Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. Demandado: Departamento de Santander Naturaleza: Controversias contractuales Tema: Desequilibrio económico del contrato.

Se confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque la demandante no probó la existencia de situaciones que afectaran la ecuación contractual. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

Esta subsección es competente para conocer del recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 152 del CPACA2.

El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 21 de mayo de 20243. En los términos del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ante la ausencia de solicitud probatoria de las partes el expediente entró al despacho para fallo el 11 de junio de 20244, sin que la parte no apelante ni el Ministerio Público se pronunciaran. 1 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos». 2 «De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 3SAMAI, índice 3. 4 SAMAI, índice 11.

Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 2 I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 27 de noviembre de 2014 Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. (en adelante la «demandante» o «Ingeobras») presentó demanda de controversias contractuales contra el Departamento de Santander (en adelante el «Departamento» o la «entidad demandada») en la que formuló las siguientes pretensiones: «1.

Que se liquide el contrato 1488 de 2011, reconociendo el desequilibrio económico a favor de mi Mandante. 2. En consecuencia de lo anterior, que la Convocada reconozca y pague los perjuicios causados a mi mandante, en razón de la falta de gestión y mala planeación del proyecto, correspondientes al desequilibrio económico por mayor permanencia en obra y la utilidad dejada de percibir, sumas que equivalen a TRESCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS MCTE ($350.000.000). 3.

Que el valor de los perjuicios se indexe desde el momento de causación del perjuicio, 1 de septiembre de 2011 hasta la fecha de la providencia que ponga fin al presente asunto. 4. Que se ordene el pago de intereses moratorios a la tasa legal más alta vigente en el mercado a partir de la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este asunto y hasta cuando se haga efectivo el pago. 5.

Que se condene a la parte demandada en costas y en agencias en derecho. En ocasión de los gastos que se demuestren en el proceso»5. 2.- La entidad demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 22 de agosto de 2011 el Departamento e Ingeobras celebraron el contrato de interventoría 1488 de 2011 cuyo objeto era «ejecutar por medio de la modalidad de costo básico afectado por un factor multiplicador sin fórmula de reajuste y con plazo fijo la interventoría de la remodelación Hospital Caicedo y Flórez del Mpio. de Suaita» (en adelante el «Contrato»).

El plazo inicial era de 6 meses y el precio de ciento cuarenta y tres millones quinientos sesenta y ocho mil setecientos noventa y dos pesos ($143.568.792). 2.2.- En septiembre de 2011 el contratista le solicitó al Departamento la información relacionada con los estudios y diseños de la obra objeto de la interventoría. Recibidos los estudios y diseños, la interventoría solicitó varias aclaraciones a la entidad, pero no obtuvo respuesta.

El 31 de octubre de 2011 se suspendió el Contrato para realizar un ajuste a los diseños arquitectónicos y estructurales del área de Ginecobstetricia del hospital. Entre enero y febrero de 2012 el contratista envió varias comunicaciones al Departamento, en las que 5 Expediente digital obrante en el índice No. 134 del SAMAI, documento denominado «01Demanda.PDF», página 2.

Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 3 indicó que estaría dispuesto a realizar el rediseño necesario, pero que este tendría un costo adicional de cincuenta y cinco millones de pesos ($55.000.000). 2.3.- El 23 de marzo de 2012, en reunión realizada en conjunto con la Alcaldía de Suaita, el Departamento autorizó al contratista la elaboración de los nuevos estudios y diseños.

Estos fueron remitidos por Ingeobras al Municipio de Suaita mediante comunicación del 12 de junio de 2012. 2.4.- El Contrato se reanudó el 19 de junio de 2012. Durante el tiempo de ejecución contractual, Ingeobras cumplió con sus obligaciones e hizo varios requerimientos al contratista de obra por sus incumplimientos. También envió varias comunicaciones al Departamento solicitando el pago de las actas de avance parcial y el valor adicional por los nuevos estudios y diseños realizados.

El Contrato terminó por vencimiento del plazo el 22 de octubre de 2012. 2.5.- El Departamento no pagó a Ingeobras el valor de las actas de avance parcial y el monto adicional por los nuevos estudios y diseños realizados, lo cual generó un desequilibrio económico del Contrato. Además, la demandante señaló que la suspensión del Contrato le generó mayores costos de ejecución por mayor permanencia y que dejó de percibir utilidades.

B.- Posición de la parte demandada 3.- El Departamento contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló los siguientes argumentos de defensa: 3.1.- La entidad no rompió el equilibrio económico del Contrato pues no lo incumplió. Por el contrario, en el informe final del supervisor del Contrato se indicó que Ingeobras incumplió, y que la entidad permitió el avance del contrato de obra, aunque los incumplimientos del contratista de obra eran evidentes. 3.2.- El Departamento pagó al contratista el anticipo del Contrato oportunamente y el contratista no presentó sus respectivas cuentas de cobro en debida forma.

Además, el pago de sumas adicionales por estudios y diseños no era procedente, pues el Contrato contemplaba una etapa de ajustes a los estudios y diseños de la obra. 3.3.- Resulta inverosímil que un contrato cuyo precio fue de ciento cuarenta y tres millones quinientos sesenta y ocho mil setecientos noventa y dos pesos ($143.568.792) hubiere causado perjuicios por trescientos cincuenta millones de pesos ($350.000.000).

C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 29 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. En síntesis, consideró que: Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 4 4.1.- En el pliego de condiciones y en la cláusula segunda del Contrato se indicó que la revisión y ajuste de estudios hacía parte del objeto contractual, y que esta actividad estaba contemplada en el cronograma de ejecución. Por lo tanto, no podía pretenderse el pago de una suma adicional por este concepto.

Además de lo anterior, estaba probado que fue precisamente la ejecución de esta obligación lo que generó la suspensión del contrato, periodo en el que Ingeobras reajustó los estudios y diseños de la obra. 4.2.- La demandante no realizó esfuerzo alguno por probar la mayor permanencia en obra o las utilidades dejadas de percibir. Por el contrario, de las pruebas obrantes en el expediente y con la comparación del acta parcial correspondiente al periodo de suspensión y el acta parcial anterior a la suspensión, estaba acreditado que los costos del contratista no se modificaron por la suspensión. D.- Recurso de apelación 5.- La parte demandante apela y formula los siguientes reparos: 5.1.- Al contrario de lo afirmado por el tribunal, el contratista no realizó un simple reajuste de los diseños, sino que tuvo que hacer unos diseños nuevos como se le manifestó a la entidad en varias comunicaciones.

Esta situación fue incluso aceptada por el Municipio de Suita, contratante de la obra. 5.2.- Está probado que el Contrato tuvo que suspenderse durante ocho meses por la deficiencia de los estudios presentados por la entidad. Además, si bien en el acta de suspensión se señala que la causa que la motivó fue la necesidad de hacer ajustes a los diseños, en realidad la interventoría tuvo que hacer unos diseños nuevos, y esto fue aceptado por el Departamento. 5.3.- La entidad faltó el principio de planeación al celebrar un contrato de interventoría respecto de una obra cuyos diseños eran deficientes y no cumplían con las normas para construcción de hospitales. 5.4.- El desequilibrio alegado está probado, y además está demostrado que Ingeobras sí cumplió con sus obligaciones.

Si bien la entidad demandada refiere que es imposible que se le hubieren causado al contratista perjuicios por un monto correspondiente a más de dos veces del valor del Contrato, debe recordarse que el valor inicial estaba pactado para una ejecución en condiciones normales, lo cual no ocurrió. II. CONSIDERACIONES E.- Asuntos procesales 6.- De conformidad con lo dispuesto en el literal v) del inciso j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, en los contratos que requieran liquidación y esta no se hubiera realizado, el término de caducidad de dos años de la acción de Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 5 controversias contractuales comenzará a contar «una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente». 7.- En el Contrato no se fijó un plazo para efectuar la liquidación bilateral, por lo cual eran aplicables los cuatro meses previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007; y una vez vencidos estos, se computaban dos meses adicionales para la liquidación unilateral.

Teniendo en cuenta que el contrato finalizó el 22 de octubre de 2012, el término para la liquidación bilateral corrió entre el 23 de octubre de 2012 y el 23 de febrero de 2013. El término de dos meses para la liquidación unilateral corrió entre el 24 de febrero y el 24 de abril de 2013. En este sentido, el término de caducidad de dos años corría inicialmente hasta el 25 de abril de 2015.

Por lo tanto, la demanda presentada el 27 de noviembre de 2014 es oportuna.6 8.- En su demanda, Ingeobras pretendió el pago de las actas de avance parcial no pagadas por el Departamento, asunto respecto del cual no se pronunció el tribunal en la sentencia de primera instancia. Sin embargo, este punto no fue objeto de apelación, por lo cual la sala no puede referirse a dicha reclamación. F.- Decisión a adoptar y plan de exposición 9.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque Ingeobras no probó la existencia del desequilibrio alegado.

En el Contrato se pactó una etapa de revisión y ajuste de los estudios y diseños entregados por la entidad; la contratista, además de haber afirmado con la presentación de la propuesta que conocía dichos documentos, no probó que la ejecución de las actividades cuyo pago reclama escaparan del alcance del objeto contractual. Adicionalmente, tal y como señaló el tribunal, Ingeobras no realizó ningún esfuerzo probatorio para acreditar la mayor permanencia en obra y la utilidad dejada de percibir.

G.- El contratista no probó el desequilibrio alegado 10.- Al suscribir la carta de presentación de la oferta los proponentes manifestaron: «Que conocemos los estudios y diseños, las especificaciones particulares y generales de construcción, las especificaciones de las redes de servicios y todos los documentos que conforman el proyecto para su correcta ejecución»7.

Por lo anterior, la demandante no puede pretender el reconocimiento de reclamaciones por la «deficiencia» de los estudios y diseños entregados por el Departamento, cuando esta afirmó conocerlos al momento de presentar la oferta. 6 Incluso sin contar la suspensión del término de caducidad por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 30 de julio de 2014 (Expediente digital obrante en el índice 134 del SAMAI del tribunal, documento denominado «02ANEXODEMANDA.pdf», página 9. 7 Expediente digital obrante en el índice 134 del SAMAI del tribunal, documento denominado «2011_000000001488_0.pdf», página 152.

Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 6 11.- En el mismo sentido, tal como se indicó en la sentencia de primera instancia, desde el pliego de condiciones se señaló que el alcance del Contrato comprendía la revisión y ajuste de los estudios y diseños de la obra a la que se haría interventoría. En el anexo en el numeral denominado «5.

ALCANCE GENERAL DE LA INTERVENTORÍA» se señaló que una de las actividades a ejecutar por parte del contratista correspondía a «la revisión, ajuste, complementación y adaptación de la información entregada por el Departamento referente a los Estudios y Diseños»8. En este sentido, si Ingeobras conocía los estudios y diseños al momento de presentar la propuesta y además se había determinado que dentro del alcance del objeto estaban comprendidos su revisión y ajustes, no resulta razonable afirmar, como hace la demandante en su recurso, que «no se realizaron ajustes a los diseños, (…) el contratista interventor, en atención a la falta de la totalidad de los diseños y la poca claridad de los mismos, tuvo que realizar unos nuevos diseños». 12.- En todo caso, para acceder a la pretensión correspondiente al reconocimiento del valor de los supuestos nuevos estudios y diseños elaborados por Ingeobras, era necesario que estos fueran aportados o que se presentara, por ejemplo, una prueba técnica que permitiera determinar si las actividades realizadas estaban comprendidas bajo el alcance del objeto definido en el pliego y el Contrato, o si correspondían a una actividad adicional por fuera del objeto contractual.

La demandante no aportó dichos documentos al proceso y estos tampoco obran en el expediente. Por lo demás, la demandante tampoco probó su afirmación según la cual «el 21 de febrero y 23 de marzo en reuniones con la Alcaldía y la Gobernación se acordó que INGEOBRAS realizaría los nuevos diseños para el centro hospitalario». 13.- Además de lo anterior, el desequilibrio alegado, correspondiente al incremento de los costos de ejecución por la mayor permanencia con ocasión de la suspensión y la utilidad dejada de percibir, no está probado.

En su demanda, Ingeobras limitó su actividad probatoria sobre este punto a solicitar que se oficiara al Departamento para que aportara «todos y cada uno de los documentos del proceso contractual en referencia». Sin embargo, no aportó ni solicitó documentos, pruebas testimoniales o técnicas que permitieran acreditar la mayor permanencia o la utilidad dejada de percibir. 14.- La sala también resalta que, en su apelación, al afirmar que el desequilibrio alegado sí estaba probado, la demandante no refirió qué pruebas del expediente probaban sus afirmaciones y se limitó a aseverar que «el desequilibrio económico del contrato se logra probar con los hechos de la demanda» y que la «mayor permanencia en obra, queda demostrada con la ampliación del plazo por culpa exclusiva de la administración». 8 Expediente digital obrante en el índice 134 del SAMAI del tribunal, documento denominado «2011_000000001488_0.pdf», página 140.

Radicado: 68001-23-33-000-2014-00963-03 (71187) Demandante: Ingeniería Integral de Obras – Ingeobras S.A.S. 7 H.- Costas 15.- Como el recurso de apelación no prosperó, la apelante debe ser condenada en costas y agencias en derecho, de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA, las cuales serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 29 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado