Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Actor: Yeison Danilo Pineda Ciro Demandados: Municipio de Aguazul, Empresa Departamental de Servicios Públicos de Casanare - ACUATODOS S.A. ESP, Departamento de Casanare y Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Vinculada: Empresa de Servicios Públicos de Aguazul ESPA S.A. E.S.P. Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y por el Departamento de Casanare contra la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Yeison Danilo Pineda Ciro presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Aguazul, la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Casanare - ACUATODOS S.A. ESP.1, el Departamento de Casanare y la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos 1 En adelante ACUATODOS S.A. ESP. 2 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstos en los literales a, g, h y j2 del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4: “[…] 1. Declarar que las ACCIONADAS en la presente acción constitucional popular han vulnerado los derechos e intereses colectivos establecidos en el artículo 4 de la ley 472 de 1998: “a” El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
“g” La seguridad y salubridad públicas; “h” El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y “j” El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna conforme se desarrolla a lo largo de la demanda, las autoridades administrativas (I) Nación – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (II) Gobernación de Casanare, (III) Municipio de Aguazul, (IV) ACUATODOS. 2.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar a las accionadas (I) Nación – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (II) Gobernación de Casanare, (III) Municipio de Aguazul, (IV) ACUATODOS. HACER CESAR LA VULNERACIÓN de manera definitiva, es decir, brindar los servicios públicos de los que carece la comunidad, esto es agua potable y saneamiento básico […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora señaló que mediante la Resolución 538 de 2011, el jefe de la oficina asesora de planeación del municipio aprobó una licencia urbanística en la modalidad de loteo, solicitada por la señora Susana Herminia Ayala de Villamil, sobre un área urbanizable de 23.343 m2, delimitada entre la “[…] calle 15 y caño Aguazulero, Marginal de la Selva y servidumbre oleoducto Ecopetrol área urbana del municipio […]”5, para el proyecto denominado Villa Alejandra, en el municipio de Aguazul. 4.
El municipio solicitó a la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul certificación de disponibilidad de redes para el proyecto Urbanización Villa Alejandra, por lo que la empresa expidió múltiples certificaciones para varias nomenclaturas de la urbanización entre los días 26 de julio a 27 de agosto de 2012. 2 “[…] ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna […]”. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] 7ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 5 Cfr. Índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 10_ED_010ANEXOSACCIONPOP(.pdf) NroActua 3[…]”. 3 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El municipio expidió las Resoluciones 496 y 538 de 2011 con las que se aprobó oficialmente el proyecto urbanístico. 6. La Secretaría de Obras Públicas del municipio mediante escrito de 9 de abril de 2015 expidió concepto de oportunidad y viabilidad para la ampliación de redes de acueducto, alcantarillado sanitario y pluvial del barrio La Esperanza, donde se ubica la Urbanización Villa Alejandra, en el que declaró que el proyecto sería financiado con recursos del Sistema General de Regalías (SGR). 7.
Aunque existió un proyecto para solucionar el problema de falta de acueducto y alcantarillado en el sector, se frustró en el año 2018 como consecuencia de la falta de certificado de disponibilidad presupuestal, toda vez que los recursos provenían del SGR. 8. Señaló que la comunidad ha elevado múltiples solicitudes al municipio para que se garantice la prestación del servicio de acueducto; sin embargo, la urbanización aún no cuenta con el suministro de los servicios de acueducto y alcantarillado, por lo que los habitantes de ese sector viven en condiciones insalubres.
Contestaciones de la demanda 11. El Departamento de Casanare presentó escrito de 19 de julio de 20226 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones y señaló que corresponde al municipio promover el desarrollo de su territorio, construir obras necesarias para el progreso y prestar los servicios públicos. 12. Afirmó que no le corresponde asumir competencias directas en materia de prestación de servicios públicos y que las funciones de coordinación y complementación de la acción municipal se activan cuando exista imposibilidad del municipio para atender sus obligaciones.
Solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 13. La Empresa de Servicios Públicos de Aguazul - ESPA7 presentó escrito de 21 de julio de 2022 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que la obligación de llevar los servicios públicos a la comunidad de Villa Alejandra 6 Cfr. índice 14 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 19_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 14 […]”. 7 Vinculada al proceso de la referencia mediante auto de 1 de julio de 2022. 4 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es del urbanizador o del municipio.
Por lo que formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 14. El Municipio de Aguazul contestó la demanda, mediante escrito presentado el 22 de julio de 20228, en el que se opuso a las pretensiones y señaló que la obligación de garantizar los servicios públicos es del urbanizador, quien debe instalar las redes secundarias de alcantarillado.
Formuló las excepciones de inexistencia de afectación a derechos colectivos y falta de precisión y prueba de los hechos. 15. La empresa ACUATODOS S.A. ESP contestó la demanda, mediante escrito presentado el 22 de julio de 20229, en el que se opuso a las pretensiones y sostuvo que no es responsable de la construcción de la infraestructura en áreas urbanizadas, como es el caso de la urbanización Villa Alejandra, y que la prestación del servicio recae en las urbanizaciones y en el municipio.
Por lo que formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cumplimiento de competencias legales e inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte de ACUATODOS S.A. ESP. 16. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestó la demanda, mediante escrito presentado el 22 de julio de 202210, en el que se opuso a las pretensiones y alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia directa en la prestación de los servicios públicos domiciliarios ni en la construcción de infraestructura en el municipio de Aguazul.
Sostuvo que en el año 2017 ACUATODOS S.A. ESP presentó un proyecto ante la entidad para la ampliación de las redes de acueducto y alcantarillado del barrio La Esperanza, al que pertenece la urbanización Villa Alejandra, sin embargo, el ministerio realizó observaciones que no fueron subsanadas por la empresa en los tiempos establecidos, por lo que se desistió del proyecto.
Formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de acciones u omisiones atribuibles al ministerio. 8 Cfr. Índice 16 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 23_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_024CONTESTACIONMUN(.pdf) NroActua 16 […]”. 9 Cfr. Índice 17 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 24_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_025CONTESTACIONACUA(.pdf) NroActua 17 […]”. 10 Cfr. Índice 18 del 25_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_026CONTESTACIONMVC(.pdf) NroActua 18 5 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en primera instancia 17.
El tribunal mediante auto de1 de julio de 202211 admitió la demanda, vinculó a la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul S.A. ESP y ordenó entre otras cosas, notificar a la parte demandada e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso. 18. El tribunal celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 17 de febrero de 202312, la cual se declaró fallida porque las partes no llegaron a ninguna fórmula de acuerdo.
Asimismo, en la precitada audiencia se solicitó a la magistrada sustanciadora la vinculación del urbanizador de la Urbanización Villa Alejandra, solicitud que fue resuelta de manera negativa, notificada en estrados y contra la cual las partes no interpusieron recursos. 19. El tribunal profirió auto de 18 de julio de 202413 mediante el cual corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 20.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio14; el Departamento de Casanare15; la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul - ESPA16; ACUATODOS S.A. ESP17 y el Municipio de Aguazul18, presentaron escritos en los que reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda. 21. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
Sentencia de primera instancia 22. El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia el día 6 de marzo de 202519 en la que resolvió lo siguiente: 11 Cfr. Índice 10 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 17_AUTOADMISORIODELADEMANDA(.pdf) NroActua 10 […]”. 12 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 48_AUDIENCIA_ACTAPCPOPULAR20(.pdf) NroActua 43 […]”. 13 Cfr.índice 85 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 115AUTO TRASLADO D_alegatos_AutoAPOPULAR20220003(.pdf) NroActua 85 […]”. 14 Cfr. Índice 95 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] 121_MemorialWeb_Alegatos-2024EE0055539_1ALE(.pdf) NroActua 95 […]”. 15 Cfr. Índice 96 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 124_MemorialWeb_Alegatos-AlegatosAP2022038(.pdf) NroActua 96 […]”. 16 Cfr. Índice 97 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] 126_MemorialWeb_Alegatos-Alegatosdeconclusi(.pdf) NroActua 97 […]”. 17 Cfr. Índice 98 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 128_MemorialWeb_Alegatos-40ALEGATOSFINALES(.pdf) NroActua 98 […]”. 18 Cfr. Índice 99 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] 129_MemorialWeb_Alegatos-ACCIONPOPULAR2022(.pdf) NroActua 99 […]”. 19 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado:”[…] 1ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 6 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la empresa de Servicios Públicos de Aguazul S.A. ESP, el departamento de Casanare y Acuatodos S. A. ESP, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Amparar los derechos colectivos amenazados al goce de un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes de la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En consecuencia, imponer a las demandadas las siguientes medidas definitivas: Medidas definitivas Plazo Responsables FASE DE DIAGNÓSTICO i) En aplicación de los principios de coordinación y subsidiariedad, el alcalde de Aguazul, y el gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul S.A. ESP, pondrán en conocimiento del departamento de Casanare y de Acuatodos S.A. ESP, las necesidades reales relacionadas con el servicio de acueducto y saneamiento básico de la urbanización Villa Alejandra, con el fin de concertar y acordar la obtención del apoyo financiero, logístico y técnico que se requiera.
Dos (2) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia Municipio de Aguazul Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA ESP El departamento de Casanare, y Acuatodos S.A. ESP, deben dar respuesta concreta a la solicitud de la entidad municipal. Tres (3) meses, contados a partir de vencimiento del plazo anterior o desde la fecha en que las entidades del orden municipal presenten la solicitud correspondiente.
Departamento de Casanare y Acuatodos S.A. ESP. ii) Realizar un censo de la urbanización Villa Alejandra, discriminando el censo por edad, sexo y si existen personas de especial protección y recopilar la información necesaria para orientar la dotación de infraestructura básica de acueducto y saneamiento básico o de las soluciones alternativas.
Un (1) mes, a partir de la ejecutoria de la sentencia Municipio de Aguazul iii) Realizar el respectivo diagnóstico de la situación real de las redes domésticas de dicho sector, los puntos de conexión a la red de acueducto y todos aquellos aspectos necesarios para identificar las dificultades en lograr la instalación definitiva del sistema de acueducto y alcantarillado y determinar Tres (3) meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia Empresa de Servicios Públicos de Aguazul S.A. ESP 7 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las medidas para garantizar de manera efectiva y permanente la prestación del servicio de acueducto con el suministro de agua potable y saneamiento básico.
FASE FORMULACIÓN DEL PROYECTO 1. Con el resultado del diagnóstico, se debe efectuar la planificación y elaboración del proyecto, etapa en la que se deben evaluar las necesidades advertidas en el diagnóstico, en presupuesto, logística y demás criterios que se requieran para dar viabilidad al proyecto, la cual culminará con la presentación del proyecto ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Tres (3) meses, una vez se haya legalizado el predio donde se pretende construir el acueducto.
Municipio de Aguazul, Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA. ESP y Acuatodos S. A. ESP. 2. Presentar el proyecto y atender los ajustes que sugiera el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Un (1) mes, contado a partir del vencimiento del plazo anterior Municipio de Aguazul, Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA.
ESP y Acuatodos S. A. ESP. FASE DE SEGUIMIENTO DEL PROYECTO Realizar la correspondiente revisión al proyecto con prioridad, emitiendo las observaciones, requerimientos de ser necesarios o dar curso al mismo sin dilaciones, prestando la asistencia técnica que requieran dichas entidades, para que se logre el buen curso del proyecto.
Tres (3) meses, contados a partir de la presentación del proyecto. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. FASE PLANIFICACIÓN De manera coordinada, teniendo definidos los recursos y/o apoyos de cofinanciación, deben realizar los estudios previos para el diseño sistema de acueducto y alcantarillado que garantice el suministro de agua potable de manera constante y de calidad, incluyendo los estudios de factibilidad, presupuesto y riesgos.
Cuatro (4) meses, contados a partir de la aprobación del proyecto. Municipio de Aguazul y Acuatodos S. A. ESP. FASE DE CONTRATACIÓN Adelantar los trámites de contratación y ejecución, con miras a materializar la construcción de la obra establecida en el proyecto y en los estudios previos, previo cumplimiento de los permisos ambientales Cuatro (4) meses, contados a partir del vencimiento del plazo establecido en el numeral anterior.
Municipio de Aguazul, Empresa de Servicios Públicos de Aguazul, S.A. ESP en coordinación con Acuatodos S. A. ESP. Determinar si asume la construcción de las redes locales (artículo 8 del Decreto 3050 de 2013) y/o si requiere al urbanizador o a los residentes de la urbanización Villa Alejandra, Dos (2) meses, contados a partir del vencimiento de la fase de planificación Empresa de Servicios Públicos de Aguazul S.A. ESP 8 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en caso de ser necesaria la construcción de redes locales o domésticas.
FASE DE EJECUCIÓN Ejecutar el contrato y recibo de obra. Doce (12) meses, a partir del vencimiento del plazo establecido en el numeral anterior. Municipio de Aguazul, Empresa de Servicios Públicos de Aguazul, S.A. ESP y Acuatodos S. A. ESP. Adelantar las acciones correspondientes para que quede construida la red doméstica. Cuatro (4) meses, a partir del vencimiento del plazo establecido en la contratación para la construcción de red doméstica.
Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA ESP Ejercer actividades de apoyo y coordinación, cuando el municipio de Aguazul efectúe la correspondiente solicitud (apoyo económico, financiero, logístico, etc.) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la solicitud efectuada por el municipio de Aguazul. Departamento de Casanare y Acuatodos S. A. ESP.
CUARTO: ORDENAR el apoyo constante de las entidades del orden departamental y nacional así: 4.1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, debe dar curso prioritario a los proyectos de acueducto y saneamiento básico para la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul, brindará asistencia técnica al municipio de Aguazul, en caso de que la entidad así lo requiera y contratará el seguimiento de los proyectos de acueducto, en caso de brindarse apoyo financiero. 4.2.
En todas las fases, el departamento de Casanare en cabeza del gobernador y Acuatodos S. A. ESP deben mantener una labor de coordinación y comunicación permanentes con el alcalde de Aguazul, para acordar las medidas y apoyo que se requiera para implementar el sistema de acueducto y saneamiento básico, dando aplicación a los principios de coordinación y subsidiariedad.
El departamento de Casanare informará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, los avances que se adelanten, solicitando de requerirse, la asistencia y/o acompañamiento de la citada cartera, cuando se advierta la insuficiencia de recursos para dar cumplimiento a las órdenes dispuestas en esta providencia.
QUINTO: Conformar un comité de verificación, que será integrado por el defensor del Pueblo Regional Casanare quien lo presidirá, el gobernador del departamento de Casanare o su delegado, los representantes legales de la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA ESP y de Acuatodos S. A. ESP, el alcalde de Aguazul, el delegado del Ministerio Público, cuyo procedimiento se sujetará a las reglas trazadas en la parte motiva de esta providencia y deberá rendir informes periódicos cada cuatro (4) meses; o cuando ocurran novedades que requieran intervención judicial más temprana.
SEXTO: Sin costas en esta instancia.
SÉPTIMO: Remítase copia de esta providencia, así como de la demanda y del auto admisorio a la Defensoría del Pueblo – Registro Público de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 […]”. 23. El tribunal consideró que se encontraba probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes 9 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul, toda vez que no se acreditó en el proceso la instalación del sistema de acueducto y saneamiento básico en el referido sector. 24.
Respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el ministerio y el departamento, consideró que no prosperaba, frente a lo cual señaló que corresponde a estas entidades apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas que prestan el servicio de acueducto y saneamiento básico. Recursos de apelación 25.
El Departamento de Casanare presentó escrito de 17 de marzo de 202520 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: 25.1. Señaló que no es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y que corresponde al municipio de Aguazul garantizar la efectividad de los derechos colectivos amparados por el tribunal. 25.2.
Manifestó que el municipio debe garantizar la prestación de los servicios públicos en su jurisdicción y construir las obras que demande el progreso local y, los concejos municipales deben adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas, así como reglamentar el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en los artículos 311 y 313, numerales 2, 7 y 9 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. 25.3.
Adujo que las obligaciones de coordinación y complementariedad del departamento surgen a partir de la necesaria gestión del principal responsable de la prestación de los servicios públicos, esto es del municipio. En este punto, destacó que ni el ente territorial ni la empresa de servicios públicos municipal han presentado ante el departamento proyectos relacionados con la prestación del servicio de acueducto en la urbanización Villa Alejandra, de acuerdo con la certificación expedida por la directora técnica del Banco de Programas y Proyectos del departamento de Casanare. 25.4.
Refirió la sentencia proferida por esta Sección en la acción popular identificada con número único de radicación 85001-23-33-000-2015-00146-01, en 20 Cfr. índice 108 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 136_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 108 […]”. 10 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la que se concluyó que el departamento no había vulnerado los derechos colectivos invocados con ocasión de las omisiones en el suministro de agua potable en que incurrió el municipio de Pore en el departamento de Casanare. 25.5.
Finalmente, solicitó la modificación de los ordinales 1, 3 y 4.2 de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento. 26. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó escrito de 17 de marzo de 202521 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: 26.1.
Señaló que de conformidad con los artículos 1, 287, 288, 298 y 313 de la Constitución Política las autoridades territoriales tienen la autonomía para gestionar sus intereses, ejercer sus competencias y adoptar sus planes de ordenamiento territorial. Asimismo, refirió la sentencia C-189 de 2019 proferida por la Corte Constitucional en materia de alcance de la autonomía territorial. 26.2.
Afirmó que en la sentencia apelada se consideró que la responsabilidad recaía en el municipio y subsidiariamente en el departamento, sin que se atribuyera responsabilidad al ministerio. 26.3. Sostuvo que las funciones de seguimiento del ministerio dependen de las consultas que eleve el municipio, lo cual no se tuvo en cuenta en la sentencia apelada, desconociendo con ello las normas de creación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establecidas en la Ley 1444 de 2011 y el decreto 3571 de 2011, modificado por el decreto 1604 de 2020. 26.4.
Manifestó que de acuerdo con lo previsto en los artículos 19, 23 y 24, numeral 5, del decreto 3571 de 2011, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico tiene la función de formular, implementar, hacer el seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, programas y planes de agua potable y saneamiento básico, incluyendo los lineamientos para la identificación de las fuentes de financiamiento para el sector agua potable y saneamiento básico; y coordinar la asignación de los recursos provenientes de dichas fuentes, así como la reglamentación técnica del sector. 21 Cfr. índice 109 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 138_MemorialWeb_Alegatos-2025EE0009798_1(.pdf) NroActua 109 […]”. 11 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.5. Precisó que el seguimiento que realiza la entidad, a través de la Dirección de Infraestructura y Desarrollo Empresarial y, concretamente, de la Subdirección de Programas y la Subdirección de Desarrollo Empresarial, está armonizado con el deber general de las entidades públicas de verificar la correcta aplicación de los recursos financieros provenientes del Tesoro Nacional que le son asignados; y está armonizado con las prerrogativas y potestades de la administración, que consisten en la dirección general, control y vigilancia del contrato a cargo de la entidad estatal contratante. 26.6.
Adujo la imposibilidad para el ministerio de llevar a cabo seguimiento o verificación de cumplimiento de los contratos celebrados entre la entidad territorial y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la competencia asignada a la Nación en el artículo 8 de la Ley 142 de 1994. De la misma manera, destacó que las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios fueron atribuidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 26.7.
Señaló que en virtud de lo previsto en el artículo 6 de la Ley 142 de 1994, en materia de servicios públicos domiciliarios la Nación tiene la competencia de apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y a los municipios que hayan asumido la prestación directa. Y en atención a lo establecido en el artículo 162 numeral 2 de la misma ley, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico tiene la función de “[…] [A]sistir técnica e institucionalmente a los organismos seccionales y locales, para el adecuado cumplimiento de sus funciones y de las decisiones de la comisión de regulación de los servicios de agua potable y saneamiento […]”. 26.8.
Asimismo, señaló que la función de prestar asistencia técnica a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios recae, de conformidad con el artículo 2.3.3.1.2.3. del Decreto 1077 de 2015, en primera instancia en el Gestor del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento, al cual se encuentra vinculado el municipio de Aguazul, comprende un conjunto de estrategias orientadas, precisamente, a “[…] la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso al agua potable y saneamiento básico […]”, dentro del ámbito de aplicación y alcance reglamentado en el citado decreto. 26.9.
Afirmó que en el año 2017 el ministerio estuvo presto a brindar apoyo a ACUATODOS S.A. ESP, en calidad de gestor del PDA de Casanare, para el 12 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto “[…] ampliación de la infraestructura de las redes del sistema de acueducto, sistema de alcantarillado sanitario y pluvial para el barrio La Esperanza, entre carreras 21a a la 23 con calle 20 a la 21 del municipio de Aguazul, Departamento de Casanare, sin embargo, la iniciativa no superó la etapa de evaluación por la inacción de los interesados. 26.10.
Finalmente, solicitó la revocatoria de los ordinales primero, segundo y tercero de la sentencia proferida en primera instancia en lo relacionado con la responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Concesión del recurso de apelación 27. La magistrada sustanciadora del tribunal profirió auto de 31 de marzo de 202522, mediante el cual concedió los recursos de apelación presentados por el departamento y el ministerio contra la sentencia proferida en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 28.
El despacho sustanciador profirió auto de 7 de mayo de 202523 mediante el cual admitió los recursos de apelación referidos y advirtió al procurador delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que podía emitir concepto y a las partes procesales que podían solicitar el decreto de pruebas y pronunciarse en relación con los recursos de apelación interpuestos hasta la ejecutoria del auto admisorio. 29.
El Ministerio Público presentó escrito de 15 de mayo de 202524 mediante el cual rindió concepto en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada. 30. Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 31. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e 22 Cfr. índice 111 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 142Autoqueconced_CONCEDEAP_Autoconcedeapelacion(.pdf) NroActua 111 […]”. 23 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 8Autoqueadmite_APa20220003801Yeison(.pdf) NroActua 4 […]”. 24 Cfr. índice 18 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] Memorial_JCU_14Concepto(.pdf) NroActua 18 […]”. 13 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos amparados; y v) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 32. De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201925, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el 15026 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 33.
Asimismo, de conformidad con los artículos 32027 y 32828 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201229, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen los recursos interpuestos por el Departamento de Casanare y por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 34.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 35. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación: 35.1. Si el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento de Casanare vulneraron los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia proferida en primera instancia. 25 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.
Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 26 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 27 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 28 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 29 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 14 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.2.
Si el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento de Casanare tienen competencia para cumplir las órdenes que les fueron impartidas por el tribunal en la sentencia apelada. 36. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 6 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 37. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 38.
El artículo 2 de la Ley 472 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 39.
La institución de la acción popular busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 40. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 41.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que 15 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”30. 42.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos amparados Goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias 43. El artículo 79 de la Constitución Política dispone que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. 44.
La Corte Constitucional31 ha resaltado la importancia del medio ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 31 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.
Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 16 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.
Acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 45. Esta Sección en sentencia proferida el 9 de julio de 2020, en referencia al derecho colectivo al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, consideró lo siguiente32: “[…] resulta claro que existe una relación ineludible entre la adecuada prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Es más, tales servicios son esenciales, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 4 de octubre de 1995, pues las actividades “que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales […]”.
En efecto, el agua es imprescindible para desarrollar actividades cotidianas dirigidas a evitar el hambre, las enfermedades y la muerte y satisfacer necesidades de consumo, cocina, saneamiento e higiene personal y doméstica. De ahí que el derecho a acceder a ella necesariamente implique la realización de otros derechos humanos tales como la vida, la salud, la higiene ambiental, la alimentación, la dignidad humana, la vida cultural, la subsistencia, la educación, la vivienda, el trabajo, la intimidad, la protección contra tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la igualdad de género, la erradicación de la discriminación, entre otros33. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de julio de 2020, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 18001-23-33-000-2018-00035-02. 33 El Derecho al Agua. Folleto Informativo Nº 35. Naciones Unidas, Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos; ONU HABITAT; Organización Mundial de la Salud. “Si bien el acceso a servicios de saneamiento aún no se ha reconocido como un derecho independiente, un número creciente de declaraciones nacionales, regionales e internacionales y de legislaciones nacionales parecen indicar un avance en esa dirección. La Experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento ha expresado su apoyo al reconocimiento del saneamiento como un derecho aparte (véase A/HRC/12/24)”. - Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, celebrada en Mar del Plata (Argentina) en 1977 - Programa 21, aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. - Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo de 1994. - Programa de Hábitat, aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) en 1996. - Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, aprobada en 1979. - Observación general Nº 6 (1982) del Comité de Derechos Humanos. - Convenio Nº 161 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los servicios de salud en el trabajo, aprobado en 1985. - Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada en 1989. - Observación general Nº 14 (2000) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. - Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada en 2006. - Recomendación Rec(2001)14 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la Carta Europea de Recursos Hídricos. - Mensaje de Beppu, primera Cumbre del Agua Asia-Pacífico, Beppu (Japón), 3 y 4 de diciembre de 2007. - Declaración de Abuja, aprobada en la Primera Cumbre América del Sur-África, en 2006. 17 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por eso, el derecho al agua constituye un desarrollo de los derechos colectivos previstos en los literales a), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 y, además, contiene las garantías de disponibilidad efectiva, suficiente, de calidad, salubre, aceptable, continua, accesible física y económicamente, progresiva, sin discriminación y con especial atención a personas y grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer el derecho, tales como, mujeres, niños, minorías, indígenas, refugiados, asilados, desplazados internos, trabajadores migrantes, presos y detenidos, pobres y marginados34.
Del marco normativo aquí estudiado, es menester concluir que los servicios públicos de acueducto y alcantarillado constituyen garantías prestacionales inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ello, comprenden una finalidad social del Estado y, en consecuencia, su prestación debe efectuarse a través de una infraestructura que garantice la calidad, continuidad y eficiencia del servicio, evitando la transgresión de los derechos contemplados en los literales a) g) y h) del artículo 4 la Ley 472 […]”.
(Destacado fuera de texto). Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 46. De conformidad con lo previsto en los artículos 365 y 366 de la Constitución Política sobre el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 47. Asimismo, con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Y le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado es quien regula y ejerce el control y la vigilancia de dichos servicios. 48. Adicionalmente, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 49. La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la 34 Ibíd., “El enfoque del suministro de agua potable y de servicios de saneamiento desde la perspectiva de los derechos humanos puede servir para impulsar la movilización de las personas, en particular de los pobres y los marginados, informarlas sobre los derechos que las asisten por ley y empoderarlas para que los ejerzan.
El enfoque basado en los derechos humanos aporta un nuevo paradigma al sector de los recursos hídricos: el abastecimiento de agua potable deja de ser una obra de beneficencia, para convertirse en un derecho legal, con el ser humano como elemento central”.https://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet35sp.pdf 18 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dignidad y la igualdad.
Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).
Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”35 (Destacado fuera de texto). 50.
La Sección Primera36 consideró que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la autoridad responsable de prestar el servicio que pongan en evidencia la falta de oportunidad en la prestación o la falta de eficiencia en la administración de los recursos destinados a garantizar el servicio público. 51.
De conformidad con el artículo 5 de la Ley 142 de 11 de julio de 199437, son competencias de los municipios, entre otras, “[…] [A]segurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente […]”.
(Destacado fuera de texto). 52. La Sala precisa que es competencia de los municipios la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios, entre ellos, los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. 53. Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 356 de la Constitución Política, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos.
Además, en cumplimiento de la citada norma se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios como un mecanismo tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”. 35 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 36 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 37 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 19 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
El artículo 288 de la Constitución Política, también estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; y en el artículo 4 de la Ley 155138, norma que establece lo siguiente: “[…] Artículo 4°.
Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.
Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.
Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d) Complementariedad.
Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”. (Destacado fuera de texto) 55. Al efecto, se tiene que la Ley 142 señala como competencias de la Nación en materia de servicios públicos, entre otras, las de “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]”39;
“[…] [v]elar porque quienes prestan servicios públicos cumplan con las normas para la protección, la conservación o, cuando así se requiera, la recuperación de los recursos naturales 38 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [Modificó la Ley 136 de 2 de junio de 1994]. 39 Artículo 8.4. 20 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o ambientales que sean utilizados en la generación, producción, transporte y disposición final de tales servicios […]”40; y “[…] [p]restar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley […]”41. 56.
Sobre las competencias de las entidades territoriales locales, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 57.
A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. 58.
El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 59.
La Ley 136 dispone en los numerales 3, 7 y 19 del artículo 3 que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los 40 Artículo 8.5. 41 Artículo 8.6. 21 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 60.
A su vez, la Ley 142, en los numerales 1, 3 y 6 del artículo 5 señala que es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración del ente territorial; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia. 61.
Igualmente, de conformidad con los numerales 2 y 9 del artículo 8 de la Ley 388 de 18 de julio de 199742, sobre la acción urbanística, la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, entre las cuales se encuentran localizar y señalar las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos, así como los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios; y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con la ley. 62.
Además, el artículo 76 de la Ley 715 ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 63.
El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y 42 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 22 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley. 64.
En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales: “[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 65.
Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. 66.
En relación con la competencia de los departamentos, el artículo 298 de la Constitución Política también dispuso que: “[…] [l]os departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio […]”. Además, “[…] ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”.
Adicionalmente, les asisten funciones de apoyo y coordinación en materia de servicios públicos, en los términos del artículo 367 de la Constitución. 23 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67. Con base en tales atribuciones, los artículos 7 de la Ley 142 y 7443 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200144, establecen, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. Análisis del caso concreto 68.
El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia de 6 de marzo de 2025 en la que accedió a las pretensiones y amparó los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. Asimismo, impartió órdenes a las entidades demandadas con el fin de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul. 69.
El Departamento de Casanare y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio interpusieron sendos recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. 69.1. Los argumentos expuestos por el departamento en el recurso de apelación giraron en torno a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad y pueden sintetizarse así: i) el departamento no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados, siendo el municipio la entidad que debe garantizar la prestación de los servicios públicos en su jurisdicción; ii) las obligaciones de coordinación y complementariedad del departamento, surgen a partir de la gestión que realice el municipio o la empresa de servicios públicos, las cuales no han presentado proyectos relacionados con el servicio de acueducto y alcantarillado en la urbanización Villa Alejandra; y iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, en un caso similar, concluyó que el departamento no era responsable de la vulneración de los derechos colectivos. 43 “[ ] Artículo 74.
Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: […] 74.1.
Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. […] 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental […] 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan […] 74.4.
Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación […] 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar […] 74.6.
Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad [ ]”. 44 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 24 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.2.
Los argumentos referidos por el ministerio se fundamentan en la supuesta ausencia de responsabilidad de la entidad en el caso bajo estudio y pueden sintetizarse así: i) en la sentencia no se atribuyó responsabilidad al ministerio; ii) la sentencia no tuvo en cuenta que las funciones de seguimiento del ministerio dependen de las consultas que eleve el municipio; iii) es imposible para el ministerio llevar a cabo el seguimiento o verificación de cumplimiento de los contratos celebrados entre la entidad territorial y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios y tampoco tiene funciones de inspección, vigilancia y control en materia de servicios públicos domiciliarios; iv) la función de prestar asistencia técnica recae en el Gestor del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento; y v) la cartera ministerial en el año 2017 estuvo presta a brindar apoyo a ACUATODOS S.A. ESP, en calidad de gestor del PDA de Casanare, pero la iniciativa no superó la etapa de evaluación como consecuencia de la inacción de la interesada. 70.
La Sala destaca que los argumentos expuestos por las entidades apelantes no se dirigen a cuestionar la vulneración de los derechos e intereses colectivos que fueron amparados en primera instancia, por lo que no controvierten la prueba de la existencia de la vulneración, sino que giran en torno a que no se les declare responsables en el caso concreto y, como consecuencia de ello, se les desvincule de las órdenes que les fueron impartidas, razón por la cual la Sala se abstendrá de hacer referencia a la totalidad de las pruebas allegadas al expediente y solamente se referirá a aquellas relevantes para resolver el caso, en la medida de su necesidad.
Sobre la falta de competencia del Departamento de Casanare 71. El Departamento de Casanare indicó que no era responsable de la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados y que correspondía al municipio garantizar la prestación de los servicios públicos en su jurisdicción. Asimismo, destacó que las obligaciones de coordinación y complementariedad que están en cabeza del departamento surgen únicamente a partir de la gestión que realice el municipio o la empresa de servicios públicos, entidades que en el caso concreto, no han presentado proyectos relacionados con el servicio de acueducto y alcantarillado en la urbanización Villa Alejandra. 72.
La Sala destaca las consideraciones expuestas por el tribunal frente a la responsabilidad del departamento: 25 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] se encuentran distribuidas las responsabilidades para garantizar la prestación del servicio de acueducto y saneamiento básico con ello, el suministro de agua potable, resaltando que el municipio tiene la obligación primordial de asegurar la prestación del servicio, mientras que el departamento y la Nación a través de su ministerio competente, deben estar atentos y prestar apoyo y coordinación cuando los recursos del ente territorial no sean suficientes para suministrar el referido líquido a los habitantes de dichas comunidades, sin que las competencias entre una y otra sean excluyentes. […] Con fundamento en lo señalado en el acápite de premisas jurídicas, al departamento de Casanare le corresponde apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y a los municipios que presten el servicio de manera directa.
En ese orden, si bien la referida entidad manifiesta que no se ha radicado ningún proyecto para solucionar la problemática de servicio de acueducto en la urbanización Villa Alejandra, esto no es óbice para desvincular a la entidad del orden departamental, pues su respaldo se puede dar hacia futuro cuando el municipio e Aguazul lo solicite […]”.
(Destacado fuera de texto). 73. La Sala considera que le asistió razón al tribunal en no desvincular al departamento de la acción de la referencia, toda vez que, si bien corresponde al municipio de Aguazul garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en su jurisdicción, y por ello el tribunal le impartió órdenes precisas en la sentencia al municipio, no es menos cierto que el departamento también tiene obligaciones de apoyo y coordinación de la acción municipal. 74.
Por otro lado, la Sala destaca que el apoderado del departamento señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en un caso similar, concluyó que el departamento no era responsable de la vulneración de los derechos colectivos, por lo que, a su juicio, debía llegarse a la misma conclusión en el presente caso. 75. En referencia a este argumento, la Sala advierte que la providencia a la que se refiere el apoderado del departamento es la sentencia proferida el 8 de febrero de 201845, en la que esta Sección resolvió modificar la providencia proferida el 26 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Casanare y se ampararon los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública como consecuencia de la falta de suministro de agua potable en la vereda Altamira del municipio de Pore en el departamento de Casanare. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 85001-23-33-000-2015-00146-01. 26 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76. La Sala resalta que frente a la responsabilidad del departamento, en la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018, esta Sección consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] La Sala no encuentra improcedente que el Tribunal Administrativo de Casanare haya optado por mantener vinculado al Departamento de Casanare para efectos del cumplimiento del fallo de primera instancia, por las siguientes razones: i) por la incertidumbre acerca de la capacidad del Municipio de Pore para financiar de manera autónoma el sistema de provisión de agua potable para la Vereda Altamira; ii) dada la importancia del grupo de derechos colectivos y fundamentales vulnerados; iii) atendiendo la intensidad de su afectación por la carencia de agua potable; y iv) en razón de que por las funciones constitucionales y legales que le asisten al departamento de Casanare en cuanto a la prestación de servicios públicos domiciliarios, el juez popular, en virtud de su obligación de garantizar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos, debe tomar las medidas idóneas para hacer cesar el agravio y/o remover la amenaza o el peligro de los mismos.
En otras palabras, el haber mantenido vinculado al Departamento de Casanare (y a otras entidades de orden público) para efectos del cumplimiento de la sentencia, constituye una medida idónea para garantizar el goce efectivo del conjunto de derechos de la comunidad de Altamira, debido a que, aun cuando no exista prueba de que aquel haya contribuido con el menoscabo de los derechos invocados, el ordenamiento jurídico también le asignó obligaciones en materia de prestación de servicios públicos, de planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, razón por la cual no resulta admisible, desde el punto de vista del derecho sustancial, que se hubiera declarado en su favor la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no obra plena prueba sobre la posibilidad del Municipio de Pore para ejercer sus competencias como es debido. […] La vinculación del Departamento de Casanare en la ejecución del fallo no afecta de forma indebida sus intereses, en tanto que, dado el caso de que el Municipio de Pore pueda asumir la prestación eficiente del servicio público reclamado por los habitantes de la Vereda Altamira, aquel no tendrá algún tipo de responsabilidad, siempre que el Municipio no acredite que requiere de su apoyo, de lo contrario, si lo demuestra, sencillamente se verá avocado a darle cumplimiento a las competencias que le fueron conferidas por la Constitución y la Ley […]”.
(Destacado fuera de texto). 77. De conformidad con la transcripción jurisprudencial que antecede, la Sala considera que no le asiste razón al apoderado del departamento cuando refiere a la sentencia de 8 de febrero de 2018 para fundamentar la supuesta falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad que representa. Por el contrario, en la sentencia referida esta Sección precisó que era necesario mantener vinculado al departamento para garantizar la efectividad de la sentencia. 78.
Así las cosas, no es posible leer de manera parcial la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por esta Sección, y con fundamento en las consideraciones que se hicieron en ese momento, pretender que se declare la falta de legitimación en la causa del departamento en el caso concreto. 27 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que en el presente caso la gestora del PDA de Casanare, ACUATODOS S.A. ESP, presentó en el año 2017 ante el ministerio un proyecto para garantizar la prestación y el suministro de los servicios de acueducto y alcantarillado en la Urbanización Villa Alejandra, pero que no superó la fase de evaluación. Lo anterior, pone de presente que la necesidad de garantizar el acceso y la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en la Urbanización Villa Alejandra ha escalado el nivel municipal, por lo que es necesario que el departamento, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, de manera coordinada, preste su apoyo y colaboración al municipio y a la empresa de servicios públicos municipal con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia de primera instancia. 80.
En el mismo sentido, la Sala prohíja las consideraciones expuestas en la sentencia de 14 de septiembre de 202346 en la que esta Sección sostuvo lo siguiente: “[…] Bajo tal contexto normativo, es claro para la Sala que la prestación directa de los servicios públicos se encuentra a cargo de los Municipios, quienes pueden efectuar dicha actividad de forma directa o a través de las personas que designen para esos efectos.
Mientras que, los Departamentos les corresponde potestades de carácter complementario, es decir deben auxiliar a los municipios en esa materia, cuando así lo requieran. […] Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo, lo que advierte la Sala es que, en principio, asiste razón a la entidad recurrente cuando afirma que el Municipio de Yopal es el responsable del mantenimiento de los pozos y la infraestructura en la zona objeto de controversia y que, además, debe gestionar la financiación de una eventual obra de infraestructura.
Sin embargo, como se vio, al Departamento también le corresponde asesorar y financiar las obras que sean necesarias para garantizar la prestación del servicio público en la zona objeto de controversia. En este punto, es importante tener en cuenta que el Municipio ha manifestado falta de recursos, por lo que el Departamento no puede eludir su responsabilidad de prestar asistencia en aras de garantizar la prestación del servicio público.
Se agrega a lo dicho que los accionantes han informado al Departamento en múltiples ocasiones las deficiencias que se presentan en la prestación del servicio público en la zona y han solicitado que financie un proyecto de "Macroacueducto", sin que se haya tomado alguna medida para solventar la problemática. Además, al revisar los mandatos impuestos por el Tribunal en la sentencia recurrida, se observa que las órdenes asignadas al Departamento están dentro de sus competencias, ya que se le encargó la asesoría en la fase de diagnóstico y en la fase de planificación de estudios y diseños para la formulación de un proyecto que sea presentado ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para su financiamiento.
Asimismo, se le impuso la carga de financiar ese proyecto de acuerdo con su capacidad presupuestal y los remanentes del Plan Departamental de Aguas […]. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2023, CP. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 85001-23-33-000-2019-00164-02. 28 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad, pues como se vio, el Departamento recurrente sí es responsable de la falta de suministro de agua en la zona objeto de controversia y por ende, le asiste la obligación de ayudar al Municipio de Yopal en las obras que le fueron encomendadas […]”.
(Destacado fuera de texto). 81. La Sala considera que de conformidad con la jurisprudencia de esta Sección y atendiendo a las competencias del departamento, el argumento analizado en este acápite no tiene vocación de prosperidad. Sobre la falta de competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el caso concreto 82.
El ministerio señaló que no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados por el tribunal y que la sentencia no tuvo en cuenta que las funciones de seguimiento del ministerio dependen de las consultas que eleve el municipio. 83. Asimismo, destacó que es imposible para el ministerio llevar a cabo el seguimiento o verificación de cumplimiento de los contratos celebrados entre la entidad territorial y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios y tampoco tiene funciones de inspección, vigilancia y control en materia de servicios públicos domiciliarios. 84.
Sostuvo que la función de prestar asistencia técnica recae en el Gestor del Plan Departamental para el Manejo Empresariasl de los Servicios de Agua y Saneamiento y que la cartera ministerial en el año 2017 estuvo presta a brindar apoyo a ACUATODOS S.A. ESP, en calidad de gestor del PDA de Casanare, pero la iniciativa no superó la etapa de evaluación como consecuencia de la inacción de la interesada. 85.
Frente a la competencia del ministerio en el caso concreto, el tribunal consideró lo siguiente: “[…] el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en relación con el servicio público de acueducto, tiene la función de prestar asistencia técnica a las entidades territoriales y a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, diseñar y promover programas especiales de agua potable y saneamiento básico.
En el presente caso, se pretende ordenar a las demandadas adelantar los trámites administrativos y financieros necesarios para garantizar la prestación de servicios 29 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos de acueducto y saneamiento básico a la urbanización Villa Alejandra del barrio La Esperanza de Aguazul.
Revisado el expediente se observa que Acuatodos S.A. presentó ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el proyecto denominado “ampliación de la infraestructura de las redes del sistema de acueducto, sistema de alcantarillado sanitario y pluvial para el barrio La Esperanza, entre carreras 21a a la 23 con calle 20 a la 21 del municipio de aguazul departamento de Casanare”, al cual la referida cartera le hizo observaciones y al no subsanarse, el mismo fue devuelto.
En ese sentido, como hasta el momento dicho sector urbano no cuenta con el servicio de acueducto, se deben adelantar las gestiones pertinentes por parte de las entidades competentes. Por tanto, es necesaria su permanencia en el presente proceso, por cuanto en el marco de sus funciones, debe prestar el apoyo técnico y administrativo en la construcción y funcionamiento del sistema de acueducto y saneamiento básico, siempre y cuando el municipio de Aguazul lo solicite.
En consecuencia, la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad […]”. (Destacado fuera de texto). 86. La Sala destaca que de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994, corresponde a la Nación en materia de servicios públicos, entre otras funciones, las de “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]”47. 87.
En el caso objeto de estudio, el ministerio está legitimado en la causa por pasiva, toda vez que es ante esa autoridad que las entidades territoriales y las empresas de servicios públicos pueden acceder al apoyo de la Nación en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en la Urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul. 88.
Lo anterior, tiene especial importancia en el presente caso, toda vez que la gestora del PDA de Casanare acudió en el año 2017 al ministerio con el objeto de tramitar un proyecto para garantizar los servicios de acueducto y alcantarillado en la Urbanización Villa Alejandra, el cual no superó la fase de evaluación, pero que, en todo caso, generó un conocimiento inicial de esa cartera ministerial frente a la problemática que se presenta en la zona objeto de protección, por lo que se puede concluir que para el ministerio no es ajena la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados en la sentencia de primera instancia. 89.
Ahora bien, frente al argumento relacionado con la imposibilidad del ministerio para llevar a cabo el seguimiento o verificación de cumplimiento de los contratos celebrados entre la entidad territorial y la empresa prestadora de servicios 47 Artículo 8.4. 30 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos domiciliarios, la Sala considera que la orden se ajusta a lo previsto en el numeral 13 del artículo 2 del Decreto 3571 de 201148. 90.
Por otro lado, frente al argumento de la falta de competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control en materia de servicios públicos domiciliarios, la Sala precisa que de la lectura de las órdenes que le fueron impartidas al ministerio en la sentencia proferida en primera instancia, no se deduce que el tribunal le haya impartido la referida orden. 91.
Asimismo, la Sala resalta que la sentencia apelada impartió órdenes a la gestora del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento, ACUATODOS S.A. ESP, sin que con ello pueda entenderse que el ministerio deba ser relevado de sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias, toda vez que, se reitera, es ante esa cartera ministerial que se presentan los proyectos para la financiación de las obras que garanticen la prestación de los servicios públicos. 92.
En este orden de ideas, la Sala considera que no es de recibo el argumento expuesto por el ministerio referido a que no es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados y, en consecuencia, no es posible acceder a su desvinculación. Sobre la procedencia de las órdenes que les fueron impartidas a las entidades apelantes en la sentencia 93.
El tribunal, en la sentencia proferida en primera instancia, concluyó lo siguiente con el objeto de proteger los derechos colectivos amparados: “[…] se evidencia una omisión por parte de las entidades demandadas, en primer lugar del municipio de Aguazul en garantizar el suministro de agua potable a través de la construcción del sistema de acueducto y alcantarillado en el sector afectado, con lo cual se vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes que residen en la urbanización Villa Alejandra de Aguazul y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, razón por la cual, se adoptarán medidas decisivas encaminadas a lograr el suministro de agua potable en el referido sector, atendiendo el rol que asume cada una de las 48 “[…] Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio […]”.
Modificado por el artículo 1 del Decreto 1604 de 3 de diciembre de 2020. “[…] Artículo 2. Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones: […] 13. Contratar el seguimiento de los proyectos de agua potable y saneamiento básico que cuenten con el apoyo financiero de la Nación […]”. 31 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades accionadas en la prestación del servicio de agua, precisando que el primer llamado a responder es el municipio de Aguazul […]. 4.
Medidas definitivas Con el fin de garantizar la prestación del servicio de acueducto y saneamiento básico para el suministro de agua potable en la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul, se adoptarán las medidas definitivas, que tendrán en cuenta las etapas de diagnóstico, planificación y formulación del proyecto para la construcción y funcionamiento del servicio de acueducto y saneamiento básico a cargo del municipio de Aguazul y de la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul; atendiendo al principio de coordinación, para lo cual, el departamento de Casanare, Acuatodos S. A. y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, brindarán el apoyo logístico y financiero, así como la asistencia técnica, todo dentro del marco de sus competencias […]”.
(Destacado fuera de texto). 94. De acuerdo con lo resuelto por el tribunal, se impartieron las siguientes órdenes a las entidades recurrentes: 95. En el ordinal tercero de la sentencia se ordenó al departamento, en la fase de diagnóstico, dar respuesta concreta a la solicitud de la entidad municipal y en la fase de ejecución, ejercer actividades de apoyo y coordinación, cuando el municipio de Aguazul efectúe la correspondiente solicitud (apoyo económico, financiero, logístico etc.).
Asimismo, al ministerio, en la fase de seguimiento, se le ordenó realizar la correspondiente revisión al proyecto con prioridad, emitiendo las observaciones y requerimientos de ser necesarios o dar curso al mismo sin dilaciones, prestando la sistencia técnica que requieran dichas entidades, para que se logre el buen curso del proyecto. 96.
En el ordinal cuarto de la sentencia se ordenó el apoyo constante de las entidades del orden departamental y nacional, concretamente al ministerio se le impuso el deber de dar curso prioritario a los proyectos de acueducto y saneamiento básico para la urbanización Villa Alejandra del municipio de Aguazul, brindar asistencia técnica al municipio, si la entidad así lo requiere y contratar el seguimiento de los proyectos de acueducto, en caso de brindarse apoyo financiero. 97.
Al departamento se le ordenó en todas las fases, mantener una labor de coordinación y comunicación permanente con el alcalde de Aguazul, para acordar las medidas y apoyo que se requiera para implementar el sistema de acueducto y saneamiento básico, dando aplicación a los principios de coordinación y subsidiariedad. Asimismo, se impuso al departamento el deber de informar al ministerio los avances que se adelanten, solicitando de requerirse, la asistencia y/o acompañamiento de la citada cartera, cuando se advierta la insuficiencia de recursos para dar cumplimiento a las órdenes impartidas. 32 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98.
La Sala considera que las órdenes impartidas por el tribunal resultan acordes con las funciones constitucionales, legales y reglamentarias que se encuentran en cabeza del departamento y del ministerio. 99. Asimismo, es relevante destacar que las órdenes que se impartieron al ministerio y al departamento se fundamentan, entre otros, en los principios de coordinación y colaboración de la acción municipal, por lo que la sentencia no desconoce que es al municipio y a la empresa de servicios públicos municipal, con el apoyo de ACUATODOS S.A. como gestora del PDA, a quienes principalmente les corresponde garantizar la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados.
Sobre el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia 100. La Sala modificará el ordinal quinto de la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, en el sentido de precisar que corresponde a la magistrada sustanciadora del tribunal presidir el Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y con el criterio jurisprudencial seguido por esta Sección. 101.
Asimismo, la Sala considera que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia Conclusiones 102.
La Sala modificará la sentencia proferida en primera instancia en el sentido de precisar que corresponde a la magistrada sustanciadora del tribunal presidir el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia y confirmará la providencia apelada en lo demás. 103. De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1 y 8 del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación 33 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO. MODIFICAR el ordinal quinto de la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
QUINTO: Conformar un comité de verificación, que será integrado por la Magistrada Sustanciadora del Tribunal, quien lo presidirá, el defensor del Pueblo Regional Casanare, el gobernador del departamento de Casanare o su delegado, los representantes legales o delegados de la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul SA ESP y de Acuatodos S. A. ESP, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el municipio de Aguazul y el delegado del Ministerio Público, cuyo procedimiento se sujetará a las reglas trazadas en la parte motiva de esta providencia y deberá rendir informes periódicos cada cuatro (4) meses; o cuando ocurran novedades que requieran intervención judicial más temprana.
En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia […]”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 34 Núm. único de radicación: 85001-23-33-000-2022-00038-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.