CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2016-00798-00 (3627-2016) Demandante: Mónica Alexandra Merchán García Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.

Se deja sin efectos lo actuado desde el auto admisorio del recurso AUTO DE INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra a despacho el expediente de la referencia para dar continuidad al trámite; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que ello no es posible por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad de los autos proferidos el 5 de abril de 2019 y el 2 de septiembre de 2021, a través de los cuales se admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes. 1.

Antecedentes 1.1. La señora Mónica Alexandra Merchán García, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulara el acto administrativo 100000202- 000674 del 3 de abril de 2012 y la Resolución «00__ de junio de 2012», expedidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de los incentivos grupal, nacional, bonificación, nivelación salarial, prima técnica y demás emolumentos ordenados en el Decreto 1269 de 1999, entre otros.[1] 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó declarar que hubo una relación laboral con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y no una como supernumeraria, según la vinculación de que fue objeto a través de las diferentes resoluciones señaladas en la certificación adjunta[2] y, en consecuencia, se condene a esa entidad a reconocer y pagar todo lo que integra el régimen salarial, prestacional, incentivos y prima técnica fijados para los servidores de la contribución. 1.3.

El 4 de marzo de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.[3] 1.4. El 4 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior decisión y la confirmó.[4] 1.5.

El 3 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, según lo solicitado por la parte demandante.[5] 1.6. La actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[6] que fue concedido por el ad quem, mediante auto del 5 de julio de 2016.[7] 1.7.

El 5 de abril de 2019, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.[8] 1.8. El 2 de septiembre de 2021, se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes dentro del sub lite.[9] 2. Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto.

Esta conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; y ii) generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A continuación, se desarrollarán los temas enunciados. 2.1. Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[10] Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.

En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.

Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Ahora bien, el artículo 262 ibidem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En relación con la última exigencia, esta Subsección ha indicado lo siguiente:[11] De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. […] En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»[12].

Así las cosas, la aplicación pretendida por la parte recurrente es improcedente, habida cuenta que los fallos que se invocan como contrariados o desconocidos, si bien tienen la condición de sentencias de unificación, no eran vinculantes para cuando se expidió el fallo del 25 de abril de 2018 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que hace impróspera la única causal que se encuentra prevista por el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, para este recurso de naturaleza extraordinaria.

En este orden de ideas, es de imperioso cumplimiento que el precedente que se alegue como vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis y que se haya proferido con anterioridad a la sentencia que se pretende infirmar. Por otra parte, el artículo 265 del cpaca[13] dispuso que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sería inadmitido con idénticos efectos del rechazo cuando, «pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262» ibidem.  2.3.

El caso concreto. Análisis del despacho Mediante auto del 5 de abril de 2019, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por considerar que se cumplían los presupuestos para el efecto y, en especial, porque la interesada, en el escrito de subsanación del recurso,[14] invocó las siguientes sentencias de unificación:[15] i) Sentencia CE-SUJ2 Núm. 005 de 2016, proferida dentro del radicado 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015). ii) Sentencia del 19 de febrero de 2009, radicado 73001 23 31 000 2000 03449 01 (3074-05). iii) Sentencia CE-SUJ2 Núm. 003 de 2016, proferida dentro del radicado 85001 33 33 002 2013 00060 01. iv) Sentencia del 2 de diciembre de 2013, radicado 11001 03 26 000 2011 00039 00.

Sin embargo, se pasó por alto que las providencias enlistadas en los numerales i) y iii) que anteceden fueron proferidas con posterioridad a la sentencia que se pretende infirmar en el sub lite por vía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues esta data del 4 de febrero de 2015 y las decisiones judiciales que se invocaron como desconocidas fueron expedidas el 25 de agosto de 2016.

Así las cosas, se incumple con el cuarto requisito previsto en el artículo 262 del cpaca para la admisión del recurso extraordinario, pues la norma ordena que el interesado debe indicar con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. Tal mandato también implica que deba existir correspondencia entre los supuestos fácticos y normativos de las providencias objeto de comparación y que la sentencia de unificación haya sido expedida con anterioridad a la que se pretende dejar sin efectos, pues, de lo contrario, se afectarían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, así como la cosa juzgada y la obligatoriedad que se predica de las providencias judiciales, ya que se estaría aplicando una regla que ni el juez ni las partes podían conocer para el momento en que se adoptó la decisión.[16] Adicional a lo expuesto y en torno a las otras dos sentencias de unificación de jurisprudencia, relacionadas en los numerales ii) y iv) se advierte lo siguiente: En primer lugar, la sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida en el radicado 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), cambió la postura en torno a la prescripción trienal que se aplicaba a los derechos derivados del contrato realidad, y, en su lugar, definió que como en el fallo judicial quedaban desvirtuados los elementos del contrato de prestación de servicios, era a partir de allí que se hacía exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, toda vez que se trataba de una sentencia constitutiva de derechos.[17] Siendo así, con el propósito de analizar la correspondencia entre la sentencia de unificación que se invoca como desconocida y la dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Mónica Alexandra Merchán García, se debe señalar que la pretensión de esta última estaba orientada a «la declaratoria de una relación laboral como empleada de planta de la DIAN»; sin embargo, esta no provenía de la configuración de los elementos constitutivos de un vínculo de tal naturaleza producto de la suscripción de contratos de prestación de servicios, que fue el supuesto fáctico del que se ocupó la sentencia de unificación invocada, sino de la vinculación que sostuvo la demandante, en calidad de supernumeraria, con esa entidad, lo que permite concluir que no hay correspondencia entre el supuesto fáctico por ella expuesto y el analizado en la sentencia que se dice desconocida, lo que implica que tampoco se cumple con el presupuesto del artículo 262 del cpaca.

En segundo y último lugar, se invocó la sentencia del 2 de diciembre de 2013, radicado 11001 03 26 000 2011 00039 00, emanada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de la cual se unificó lo relativo al alcance del objeto de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, es decir, que tampoco guarda correspondencia con la situación fáctica y jurídica expuesta por la señora Merchán García, el cual, en estricto rigor, implicaba analizar si el nombramiento consecutivo, en calidad de supernumeraria, podría desencadenar en una verdadera relación laboral como la sostenida por los empleados de planta de la DIAN que conllevara la aplicación del régimen salarial y prestacional de estos.

Así las cosas, como la pretensión de la demandante se dirigió a que su prestación del servicio a la DIAN, producto de los diferentes nombramientos en calidad de supernumeraria, se tuviera como una relación laboral idéntica a la de los empleados de planta de esa entidad, y las sentencias invocadas como vulneradas por el tribunal no analizaron tal circunstancia, —la transmutación de una relación de supernumerarios como empleados de planta— es forzoso concluir que el precedente que se dice desconocido no tiene relación directa con el objeto de la litis, y, por ende, no eran vinculantes para resolver la controversia, razón suficiente para considerar que no era procedente la admisión de este trámite, pues no se reunían los requisitos legales previstos en el artículo 262 del cpaca.

En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 265 del cpaca antes citado, se dejará sin efecto lo actuado desde el auto del 5 de abril de 2019, que admitió el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y, en su lugar, se inadmitirá el proceso de la referencia, con efectos de rechazo, y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. De conformidad con el artículo 207 del cpaca, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 5 de abril de 2019, que admitió el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Mónica Alexandra Merchán García contra la sentencia del 4 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente DDG constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 111 a 124. [2] Folios 12 a 19. [3] Folios 247 a 252. [4] Folios 364 a 389. [5] Folios 398 a 402. [6] Folios 405 a 409. [7] Folios 415 a 420. [8] Folios 439 a 441. [9] Folio 485. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585-2020). [12] Artículo 256 del CPACA. [13] Conviene precisar que la citada disposición fue modificada por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, las nuevas reglas no son aplicables al presente asunto toda vez que el recurso se interpuso con anterioridad a su entrada en vigencia. [14] Presentado antes de la admisión del recurso, impartida por el despacho. [15] Las que se enlistan a continuación son aquellas que se tuvieron en cuenta en la providencia que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y frente a lo cual la parte demandante no manifestó reparo alguno. [16] En similar sentido pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: 1) Sección Tercera, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585- 2020); 2) Sección Quinta, sentencia del 27 de julio de 2017, radicado: 11001-03-28-000-2016-00060-00. [17] En efecto, en la aludida providencia se definió: «En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.

Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia.» ----------------------- Radicación: 11001 03 25 000 2016 00798 00 (3627-2016) Demandante: Mónica Alexandra Merchán García