CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por el demandante contra la sentencia de 11 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Jorge Luis Acosta Solórzano, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Corozal (Sucre), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad (i) parcial de la «Resolución 247 de 16 de junio de 2015, que REVOCÓ ILEGALMENTE la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, sin el consentimiento PREVIO, EXPRESO Y ESCRITO […] ya que […] CREÓ una situación jurídica de carácter particular y concreto […] como fue el RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN MORATORIA contenida en el Decreto 1582 de 1982, por la no consignación en tiempo de las cesantías de los años 1996 […] [a] 2000 al respectivo fondo de cesantías de conformidad con lo estipulado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990» (sic); y (ii) del «Oficio sin número, notificado el 7 de junio de 2018[], […] por medio de la cual la Alcaldía de Corozal no accedió al pago de la Sanción Moratoria […]» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se «[…] RESTABLEZCAN [sus] DERECHOS […] sobre la ejecutoriedad, presunción de legalidad, firmeza, validez y carácter ejecutorio de la RESOLUCIÓN No. 333 de 28 de octubre de 2014, del cual es beneficiario […] y se reconozca en su favor los daños y perjuicios ocasionados por la entidad convocada, más los intereses moratorios hasta que se haga efectiva la condena» (sic); y se ordene el pago de perjuicios morales causados en cuantía equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Todo lo anterior en forma indexada y junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que el «[…] 28 de octubre de 2014, a través de la Resolución No. 333, el MUNICIPIO DE COROZAL – SUCRE […] reconoció unas acreencias laborales a varios trabajadores adscritos a la administración municipal, entre los cuales […]» (sic) él se encontraba, consistentes en «[…] el pago de la [s]anción [m]oratoria contenida en el Decreto 1582 de 1998, por la no consignación oportuna de la[s] [c]esantías al respectivo fondo […]».
Que «[e]l 05 de abril de 2018, […] radicó […] derecho de petición solicitando el pago de lo reconocido en la Resolución No. 333 de 2014»; no obstante, el 21 de junio siguiente, «[…] mediante oficio sin número de 7 de junio de la misma anualidad, la administración municipal da respuesta negativa […] (sic). Afirma que el ente territorial accionado, «[…] bajo la Resolución No. 247 de 2015, REVOCÓ ILEGALMENTE la Resolución No. 333 de 2014, ya que no solicitó el consentimiento PREVIO, EXPRESO Y ESCRITO […] para revocar Directamente su propio acto tal como lo señala el artículo 97 del CPACA» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 6, 13, 29 y 58 de la Constitución Política y 97, 137 y 138 del CPACA. Arguye que «[l]os actos administrativos que se pretende su nulidad […] se encuentran incursos en varias causales, del artículo 137 del CPACA», como son: (i) «[…] infracción en las normas en que deberían fundarse. […] vulneró el debido proceso administrativo, tal como lo señala el artículo 97 del CPACA, por ser […] de carácter particular y concreto, para su revocatoria requería del consentimiento previo, expreso y por escrito [del demandante] para ser revocado […]» (sic);
(ii) «[…] falta de competencia. […] al ser un acto de carácter particular la resolución 333 de 2014, si la administración no obtenía el consentimiento previo, expreso y por escrito […] para su revocatoria, debía acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa […]» (sic); (iii) «[d]e forma irregular […] puesto que no cumplió con los requisitos señalados en el artículo 98 del CPACA, […] y más aún […] porque a la fecha, este acto administrativo no ha sido notificado personalmente […]» (sic); y (iv) «[…] desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. […] la convocada, […] procedió directamente a revocarlo, sin el consentimiento [del actor] desconociendo su derecho […] ya que nunca ha sido notificado personalmente de dicha resolución […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda.
El accionado, por intermedio de apoderada, contesta el libelo introductorio con oposición a sus súplicas; respecto de los hechos dice que unos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y su defensa se limita a la formulación de las excepciones denominadas inexistencia del derecho, ilicitud en la causa y cobro de lo no debido. 1.6 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, fue expedida de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, toda vez que la administración municipal de Corozal no solicitó el previo consentimiento expreso y escrito del señor JORGE LUIS ACOSTA SOLÓRZANO, para que fuera revocada la Resolución 333 de 28 de octubre de 2014, a través de la cual, el Alcalde del Municipio de Corozal, le había reconocido sendas acreencias laborales, por concepto de sanción moratoria» (sic).
Que «[…] la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, extinguió una situación particular que se encontraba consolidada a favor del accionante, como era el reconocimiento de la sanción moratoria, de ahí que le era exigible al representante legal del ente territorial demandado, a fin de revocar dicho acto, i) solicitar previamente al titular […] su consentimiento expreso y escrito y ii) garantizar el derecho de contradicción» (sic); sin embargo, ello no ocurrió. En lo atañedero al restablecimiento del derecho, determina que «[…] no resulta procedente, pues, los efectos que se piden por la vía del restablecimiento no requieren de decisión judicial y deviene con la declaración de nulidad que ya se anunció», empero, «[…] lo pretendido por el demandante no es de recibo […] pues, no es posible que se busque una sanción moratoria fundada en la Ley 50 de 1990, por la no consignación oportuna de las cesantías para los años comprendidos entre 1996-2000, cuando el demandante se encuentra sujeto al régimen de cesantías retroactivas, por encontrarse vinculado desde el 16 de julio de 1992. […] [a]sí entonces, el régimen de liquidación de cesantías tradicional o retroactivo que cobija al demandante excluye o no contempla, dentro de sus beneficios, la aplicación de la sanción moratoria […] » (sic).
Sostiene que «[…] en lo relacionado a los perjuicios morales alegados, al compás de lo anteriormente expuesto y atendiendo la falta de acreditación de estos, tampoco resulta ajustado a derecho, su reconocimiento». 1.7 Recurso de apelación. El accionante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), al estimar que «[…] aun cuando se DECLARA la nulidad parcial de la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, en lo que respecta al […] demandante en el presente proceso, por cuanto se está negando el restablecimiento del derecho contenido en la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, a través del cual [la demandada] les reconoce sendas acreencias laborales, por concepto de sanción moratoria, a varios empleados de la administración, entre los cuales se encontraba el [accionante], de modo que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE […], administró justicia al margen de la norma, por cuanto el restablecimiento del derecho subjetivo es automático, por el solo efecto de la nulidad» (sic).
Que el a quo «[…] en la parte considerativa de la recurrida sentencia, deja sin efectos jurídicos la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, […] toda vez que […] no es objeto de estudio dentro del referido proceso, por lo tanto no se puede cuestionar los derechos contenidos en el referido acto administrativo» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 29 de noviembre de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la actora presentó alegatos de conclusión, para lo cual reitera los argumentos presentados con la demanda y el recurso de apelación; mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si, tras haber sido declarada en primera instancia la nulidad del acto acusado, el a quo acertó en su decisión de negar el restablecimiento del derecho consistente en el pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución 333 de 2014. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. El artículo 93 del CPACA contempla la posibilidad de revocar directamente los actos administrativos, así: Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. En cuanto a la revocación de actos administrativos de contenido particular y concreto, el mencionado Código prevé como requisito la obtención del consentimiento previo, escrito y expreso del titular del derecho, en los siguientes términos: Artículo 97.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si la administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo.- En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. La revocación directa ha sido creada con el propósito de que la Administración en sede gubernativa tenga la posibilidad de enmendar no solo errores de tipo formal, sino atañederos a una ilegalidad o inconstitucionalidad manifiestas o contrariedad con el interés público y social, e incluso cuando se cause un agravio injustificado a una persona; empero, si el acto comporta naturaleza particular y concreta, en aras de la protección de los derechos adquiridos y del debido proceso, se deberá obtener el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho que se pudo haber reconocido en el mencionado acto administrativo y, de no ser posible, aquella solo tendrá la opción de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de lograr su anulación parcial o total, según sea el caso.
Sobre este último aspecto, la Corte Constitucional ha precisado que «[l]a prohibición de revocar actos administrativos de contenido particular y concreto se ha justificado en la jurisprudencia, a partir de la garantía de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos que “avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo” y fortalecen la relación entre la Administración y los particulares».
No obstante, la regla prevista en el artículo 97 del CPACA admite como excepción que el acto haya ocurrido por medios ilegales o fraudulentos, caso en el cual la autoridad administrativa pueda acudir directamente ante esta jurisdicción. Frente a esta hipótesis resulta oportuno efectuar las siguientes consideraciones: (i) la ilegalidad que busca enmendar la revocación de un acto administrativo sin el consentimiento del interesado, no es la que surge de la oposición a la ley o a la Constitución, sino la que genera un vicio en la voluntad de la Administración;
(ii) la ilicitud del acto puede provenir de su destinatario, del ente estatal o de un tercero, siempre que sea su causa eficiente; y (iii) la ilicitud no puede ser una mera intuición de la Administración, sino una situación debidamente comprobada, la cual debe ser expuesta en el acto que ordene la revocación; sin embargo, siempre con la garantía del derecho de defensa, contradicción y debido proceso. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 333 de 28 de octubre de 2014, expedida por el alcalde de Corozal (Sucre), «por la cual se reconocen unas acreencias laborales», incluida la sanción moratoria, a unos empleados del ente territorial a quienes «[…] no le fueron consignad[a]s las cesantías correspondientes [a] los años 1998, 1999, y 2001 a sus respectivos fondos de cesantías de conformidad con lo estipulado en el art. 99 de la [L]ey 50 de 1990», dentro de los cuales se encontraba el accionante. b) Resolución 247 de 16 de junio de 2015, proferida por el funcionario anterior, «por medio de la cual se revoca la [R]esolución N° 333 de 2014»; igualmente, indicó que «[…] los empleados del Municipio de Corozal – Sucre no les asiste el derecho para el pago y reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de la cesantía retroactiva que tiene derecho hasta el 31 de diciembre de 2000, y las cuales les fueron canceladas en el año 2006. […] no es procedente el reconocimiento y pago de sanción moratoria que reclaman de los años comprendidos entre 1996 al 2000, pues, se determina que no le es aplicable el régimen de Ley 344 de 1996, pues, estos solo se acogieron fue a partir del año 2001 a los fondos privados de cesantías, que determina la Ley 344 de 1996, y subrayando que para los entes territoriales fue reglamentada hasta agosto de 1998 mediante el decreto 1582» (sic). c) Escrito de 5 de abril de 2018, por el que el actor solicita el pago de la sanción moratoria reconocida con Resolución 333 de 2014, atendida con oficio de 7 de junio siguiente, en el sentido de informarle que «[…] los períodos contenidos y reconocidos a través de la mentada Resolución no pueden ser objeto de pago en atención a que […] es beneficiario del REGIMEN DE CESANTIAS RETROACTIVAS, lo cual imposibilita a que se reconozca y pague cualquier monto por concepto de SANCION MORATORIA […]» (sic).
De las pruebas relacionadas, se colige que (i) al actor, como empleado de Corozal (Sucre), con Resolución 333 de 28 de octubre de 2014, junto a otros trabajadores del municipio, le fue reconocida la sanción moratoria por la falta de consignación de «sus cesantías anualizadas de 1998 a 2001»; y (ii) por medio de Resolución 247 de 16 de junio de 2015, fue revocado el anterior acto; cuyo contenido también fue informado a través de oficio de 7 de junio de 2018, con ocasión de una solicitud de pago de 5 de abril de ese mismo año por él formulada.
En atención a la Resolución 247 de 16 de junio de 2015 y al oficio de 7 de junio de 2018, el demandante acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el objeto de obtener su nulidad, lo que logró ante el Tribunal de instancia, al considerar que el ente accionado desconoció las previsiones referentes a la revocación de los actos administrativos de contenido particular y concreto, pues no pidió el consentimiento previo, expreso y escrito de él; sin embargo, negó las súplicas de restablecimiento del derecho concernientes al pago de la sanción moratoria y los perjuicios morales.
El accionante apela únicamente la decisión relacionada con la sanción moratoria, con el argumento de que «[…] se está negando el restablecimiento del derecho contenido en la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, a través del cual, el Alcalde del Municipio de Corozal, les reconoce sendas acreencias laborales, por concepto de sanción moratoria, a varios empleados de la administración, entre los cuales se encontraba el señor JORGE LUÍS ACOSTA SOLÓRZANO» (sic), porque «[…] el restablecimiento del derecho es subjetivo es automático, por el solo efecto de la nulidad».
Para resolver el asunto sub examine, cabe advertir que el recurso de apelación parcial impetrado por el actor solo se contrae al reparo descrito y, por ende, la decisión de esta Corporación, en virtud de lo previsto en el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, se limitará solo a la referida inconformidad, para lo cual también tendrá en cuenta el principio de non reformatio in pejus, según el cual al ser aquel apelante único, el juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa su situación, puesto que se entiende que controvierte el fallo de instancia en lo que le resulta desfavorable.
Ahora bien, se destaca que la sanción moratoria fue reconocida por medio de Resolución 333 de 28 de octubre de 2014, acto administrativo que no fue censurado al interior de este proceso, ni es dable ordenar el pago de la obligación contenida en aquel, por cuanto, tal como lo ha precisado esta subsección en un caso similar, «[…] al encontrarse reconocida la sanción moratoria mediante acto expreso proferido por el alcalde municipal de Corozal, a consecuencia de la declaratoria de nulidad de la decisión que la revocó y toda vez que no fue atacado en la presente Litis, considera la Sala que no es posible ordenar vía judicial la suma que reclama el accionante por dicho concepto, pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control idóneo para procurar el pago de derechos a los cuales se accedió por la administración, se resalta que aquella fue creada únicamente con el fin de estudiar o determinar la existencia o no de los mismos».
En tales condiciones, resulta acertada la decisión del a quo de negar el pago de dicha sanción, pero por las consideraciones que se acaban de exponer, pues esa pretensión se escapa de la órbita del medio de control de la referencia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que no hay lugar al restablecimiento del derecho pretendido, de acuerdo con las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 11 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jorge Luis Acosta Solórzano contra el municipio de Corozal (Sucre), pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS