CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional e inmediatez. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a nombre propio, por Germán Escobar Berón en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 24 de noviembre de 20232 el tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con las providencias proferidas el 10 de febrero y el 4 de agosto de 20233 por el Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante las cuales, respectivamente, no se accedió a reponer la providencia que terminó el proceso No. 76111333300120220058500/01 y se confirmó la decisión de negar por improcedente el recurso de apelación frente al mismo auto. 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado C1C635C65B5D331D 44D879ABFAFA029B D51AF7F1ACA62502 F68687F3A24F9A74. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 8D5A007DF4451BDB 72871AF77BB9431B 6E8FFC2D45360C9A FA245B2F8473A345. 3 Aunque la parte actora persigue que se dejen sin efectos las dos providencias señaladas, lo cierto es que los argumentos de la tutela cuestionan, de forma general, la decisión de dar por terminado el proceso No. 76111333300120220058500 y aquellas que negaron la concesión del recurso de apelación. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Hechos 2.1.- El departamento del Valle del Cauca y el municipio de Bugalagrande pretendían remodelar el parque Bolívar ubicado en el ente municipal referido.
Por considerar que el proyecto no cumplía con las condiciones normativas y reglamentarias, el accionante incoó un proceso para proteger derechos e intereses colectivos, el cual le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga bajo el radicado No. 76111333300120220058500 y fue admitido el 14 de diciembre de 20224. 2.2.- El a quo ordinario, por providencia del 27 de enero de 20235, declaró la terminación del trámite judicial por agotamiento de la jurisdicción. Para el efecto, indicó que un tercero había promovido la demanda No. 76111333300120220043500, la que se funda en los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Inconforme, Escobar Berón interpuso recursos de reposición y apelación. 2.3.- Mediante auto del 10 de febrero de 2023 el juzgado se abstuvo de reponer la decisión cuestionada; el 17 de febrero siguiente el mismo despacho adicionó la providencia anterior para agregar que se negaba por improcedente la apelación formulada subsidiariamente.
Escobar Berón elevó recursos de reposición y queja en contra de la referida determinación judicial6. El despacho, el 10 de marzo de 2023, optó por mantener su criterio sobre la improcedencia del recurso de alzada y envió el trámite a la colegiatura correspondiente para que resolviera sobre la queja. 2.4.- En auto del 4 de agosto de 20237 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión recurrida al considerar que, en el marco de medios de control de protección de derechos e intereses colectivos, solo procede la apelación cuando se ataca la providencia que decreta una medida cautelar o la sentencia de primera instancia, como lo estableció el Consejo de Estado en auto del 10 de febrero de 20218. 4 A folio 2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1F8C5FA985194A61 D4D0B75624A800CA D4B65EE36846B474 965D81131BF678C0. 5 A folio 2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1F8C5FA985194A61 D4D0B75624A800CA D4B65EE36846B474 965D81131BF678C0. 6 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1F8C5FA985194A61 D4D0B75624A800CA D4B65EE36846B474 965D81131BF678C0. 7 Obra auto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1F8C5FA985194A61 D4D0B75624A800CA D4B65EE36846B474 965D81131BF678C0. 8 Expediente 08001-23-33-000-2019-00646-01. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela El peticionario estima que las autoridades judiciales convocadas vulneraron sus derechos fundamentales, pues incurrieron en: 3.1.- Un defecto fáctico, en la medida en que realizaron un indebido análisis de los procesos Nos. 76111333300120220058500 y 76111333300120220043500, no resolvieron recursos interpuestos y no se pronunciaron sobre el conflicto de competencia que se suscitó por la decisión del Juzgado 3º Administrativo de Guadalajara de Buga de remitir el trámite No. 76111333300120220043500.
Además, valoraron indebidamente las pruebas que obraban en ambas acciones judiciales, ya que no existía identidad de causa, de objeto o de partes entre ellas. 3.2.- Un defecto sustantivo, porque omitieron aplicar el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone que las acciones populares se regirán, en lo que no esté regulado expresamente en la norma especial, por el CGP y el CPACA, los cuales permiten incoar el recurso de apelación frente a determinados autos interlocutorios. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos cuya trasgresión se alega;
(ii) dejar sin efectos los autos proferidos el 10 de febrero y el 4 de agosto de 2023 por el Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente; y (iii) ordenar que se adopten decisiones debidamente motivadas. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 28 de noviembre del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación del municipio de Bugalagrande, del departamento del Valle del Cauca y del Consorcio Parques UB. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca precisó que la petición de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional; igualmente, alegó que la providencia que se le censura no incurrió en los defectos que se endilgan. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.3.- El departamento vinculado señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva y, por ende, debía ser desvinculado del trámite. 5.4.- Escobar Berón allegó la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2023 por el Juzgado 3º Administrativo de Guadalajara de Buga dentro del proceso No. 76111333300120220043500, con el fin de demostrar que se trata de asuntos distintos.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Germán Escobar Berón en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Ahora bien, en cuanto a las críticas relacionadas con la improcedencia del recurso de apelación, esta sala limitará su análisis al auto proferido en agosto de 2023 por el tribunal accionado, en tanto fue este el que resolvió la queja elevada por el actor y el que zanjó esa discusión. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia requisitos de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”11.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber12: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202213, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 12 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 13 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.2.- En el caso concreto, Escobar Berón alega que se presentó un análisis indebido de los procesos Nos. 76111333300120220058500 y 76111333300120220043500, puesto que, contario a lo estimado por el Juzgado 1º Administrativo de Guadalajara de Buga, no existía identidad de causa, de objeto o de partes entre ellos, además, se cometieron varias irregularidades al declarar la terminación del medio de control elevado por el accionante.
Por otra parte, cuestionó que no se hubiesen aplicado otras normas para establecer la procedibilidad del recurso de apelación en contra del auto que terminó el proceso por agotamiento de la jurisdicción. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el cargo relativo a la viabilidad de la alzada no satisface el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por los jueces de la causa dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso referido, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se dilucida el siguiente análisis textual: “18.
No obstante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia de Importancia Jurídica del 26 de junio de 2019, precisó que «las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición». 19.
En esa misma providencia, se dijo que «aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998». 20.
De hecho, en providencia del 10 de febrero de 2021, dictada en Sala Unitaria, la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó esa tesis en un proceso de protección de derechos e intereses colectivos tramitado a la luz de la Ley 1437 de 2011 y, en consecuencia, rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
(…) 22. Según el acápite previo, ese auto no es susceptible del recurso de apelación, por cuanto, tratándose del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, ese medio de impugnación procede únicamente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de primera instancia”14. 14 A folio 5 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado 1F8C5FA985194A61 D4D0B75624A800CA D4B65EE36846B474 965D81131BF678C0. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.5.- En atención a lo anterior, se advierte que el cuerpo colegiado de segunda instancia estimó que el auto de terminación por agotamiento de la jurisdicción es una providencia que, según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, no es susceptible de ser cuestionado mediante la vía del recurso de apelación. 4.6.- Resulta claro, entonces, que el peticionario pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, el asunto relativo a la posibilidad de interponer el medio de alzada fue resuelto en el proceso acusado, por lo cual resulta diáfano que la parte actora busca reabrir un debate resuelto en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por el tribunal criticado.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario16. 4.8.- Así las cosas, se continuará con el estudio de los reproches atinentes a la declaración de terminación del proceso No. 76111333300120220058500. 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- El cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 5.1.- La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”18.
Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 5.2.- Como hitos relevantes, halla la Sala que el auto del 17 de febrero de 2023 que adicionó la providencia proferida el 10 de febrero de 2023, por medio de la cual se negó la reposición planteada en contra de la decisión de dar por terminado el medio de control, se notificó el 20 de febrero 202319. 5.3.- Según lo expuesto, se procederá a revisar si logra superarse el presupuesto general analizado en el caso concreto.
Para el efecto, se tomará como punto de partida para su cómputo la fecha de notificación del auto que adicionó la providencia que se abstuvo de reponer la decisión de finalizar el proceso de protección de derechos e intereses colectivos, pues a partir de este hito cobró ejecutoria la determinación de concluir el aludido trámite judicial, que es lo que busca censurar Escobar Berón. 5.4.- Así, como el auto del 17 de febrero de 2023 fue notificado el 20 de febrero siguiente, este cobró ejecutoria el 24 de febrero de 2023, de modo que el término de los 6 meses que, prima facie, se avista razonable, estuvo vigente hasta el 24 de agosto de 2023. 17 Expediente 2012-02201. 18 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201. 19 Como consta en https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07164-00 Accionante: Germán Escobar Berón Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.5.- Bajo ese hilo argumental, como la presente tutela se formuló el 24 de noviembre del año anterior, es claro que en este caso no se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez. 5.6.- Adicionalmente, el hecho de haberse incoado un recurso de apelación no justifica la interposición de la tutela con posterioridad al término razonable antes señalado, ya que, como lo ha indicado esta sala, la interposición de medios impugnativos improcedentes no permite flexibilizar la oportunidad para incoar la acción de tutela. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado