal» y configura un exceso de lo debido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.), por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 008073 del 7 de marzo de 2014 y RDP 010233 del 26 de marzo de 2014, por medio de las cuales negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al entonces actor mediante la Resolución 013808 del 15 de mayo de 19982. 2.
La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por ser beneficiario del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia de primera instancia dictada el 6 de octubre de 2015, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango en cuantía equivalente «al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio […], esto es, incluyendo además de la asignación básica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, diferencia de horario ya reconocidas, los factores denominados 1/12 prima de navidad, 1/12 prima de vacaciones, 1/12 prima de productividad y alimentación», y pagar la diferencia entre la suma reconocida y la reliquidada3. 4.
Al sustentar la decisión, el juzgado precisó que la cuantía de la prestación pensional debía calcularse conforme al artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, para lo cual tuvo en cuenta la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, según la cual es «válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir, aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se le dé». 5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la sentencia objeto de la acción especial de revisión dictada el 13 de octubre de 2016, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia al modificar el ordinal segundo, en el siguiente sentido4: «PRIMERO: CONFÍRMASE PARCIALMENTE la Sentencia del 6 de octubre de 2 Folio 81 del cuaderno 1. 3 Folios 228 vto. a 231 del cuaderno 2. 4 Folios 218 a 225 del cuaderno 2.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2015, proferida por el Juzgado Noveno (9.°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo el cual se modifica en el sentido de excluir de la reliquidación pensional del demandante el factor denominado diferencia de horario […].». 6.
Como fundamento de la decisión, el tribunal expuso, en primer lugar, que el señor Carvajal Arango nació el 16 de mayo de 1942 y trabajó más de 20 años en el sector público, motivo por el cual la prestación pensional debía reajustarse bajo los parámetros establecidos de la Ley 33 de 1985, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en virtud del principio de inescindibilidad de la ley que impone aplicar la norma en su totalidad. 7.
En segundo lugar, consideró que, de conformidad con los artículos 10, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia SU-230 de 2015, proferida por la Corte Constitucional, no constituía un precedente vinculante para la jurisdicción de lo contencioso-administrativo por tratarse de un fallo de tutela que tiene efectos inter partes. Por tanto, decidió aplicar al caso de Alberto Carvajal Arango la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 para determinar el IBL con base en todos los factores de salario devengados en el último año de servicio. 2.2.
Solicitud de revisión especial 8. El apoderado de la UGPP presentó solicitud de revisión en ejercicio de la acción especial establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 13 de octubre de 2016 para que se revoque y, en su lugar, se ordene lo siguiente: (i) que se declare que Alberto Carvajal Arango, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana.
En consecuencia, se ordene la reliquidación de la pensión conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 dictadas por la Corte Constitucional; (ii) que la UGPP reliquide la pensión reconocida al señor Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.), sustituida a favor de la señora Nohemy Gaviria de Carvajal, conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con lo previsto en el artículo 21 de dicha normativa, esto es «teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994»;
(iii) que Nohemy Gaviria de Carvajal restituya las sumas pagadas en exceso por motivo de la reliquidación de la mesada pensional, como consecuencia de las órdenes impartidas en la sentencia objeto de revisión. 9. Al sustentar la solicitud de revisión, la UGPP afirmó que el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación del debido proceso porque la liquidación no se ajusta a las normas legales que regían la prestación pensional, pues «lo procedente era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la ley 100 de 1993, en cuanto se refiere al Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez postmortem del señor Alberto Carvajal Arango reconocida a la señora Nohemy Gaviria de Carvajal como beneficiaria del primero». 10.
Según el ente demandante, el desconocimiento legal referido generó la aplicación indebida del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque, si bien este beneficio permite el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior, su aplicación se circunscribe a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de remplazo o monto.
El IBL, por su parte, debe corresponder al promedio de lo devengado durante los 10 años de servicio anteriores a la adquisición del derecho, con la inclusión de los factores descritos en el artículo 1°. del Decreto 1158 de 1994, tal y como lo establece el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 11. Adujo, además, que la providencia judicial mediante la cual se le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango incurre en la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque calculó el IBL sobre un periodo de liquidación menor a los 10 años establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y dispuso la inclusión de factores adicionales a los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, lo que llevó al exceso de la cuantía debida de acuerdo con la ley.
La liquidación pensional en los términos señalados en la sentencia objeto de revisión generó el pago de una mesada pensional equivalente a «dos millones novecientos quince mil ciento noventa y cinco pesos ($2.915.195), monto que genera una diferencia de trecientos noventa y ocho mil ochocientos cincuenta pesos ($398.850) con el valor debido, el cual corresponde a dos millones quinientos dieciséis mil trescientos cuarenta y cinco pesos ($2.516.345)»5. 2.3.
Trámite de la acción especial de revisión 12. Esta corporación, mediante auto de 20 de mayo de 20216, admitió la demanda especial de revisión interpuesta por la UGPP en contra de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó la notificación personal a Nohemy Gaviria de Carvajal y al Ministerio Público. 13.
El despacho sustanciador, mediante el auto de 22 de junio de 20237, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda; rechazó por «inútil» la solicitud de oficiar al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2014-00258-01; dispuso prescindir del máximo periodo probatorio y requirió a la señora Nohemy Gaviria de Carvajal para que constituyera apoderado judicial. 14.
Nohemy Gaviria de Carvajal, mediante memorial del 6 de febrero de 2024 suscrito por su apoderado judicial, presentó, de manera extemporánea, escrito de contestación mediante el cual se opuso a las pretensiones solicitadas por la entidad demandante al considerar que la reliquidación pensional ordenada en la sentencia 5 Folio 10 del cuaderno 1 6 Folio 274 del cuaderno 2. 7 Folio 236 del cuaderno 2.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 objeto de revisión se encuentra conforme a derecho porque atendió el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para aquella época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
Adicionalmente, propuso las excepciones que denominó «a) aplicación del régimen de transición pensional a la demandada y no al precedente regresivo de las altas cortes; b) excepción de legalidad de las decisiones jurisdiccionales y de inexistencia de las obligaciones que se pretenden/cobro de lo no debido; c) excepción de buena fe de la demandada edificada en la confianza legítima en relación con las previsiones del artículo 164 del CPACA; d) excepción de compensación o pago» y la genérica o innominada8.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)9, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 3.2.
Oportunidad de la acción especial de revisión 16. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 17.
En este caso, la Sala encuentra acreditado con la constancia secretarial expedida por el oficial mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que la sentencia objeto de revisión, dictada por esa corporación el 13 de octubre de 2016, fue notificada a las partes por correo electrónico el 1 de noviembre de 2017 y cobró ejecutoria el 3 del mismo mes y año10, y la demanda de revisión fue radicada el 24 de enero de 202011, motivo por el cual se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno. 3.3.
Legitimación para la causa 18. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos 8 Samai, índice 33, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 33». 9 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».
(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). 10 Folios 203-204 del cuaderno 2. 11 Folio 11 vto. del cuaderno 1.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 activos de la acción especial son el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la república y el procurador general de la nación, que pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.
La primera, establecida en el literal a), para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b), para los eventos en que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 19. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 20.
La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó para el ejercicio de la acción a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión, cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia para la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013), «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 21.
En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 22.
Nohemy Gaviria de Carvajal se encuentra legitimada para la causa por pasiva, dado que la UGPP mediante Resolución núm. RDP 017723 de 3 de mayo de 201612, reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Alberto Carvajal Arango. La prestación pensional fue reconocida a la señora Gaviria de Carvajal en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 26 de enero de 2016.
Además, el causante actuó como parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de octubre de 2016. 12 Folio 141 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.4.
Problemas jurídicos 23. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP en contra de la sentencia dictada por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de octubre de 2016, que confirmó la orden de reliquidación de la pensión reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.), la Sala se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta a los siguientes problemas: 24.
¿La reliquidación pensional ordenada mediante la sentencia objeto de revisión incurrió en la violación del debido proceso al sustentar el reconocimiento en una supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que fija el ingreso base de liquidación de la pensión con la inclusión de los factores de salario sobre los cuales se realizaron aportes? Si la respuesta al interrogante es negativa, la Sala procederá al análisis del siguiente cuestionamiento: 25.
¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango, sustituida a la cónyuge supérstite Nohemy Gaviria de Carvajal, excede lo debido de acuerdo con la ley al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior aplicable al caso en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 3.5.
Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 26. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional13 ha denominado «acción especial o sui generis de revisión». 27.
Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial de revisión fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley14. 28.
En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, 13 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 14 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones15. 29.
En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión previsto en el código respectivo, que procederá por las causales descritas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 30.
En lo atinente al recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión16 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada17. 31.
Las causales establecidas en la norma procesal muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA18, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley19, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada20». 32.
Ahora, si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»21. 33.
En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado22 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 17 CPACA, artículo 250. 18 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 19 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 i) requiere de un sujeto activo cualificado, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social23; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera concedido con violación al debido proceso (literal a) y la liquidación de la prestación por exceso de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)24. 3.6.
Análisis del caso concreto. Causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Violación al debido proceso. 34. El apoderado de la UGPP sustentó el ejercicio de la acción especial de revisión en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque, a su juicio, la pensión reconocida a favor de Alberto Carvajal Arango, sustituida a la señora Nohemy Gaviria de Carvajal, presenta «un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional y legal» y configura un exceso de lo debido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 35.
Frente a la causal de revisión especial atinente al reconocimiento obtenido con violación del debido proceso, la Sala observa que la UGPP no expuso razones concretas para sustentar la configuración de este supuesto en el presente asunto, dado que no cuestionó el reconocimiento de la prestación por el desconocimiento de las garantías que conforman este derecho fundamental.
Los argumentos están dirigidos a cuestionar la interpretación de las normas aplicadas para la determinación del ingreso base de liquidación (IBL), pues en la demanda expone que el reconocimiento fue otorgado con «un aumento en la mesada pensional en la liquidación sin fundamento constitucional y legal […], teniendo en cuenta el promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, desconociendo la legislación aplicable, y poniendo en peligro la sostenibilidad financiera del sistema pensional»25. 36.
En lo concerniente al alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al considerar que la violación al debido proceso en el reconocimiento de pensiones de 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). 25 Folio 5 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero con cargo a fondos públicos ocurre cuando la providencia judicial cuestionada mediante la acción especial desconoce una o varias de las garantías que conforman este derecho fundamental, escenario que descarta cuestionamientos sustentados en la aplicación del derecho sustancial, «pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia»26 o «instancia adicional (…) para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados» 27. 37.
En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción especial de revisión, como excepción al principio de cosa juzgada, dirigida a salvaguardar los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, se circunscribe a situaciones evidentes de vulneración al debido proceso; presupuesto que impone al juez lo siguiente: (i) ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada para calificar su trascendencia y determinar si existe «un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no [sea] una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento» y, (ii) «delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales»28. 38.
El alcance de la causal de revisión especial cuando el reconocimiento se obtiene con violación al debido proceso permite inferir que la sustentación expuesta en el caso bajo estudio no encaja como un evento con la capacidad de configurar una excepción al principio de cosa juzgada, pues el argumento que la edifica gira en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que el apoderado de la UGPP considera correcta para la determinación del IBL, en el entendido que el régimen de transición solo concedió el beneficio de acceder a la pensión de jubilación con los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo determinados en el régimen anterior, sin incluir el periodo ni los factores a tener en cuenta en el cálculo de la cuantía pensional. 39.
En este escenario, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, pues el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal no encuadra en un evento de vulneración evidente del debido proceso en el reconocimiento pensional. Lo anterior, porque la supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 expuesta como sustento de la causal revela que el ejercicio de la acción especial de revisión estuvo encaminada a lograr una tercera instancia para cuestionar la tesis aplicada para el cálculo del IBL, no la revisión del reconocimiento pensional. 40.
Resulta oportuno precisar, además, que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la violación al debido proceso se subsume en la segunda causal alegada, consistente en el exceso de la cuantía reliquidada, al estar fundada en la 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2021, expediente 2018-01426-00 (Revisión). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de mayo de 2020, expediente 2018-04700-00 (Revisión). 28 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias Sentencia CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148-2017.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 supuesta irregularidad de la orden de reliquidación pensional que le genera al pensionado «unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación»29. 3.7.
Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 41. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) con el argumento de que la orden de reliquidación, que cobró firmeza con la sentencia objeto de la acción especial, excedió lo debido conforme a la ley, al determinar el IBL como lo preveía el régimen pensional anterior aplicado por virtud de la transición normativa prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de la que fue beneficiario Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.). 42.
A juicio del ente accionante, la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el promedio de los factores salariales pagados al pensionado durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus, «con la inclusión estricta de los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994»30. 43. Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1.
Reconocimiento y liquidación pensional 44. La Resolución núm. 013808 de 15 de mayo de 1998 dictada por la extinta CAJANAL31, incorporada al expediente, acredita el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de Alberto Carvajal Arango, a partir del 1 de noviembre de 1997, condicionada al retiro definitivo del servicio; en cuantía de $589.072.94, calculada con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 3 años, 1 mes y 16 días, «conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993»; con la inclusión de los siguientes factores: (i) asignación básica, (ii) dominicales y feriados;
(iii) horas extras; y (iv) trabajo suplementario. 45. El acto administrativo citado refiere que el pensionado nació el 16 de mayo de 1942, adquirió el estatus jurídico de pensionado el 16 de mayo de 1997, trabajó un total de 10.444 días y el último cargo desempeñado fue el de Bombero Aeronáutico. 46. Por Resolución núm. 031728 de 28 de diciembre de 2004, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación por encontrar acreditado el retiro definitivo del servicio a partir del 30 de octubre de 2003, lo que generó el aumento de la mesada a un millón doscientos veintiséis mil quinientos cuarenta y un pesos con treinta y siete centavos ($1.226.541.37).
Precisó que la liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo 29 Folio 9 vto. del cuaderno 1. 30 Folio 9 vto. del cuaderno 1. 31 Folio 81 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 devengado sobre el salario percibido entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de octubre de 1997, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; con la inclusión de los siguientes factores: (i) asignación básica, (ii) dominicales y feriados;
(iii) horas extras; (iv) bonificación por servicios prestados; (v) incrementos por antigüedad; y (vi) diferencia de horario32. 47. La Resolución núm. 51363 de 29 de septiembre de 2006, da cuenta de que CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación a favor del señor Alberto Carvajal Arango, en cuantía equivalente a un millón trecientos ochenta y siete mil trecientos noventa y seis pesos con noventa y cuatro centavos ($1.387.396.94), calculada con el 85% del promedio de lo devengado durante los 10 últimos años de servicio, esto es, entre el 1 de noviembre de 1993 y el 30 de octubre de 200333. 48.
Por Resolución núm. 04155 del 1 de marzo de 200734, la extinta CAJANAL, en cumplimiento de una sentencia expedida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho35, reliquidó la pensión de Alberto Carvajal Arango a partir del 1 de noviembre de 2003, al considerar que no era procedente liquidar la pensión con el promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de septiembre de 2003, sino en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio. 49.
Alberto Carvajal Arango, el 10 de febrero de 2014, solicitó a la UGPP el reajuste de la pensión de jubilación, con fundamento en la Ley 33 de 1985, es decir, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. La anterior solicitud fue negada por la UGPP mediante la Resolución núm. RDP 008073 de 7 de marzo de 2014, decisión que fue confirmada por la Resolución núm. RDP 010233 del 26 de marzo de 201436. 50.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 6 de octubre de 2015, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Alberto Carvajal Arango, declaró la nulidad de las resoluciones referidas y condenó a la UGPP a lo siguiente: «SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- a liquidar en debida forma, reconocer y pagar al señor Alberto Carvajal Arango de condiciones civiles ya conocidas su Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación, a partir del 01 de noviembre de 2003, fecha de retiro definitivo, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio (75% de asignación básica y 75% del promedio mensual de los factores devengados semestral o anualmente), esto es, incluyendo además de la asignación básica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, diferencia de horario ya reconocidas, los factores denominados 1/12 prima de navidad, 1/12 prima de vacaciones, 1/12 prima de productividad y alimentación»37. 32 Folio 98 del cuaderno 1. 33 Folio 119 del cuaderno 1. 34 Folio 130 del cuaderno 1. 35 Sentencia del 31 de marzo de 2006, folio 245 del cuaderno 2. 36 Folios 144 vto. -148 del cuaderno 1. 37 Folios 228 vto. a 231 del cuaderno 2.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 51. El juzgado citado sustentó la decisión en la tesis unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuesta en la sentencia de 4 de agosto de 2010, conforme a la cual es «válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir, aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se le dé». 52.
La UGPP, mediante la Resolución núm. RDP 017723 de 3 de mayo de 2016, sustituyó la pensión de jubilación reconocida a Alberto Carvajal Arango a su cónyuge supérstite Nohemy Gaviria de Carvajal38. 53. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la sentencia del 13 de octubre de 2016, objeto de la presente acción de revisión, modificó el ordinal segundo de la providencia apelada por la UGPP, en el sentido de excluir de la reliquidación pensional la «diferencia de horario», al considerar que no fue devengado por Alberto Carvajal Arango en el último año de servicio39. 54.
En cumplimiento de la sentencia citada, la UGPP dictó la Resolución núm. RDP 043873 de 13 de noviembre de 2018, por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación sustituida a la esposa del causante, en los siguientes términos40: «ARTÍCULO PRIMERO: […] reliquidar el pago de una Pensión de VEJEZ Postmortem en cuantía de $1.452.642 (UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE) con ocasión del fallecimiento de CARVAJAL ARANGO ALBERTO, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2003, con efectos fiscales a partir del 10 de febrero de 2011 por prescripción trienal, conforme a la siguiente distribución: […] Gaviria de Carvajal Nohemy.
Calidad: Cónyuge o Compañera (o). […]». 55. La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Alberto Carvajal Arango (q.e.p.d.) fue definida por la UGPP conforme a la Ley 33 de 1985, aplicada en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 del que era beneficiario el pensionado, tras acreditar más de 20 años de servicio oficial y 55 años de edad. 56.
En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP muestra que la cuantía fue calculada con el 75 % del promedio de lo pagado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales, entre los que se encuentran las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones, productividad y alimentación. 57.
Lo anterior, en atención a la aplicación de la Ley 33 de 1985 tanto para la edad, el tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo, como para el periodo de liquidación y los emolumentos a incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación, bajo la 38 Folio 141 del cuaderno 2. 39 Folios 218 a 225 del cuaderno 2. 40 Folio 148 vto. del cuaderno 1.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 consideración de que, aún después de la sentencia C-258 de 2013, «se sigue manteniendo la posición del Órgano de Cierre de nuestra jurisdicción, asumida por este tribunal, de que el IBL para liquidar la pensión» debe incluir todo lo percibido en el último año de servicio. 58.
En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legítima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 3.7.2.
Verificación de la conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 59. El sistema general de pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones pensionales previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia del nuevo régimen, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo establecidos en la normativa con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 60.
La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor41.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199342. 61. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa, que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 62.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201043, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de 41 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 42 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 inescindibilidad normativa, en el entendido que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 63.
En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación fechada el 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de remplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición44. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 64.
La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 65. Conforme a la tesis unificada referida, es claro que a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo el 28 de agosto de 2018, por medio de la cual esta corporación replanteó la tesis jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo y monto o tasa de remplazo. 66.
Entonces, a partir de esta nueva tesis jurisprudencial, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales generales se liquidan conforme a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que, por expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 67. Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial dictada el 13 de octubre de 2016 no incurrió en la causal de revisión 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación jurisprudencial según la cual las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1995 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de los factores pagados en ese periodo. 68.
Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación del ente demandado que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada al pasar de un millón doscientos cuarenta y tres mil veinte pesos con diecinueve centavos ($1.243.020.19) a un millón cuatrocientos cincuenta y dos mil seiscientos cuarenta y dos pesos ($1.452.642) con motivo de la reliquidación ordenada mediante la sentencia objeto de revisión. 69.
En este orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación sustituida a Nohemy Gaviria, en calidad de esposa del causante Alberto Carvajal Arango, se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1995, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores pagados en ese periodo.
Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia judicial cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 70. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia (13 de octubre de 2016), según la cual el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.
Costas 71. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 72. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 73.
En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque el ejercicio de la acción especial de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo que involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la Radicación: 11001-03-25-000-2020-00270-00 (0531-2020) Demandante: UGPP Demandado: Nohemy Gaviria de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 seguridad social, según lo expuesto en los antecedentes legislativos.
Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 13 de octubre de 2016.
SEGUNDO. RECONOCER personería a los abogados Jorge Iván Palacio Palacio y Manuel Alfonso Ospina Osorio para que actúen como apoderados principal y sustituto, respectivamente, de la UGPP, en los términos del poder que consta a índice 38 de Samai.
TERCERO. No condenar en costas. Devolver el expediente ordinario al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx