CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-0325-000-2013-01781-00 (4712-2013) Solicitante: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR Trámite: Solicitud de extensión de jurisprudencia Tema: Reajuste asignación de retiro con el Índice de Precios al Consumidor Decisión: Auto La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procede a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por el señor Juan Eulogio Villamil Duran, en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional y CASUR.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Solicitud ante la autoridad administrativa El 10 de julio de 20131, la parte actora presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante el director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR, con el fin de que le. Vencido el término señalado en la ley para emitir respuesta, la entidad convocada 1 Folios 1 a 16 del expediente físico.
Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional guardó silencio. 2. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado El 31 de octubre de 20132, el reclamante acudió a esta Corporación en los términos del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando la extensión de los efectos de la sentencia de unificación ya indicada. 3.
Trámite Mediante providencia del 14 de agosto de 2014, se admitió la solicitud como consecuencia del recurso de súplica interpuesto por el solicitante contra el auto que rechazó el trámite y mediante auto del 18 de marzo de 2014, se dispuso correr traslado a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de 30 días aportaran pruebas y, en caso de considerarlo, se opusieran a la solicitud, en atención a las razones contempladas en el artículo 102 del CPACA. 4.
Respuesta de las entidades La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3 descorrió el traslado de la solicitud considerando que la sentencia invocada no corresponde a una de unificación, pues no responde a ninguna de las clases de sentencias indicadas en el art. 270 del CPACA. Tampoco para su expedición no se siguió el procedimiento especial establecido en los artículos 270 y 271 del CPACA, por lo que no ostenta capacidad de activar este nuevo mecanismo; en tal sentido, como lo advirtió la Corte Constitucional en el fallo C-588 de 2012, estas sentencias pertenecen a una tipología especial que obedecen a unas características y condiciones particulares. 2 Folio 15 del expediente físico al dorso. 3 Folios 75 a 83 expediente físico.
Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Sumado a lo anterior, señaló que la Agencia que en repetidas ocasiones ha manifestado a CASUR la necesidad de llevar a cabo una estrategia integral y adecuada para resolver la litigiosidad relativa a los asuntos de reajuste de la asignación de retiro con el IPC presentadas por el personal de la fuerza pública, pues lograrían la efectividad de los derechos de los interesados, por dicho motivo esta agencia ha sugerido continuar promoviendo la conciliación de arreglo directo para evitar el ejercicio de acciones y de solicitudes de extensión de jurisprudencia. De otra parte, señala que no desconoce que en múltiples pronunciamientos emitidos en trámite de extensión de jurisprudencia donde se ha invocado la sentencia del 17 de mayo de 2017, las subsecciones A y B de la Sección Segunda han decidido que dicha providencia si es una sentencia de unificación jurisprudencial. 5.
Concepto del Ministerio Público No se pronunció en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en atención a su especialidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA. 2. De la solicitud de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del CPACA.
Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional El artículo 102 del CPACA prevé el trámite que se debe agotar ante la administración con el fin de que se extiendan los efectos de una sentencia de unificación dictada por esta Corporación, donde se haya reconocido un derecho, extensivo a quien acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
De lo anterior, se desprenden varias circunstancias a saber: i) la existencia de una sentencia de unificación dictada por este órgano de cierre, en la que se haya reconocido un derecho y, ii) que el solicitante acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia unificadora. 3. Sentencia de unificación cuya extensión se pretende La Sección Segunda de esta Corporación profirió el fallo de unificación del 17 de mayo de 2007, dentro del proceso con radicación 8464-20054, en el que zanjó el problema jurídico, atendiendo la competencia del legislador en la expedición de la Ley 238 de 1995, en contraposición a la prevalencia y mandato expreso de la Ley 4ª de 1992, al señalar que es el presidente de la República quien ostenta la competencia para regular el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública.
En dicha oportunidad se indicó que, si bien el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 determina que cualquier régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones allí establecidas o los decretos emitidos en su desarrollo carecerán de todo efecto, dicha previsión no hacía alusión a la expedición de una ley posterior.
Por lo anterior, consideró que la Ley 238 de 1995 no podía ser inaplicada al caso concreto, pues constituía un reajuste más favorable para las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública, frente al previsto anualmente por el presidente de la República en aplicación a la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1211 y 1212 de 1990, por resultar superiores; encontrando sustento también en la sentencia C-432 de 2004 de la Corte Constitucional, con la que 4 M.P. Jaime Moreno García Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional rectificó su criterio referente a las asignaciones de retiro, al determinar que se asimilaban a las pensiones de vejez o de jubilación. En virtud de lo anterior, en dicho pronunciamiento unificador que, a la fecha se mantiene vigente, la referida sección segunda accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reajuste de la asignación de retiro con fundamento en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, con aplicación de la prescripción cuatrienal, sobre las diferencias a que hubiera lugar, según lo establecido en el Decreto 1212 de 1990.
Así mismo, en la aludida providencia la mencionada decisión precisó un límite al derecho, señalando que el reajuste debía liquidarse hasta el señalado en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, pues esta norma volvió a establecer el mismo sistema existente en vigencia del Decreto 1212 de 1990, teniendo en cuenta la oscilación de las asignaciones del personal en actividad.
Es por lo precedente, que para esta Subsección está claro que desde la sentencia de unificación, la Sección Segunda precisó varias circunstancias: por un lado, el reajuste ordenado sobre la asignación de retiro, con fundamento en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, incidía directamente en la base de la respectiva prestación pensional y, por otro, a partir del 1 de enero de 2005 el reajuste de las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública debía efectuarse conforme al principio de oscilación previsto en el artículo 42 del Decreto 4422 de 2004.
Además, se estableció que los incrementos que se efectúen sobre la asignación de retiro de un oficial o suboficial de la Fuerza Pública en retiro a partir de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, esto es, el 31 de diciembre de 2004, no pueden desconocer que dicha asignación, en su base, experimentó un incremento en virtud del reajuste ordenado en sede judicial, por la variación porcentual del IPC, sobre el cual en todo caso deberá incrementarse a futuro, en virtud del principio de Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional oscilación, ya que una interpretación contraria desconocería el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada.
Por otro lado, es del caso precisar que, en dicha providencia unificadora, esta Corporación equiparó la asignación de retiro a otras formas de pensión, por lo que lo establecido frente al derecho a mantener el poder adquisitivo en la mesada con fundamento en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, es perfectamente aplicable cualquiera sea la tipología de la prestación (asignación de retiro, pensión de invalidez o de sobrevivientes de los miembros de la fuerza pública).
Esto dijo la sentencia: «[…] Atrás se reprodujo el acto acusado, entre cuyos argumentos para denegar el reajuste no está aquel según el cual la asignación de retiro no es una pensión, porque esta tesis fue la razón principal que tuvo el Tribunal para igualmente denegar lo pretendido. Al punto la Sala tiene en cuenta que desde la Constitución Política de 1886 a los reconocimientos periódicos que les hace el estado a los retirados de las fuerzas militares se les denominó genéricamente PENSIONES (art. 169) y que en la actual sucedió otro tanto (art. 220), habiéndose ampliado a los miembros de la fuerza pública (militares y policías).
Pero, hasta ahora fue la Corte Constitucional la que llegó en principio a concluir que las asignaciones de retiro no son pensiones (sentencia C-941 del 15 de octubre de 2003), criterio este que posteriormente fue rectificado mediante la sentencia C-432 de 2004 para reconocer que se asimilaba la asignación de retiro a las pensiones de vejez o de jubilación. Porque, estima la Sala que las asignaciones de retiro, obviamente son una especie de pensión, como también lo son las pensiones de invalidez y las pensiones de sobrevivientes del personal de la fuerza pública, de donde resulta irrelevante el argumento esgrimido por el Tribunal frente a los mandatos del artículo 220 de la Constitución Política, máxime que no pueden ser compatibles con las pensiones de invalidez ni de sobrevivientes militares o policiales y no son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público, pero el interesado puede optar por la más favorable, como expresamente lo establece el inciso 2º del artículo 36 del decreto 4433 de 2004.[…]»5 (se destaca) 5 Sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, radicado 8464-2005, M.P Jaime Moreno García Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 4.
Caso concreto En el sub examine, el solicitante manifiesta que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, le reconoció la asignación de retiro en calidad agente de policía ® y durante los años de 1997 al 2004, le fue reajustada según las previsiones de los decretos expedidos por dichos periodos de conformidad con el principio de oscilación resultado que fue inferior al IPC.
Que la Ley 4ª de 1992 prevé que el Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos ahí contemplados, fijará el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, entre otros. Por su parte, el artículo 10 ibidem determinó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones establecidas en la aludida ley o los decretos que determine el Gobierno Nacional en desarrollo de ella, carecerá de efectos y no creará derechos adquiridos.
Indica que los incrementos salariales de la Fuerza Pública se efectúan mediante los decretos de oscilación para cada año a partir de 1997 a 2004, los cuales fueron inferiores al IPC certificado por el DANE. Que la entidad convocada no reajustó la asignación básica del solicitante incorporando los valores de los porcentajes del IPC correspondientes desde 1997 a 2004, en relación con el imperativo de conservar el poder adquisitivo, por lo que el solicitante presenta en la asignación de retiro un detrimento histórico en el IPC.
Análisis probatorio: En el expediente obran como pruebas relevantes las siguientes: i) Petición del 10 de julio de 2013 elevada ante la entidad convocada, en la que solicita el reajuste de la asignación de retiro de conformidad con el IPC desde 1997 Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional al 20046, y en el expediente obra respuesta de fecha del 23 de abril de 2019, en la cual informa que no hay lugar a dar aplicación a esta figura por cuanto no cumple los requisitos del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 y la circular de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Igualmente, la entidad dio cumplimiento al fallo del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá donde reconoció el reajuste de la asignación mensual de retiro mediante Resolución 004934 del 22 de julio de 20117. ii) Resolución 1438 del 15 de abril de 1980, por medio de la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, reconoce la asignación de retiro del convocante en porcentaje equivalente al 82% de las partidas computables como agente retirado de la Policía, siendo efectiva a partir del 10 de mayo de 19808. iii) Sentencia del 28 de agosto de 2009 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio de la cual ordenada a la a CASUR, reajustar la asignación de retiro al actor de conformidad con el índice de precios al consumidor IPC, para los años 2002, 2004 y 20059. vi) Resolución 004934 del 22 de julio de 2011, de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por medio de la cual da cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá e incrementó la asignación de retiro con el IPC y se ordenó el pago para los años 2002, 2004 y 200510. v) El Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificado por el DANE para los años 1997 a 200411, se estableció así: 6 Folio 2 a 6 expediente físico. 7 Folios 221 y 222 expediente Samai 8 Folio 21 y 22 expediente Samai 9 Folios 156 a 171 expediente Samai 10 Folios 187 a 189 expediente Samai 11 Disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al-consumidor- ipc/ipc-historico Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional AÑO IPC DANE 1997 17,68 1998 16,70 1999 9,23 2000 8,75 2001 7,65 2002 6,99 2003 6,49 2004 5,50 2005 4,85 Precisado todo lo anterior, se encuentra acreditado que el solicitante tiene asignación de retiro a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CASUR, además, entre los años 1997 a 2004, se reajustó con base en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales según la solicitud señala que resultaron inferiores a la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE en los años 1997 a 2004.
Sin embargo, del expediente administrativo se advierte que, el actor mediante sentencia del 28 de agosto de 2009, proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá, ordenó a la convocada a reajustar la asignación de retiro al actor de conformidad con el índice de precios al consumidor IPC, para los años 2002, 2004 y 2005.
Además del estudio del fallo, tenemos que dicha dependencia judicial también lo negó por los años 2000, 2001, 2003 y 2006, por estimar que el incremento ordenado por el Gobierno Nacional, fue superior o igual al IPC. Ejemplo, de lo anterior, lo tenemos citando el fallo en lo pertinente: Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Y en la página siguiente del fallo se dijo lo siguiente: Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional En ese orden de ideas, la extensión de la sentencia de unificación que pide el convocante por este lapso debe ser rechazado de plano conforme al numeral 1 del artículo 269 que dispone: “El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión.” Así las cosas, la Sala procederá al rechazo de plano por los periodos comprendidos entre el 2000 al 2008.
No obstante, sobre los periodos comprendidos entre el año de 1997 a 1999, no existe prueba que la entidad convocada haya realizado el reajuste de la asignación de retiro del convocante, por lo que, teniendo en cuenta las consideraciones Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional expuestas en la sentencia de unificación cuyos efectos se solicita extender, considera la Sala que se encuentran en las mismas condiciones fácticas y jurídicas, pues a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993, entre ellos los miembros de la Fuerza Pública, tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificado por el DANE.
Bajo estos supuestos, se extenderán los efectos de la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05)12, y se ordenará el reajuste de la asignación de retiro del convocante que viene percibiendo, con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor, respecto del citado período 1997 a 1999, sin perjuicio del término prescriptivo que se deberá tener en cuenta para el pago de las diferencias a que haya lugar.
Ahora bien, en lo referente al fenómeno jurídico procesal de la prescripción aplicado sobre el pago de las diferencias resultantes en el reajuste de la pensión de invalidez que vienen percibiendo los demandantes, conforme el Índice de Precios al Consumidor en las anualidades reclamadas, la norma vigente en materia de términos prescriptivos era el artículo 174 del Decreto 1211 de 199013, el cual estableció un período de 4 años contados a partir de la fecha en que se hizo exigible el derecho, esto es, el 31 de diciembre de 2004, con la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004.
En tal sentido, la sala declarara de oficio la prescripción del pago de las diferencias causadas, teniendo en cuenta la fecha en que el solicitante efectuó su reclamación, de la siguiente manera: 12 Consejero ponente Dr. Jaime Moreno García 13 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares” Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Pensionado Fecha de reclamación Prescripción cuatrienal 1 Juan Eulogio Villamil Duran 10 de julio de 2013 10 de julio de 2009 A pesar de lo expuesto, no puede perderse de vista que el reajuste al que tiene derecho la parte solicitante durante los años 1997 a 1999, en todo caso debe verse reflejado en la base de la asignación de retiro que viene percibiendo, la cual será incrementada a partir del 1º de enero de 2005 con fundamento en el principio de oscilación, previsto en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, pues dicha diferencia obligaba a la entidad convocada objetivamente a establecer una base de liquidación superior a partir de tal fecha.
En conclusión, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CASUR deberá ajustar la pensión la asignación de retiro del solicitante con aplicación del Índice de Precios al Consumidor, en virtud del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, para los años 1997 a 1999, teniendo en cuenta que la base de la liquidación cambia, al encontrarse probado que durante esos años el reajuste del porcentaje del IPC les resulta más favorable que el efectuado por la convocada.
De igual modo, las diferencias que resulten a favor del convocante serán pagadas por la entidad teniendo en cuenta el término prescriptivo. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CASUR deberá actualizar las diferencias de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, tomando como base el índice de precios al consumidor y dando aplicación a la fórmula matemática ampliamente adoptada por esta Corporación: R= Rh índice final índice inicial Por otro lado, de conformidad con el artículo 269 del CPACA, si los solicitantes no están de acuerdo con las sumas liquidadas por la entidad convocada, cuentan con Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el término de 30 días, contados a partir de la ejecutoria de esta decisión, para iniciar el incidente de liquidación respectivo. 5.
Condena en costas De conformidad con inciso 15 del artículo 269 del CPACA, no se condenará en costas, atendiendo que la solicitud resulta procedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO la solicitud de extender los efectos de la jurisprudencia contenida en la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), por los periodos 2000 a 2008, por cuanto el actor acudió a la jurisdicción contencioso administrativo para obtener este reconocimiento.
SEGUNDO: EXTENDER LOS EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA contenida en la sentencia de unificación proferida el 17 de mayo de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 25000-23-25- 000-2003-08152-01 (8464-05),14 al señor Juan Eulogio Villamil Duran, por lo esgrimido en la parte considerativa de esta decisión. En consecuencia, al solicitante le asiste el derecho a que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CASUR reajuste la asignación de retiro del actor de 14 Consejero ponente Dr. Jaime Moreno García Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, para los años 1997 a 1999, en la medida en que la base de la liquidación cambia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
Se encuentran prescritas las mesadas diferencias anteriores al 10 de julio de 2009.
TERCERO: La Nación - Ministerio de Defensa DEBERÁ ACTUALIZAR las diferencias de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor y dando aplicación a la fórmula matemática adoptada por esta Corporación. De conformidad con el artículo 269 del CPACA, si el solicitante no está de acuerdo con las sumas liquidadas por la entidad convocada, tiene el término de 30 días, contados a partir de la ejecutoria de esta decisión para iniciar el incidente de liquidación respectivo.
CUARTO: La presente decisión tiene los mismos efectos del fallo extendido, de conformidad con la parte final del inciso 8 del artículo 269 del CPACA15. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación 15 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.
Número interno: 4712-2013 Solicitantes: Juan Eulogio Villamil Duran Convocado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.