1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante MARINA RAMÍREZ VÁSQUEZ Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defectos fáctico y por desconocimiento del precedente. Contrato realidad. Prueba del elemento subordinación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Marina Ramírez Vásquez, contra el fallo del 30 de octubre de 2025, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que dispuso: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 10 de octubre de 20251, la señora Marina Ramírez Vásquez presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, con ocasión de la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-23-33-000-2017-00371- 00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Principio de la Primacía de la Realidad sobre las Formalidades de la señora Marina Ramírez Vásquez.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Sentencia proferida el 26 de junio de 2025 por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso Radicado No. 66001-23-33-000-2017 -00371-01 (1865-2021).
TERCERO: ORDENAR a la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado que, en un término perentorio de treinta (30) días, profiera una nueva sentencia en la que se valore de forma integral, objetiva y bajo los criterios de la sana crítica todo el material probatorio, incluyendo los testimonios en el marco del principio de la Primacía de la Realidad (Art. 53 C.N.), para decidir sobre el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y las prestaciones sociales a las que tengo derecho». 2.
Hechos Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Escrito de tutela radicado en el buzón de correo electrónico de tutelas en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
La señora Marina Ramírez Vásquez laboró para la Personería Municipal de Pereira mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios por el período comprendido entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016. El objeto de las órdenes de prestación de servicios suscritas fue desempeñar labores de apoyo a la gestión, desarrollando actividades de vigilancia y protección en los derechos de los usuarios del Sisbén; así como el control y acompañamiento en la protección y defensa de los derechos humanos de los ciudadanos usuarios de los servicios de la casa de justicia. 2.2.
El 15 de diciembre de 2016 la accionante solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de la relación laboral encubierta. Petición que fue resuelta de manera desfavorable mediante oficio del 4 de febrero de 2017. 2.3. Por lo anterior, Marina Ramírez Vásquez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Personería Municipal de Pereira con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se negó la existencia del contrato realidad y el pago de las acreencias laborales correspondientes.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconociera la existencia de la relación laboral encubierta y se le pagaran los correspondientes emolumentos salariales y prestacionales a los que tenía derecho. 2.4. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión a quien correspondió conocer en primera instancia (expediente 66001-23-33-000-2017- 00371-00), mediante sentencia del 13 de marzo de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda.
Luego de hacer un recuento de las pruebas que consideró relevantes, el tribunal concluyó que existieron los elementos propios de la relación laboral; hizo énfasis en la subordinación, pues encontró que la accionante tenía que cumplir con un horario de trabajo, estar disponible, pedir permiso si debía ausentarse, e incluso reponer tiempo, además de recibir órdenes y tener obligaciones pactadas que tenían relación directa con el objeto de la Personería. La decisión fue apelada por la parte demandada. 2.5.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 26 de junio de 2025 (notificada a las partes por correo electrónico el 18 de julio de 2025) revocó la decisión del tribunal y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Centró su estudio en el elemento subordinación y encontró que la accionante no tenía un lugar de trabajo fijo y que no era posible establecer con certeza los periodos o jornadas específicas en las que prestó sus servicios; aclaró que en todo caso el cumplimiento de un horario no debía entenderse como un aspecto aislado y determinante para poder hablar de subordinación sino que debían ser analizados todos los elementos en su conjunto.
Respecto de la dirección y control de las actividades a realizar, el a quem indicó que el control y manejo de la entidad frente a las labores ejecutadas por la contratista eran un requisito fundamental para constatar si había o no subordinación, así que se debía probar que la persona estaba en el círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad de modo que pudiera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluirse que las actividades que ejecutaba iban dirigidas por la entidad.
Concluyó que en el expediente solo obraban los contratos de prestación de servicios, los informes de ejecución contractual y las actas de inicio y finalización; documentos que reflejaban la coordinación necesaria entre las partes para el cumplimiento del objeto contratado. 3. Fundamentos de la acción La accionante consideró que al proferir la sentencia del 26 de junio de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-23-33-000-2017- 00371-00/01, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política (no obstante solo fundamentó los dos primeros defectos). 3.1.
Defecto fáctico. Indicó que en la sentencia cuestionada se partió de una premisa errónea al manifestar que los testimonios eran genéricos o insuficientes para demostrar la subordinación cuando lo cierto era que del análisis detallado del expediente podía verificarse que las pruebas mostraban de manera clara y coherente la existencia de la relación laboral encubierta.
Dijo que, por el contrario, el Tribunal en primera instancia concluyó que la subordinación estaba demostrada en la prueba testimonial que consideró clara y contundente, lo que se desvirtuó en segunda instancia, en su criterio, sin una justificación adecuada. En concreto se refirió a los testimonios de los señores Juan Sebastián Valencia Duque y Luz Estela Ortiz Martínez, señalando lo siguiente: «Juan Sebastián Valencia Duque: Afirma que la demandante debía cumplir un horario fijo y estar sujeta a la direccionalidad del supervisor, a pesar de no trabajar en la misma área (lo que le da una visión más objetiva del círculo de control).
Este testimonio fue valorado por el Magistrado del Consejo de Estado, quien lo desestimó por "razón de la ciencia de su dicho" insuficiente, argumentando que no presenció directamente la subordinación. Arbitrariedad: Se exigió una prueba directa imposible. La Sala ignoró que su cargo como Asesor le permitía tener conocimiento de la dinámica de órdenes y control jerárquico.
La subordinación se prueba por indicios, no por prueba documental de órdenes (SU-129/21). Luz Estela Ortiz Martínez: Confirma la disponibilidad casi 24/7 y la necesidad de solicitar permiso para ausentarse. Este testimonio rendido, fue valorado por el Magistrado del Consejo de Estado, quien lo desestimó por ser "genérico" y porque la disponibilidad y el horario se explican por la "coordinación inherente" al contrato de prestación de servicios.
Valoración Contra-Evidente: Confundir subordinación con coordinación contractual. Desconoció que el patrón de continuidad (2006 a 2016), funciones permanentes (vigilancia Sisbén/salud) y la disponibilidad 24/7 configuran un haz de indicios convergentes que el juez debió valorar de forma integral, tal como lo exige la SU-316 de 2023». 3.2.
Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Mencionó los siguientes precedentes y los justificó de la siguiente manera: «Precedente de Unificación (SUJ-025-CE-S2-2021): El Consejo de Estado, Sección Segunda, unificó su jurisprudencia sobre el Contrato Realidad, estableciendo que el juez debe apartarse de la formalidad contractual cuando se demuestre, por cualquier medio, la existencia de los tres elementos esenciales de la relación laboral, haciendo énfasis en la prueba indiciaria de la subordinación. 2.
Violación a la Carga de Transparencia (SU-484 de 2024): Para apartarse del precedente horizontal (como lo es su propia sentencia de unificación), la Sala tenía la obligación de cumplir con la carga de transparencia y argumentación suficiente (Sentencia SU-484 de 2024). La Sala no explicó de manera amplia y suficiente por qué los hechos probados en este caso (10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años de continuidad, funciones misionales permanentes, *disponibilidad horaria) no eran suficientes para aplicar el criterio establecido en la SUJ-025-CE-S2-2021.
La Sentencia atacada priorizó el rigor formalista de la Ley 80 de 1993 sobre la aplicación del Principio de Primacía de la Realidad sobre las Formalidades (Art. 53 C.N.), contraviniendo la jurisprudencia constitucional y la propia jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado sobre el Contrato Realidad». 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
Por auto del 16 de octubre de 2025 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por Marina Ramírez Vásquez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; (ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como terceros con interés a la Personería Municipal de Pereira (entidad que actuó como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) y al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión (autoridad que dictó sentencia de primera instancia en el citado medio de control). 4.2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se pronunció e indicó que lo pretendido era que la tutela se convirtiera en una instancia adicional al no estar de acuerdo con lo resuelto. También manifestó que en la decisión se advierte la revisión de todos y cada uno de los requisitos de la relación laboral encubierta y que se hizo la valoración de todos los elementos de prueba recaudados en el proceso, atendiendo además a las normas vigentes y la jurisprudencia aplicable al caso. 4.3.
La Personería Municipal de Pereira, rindió informe por conducto del asesor jurídico y de talento humano, en el que se indicó que la tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad al buscar en la tutela una instancia adicional al proceso ordinario con el propósito de discutir el análisis probatorio hecho por la autoridad judicial accionada y reabrir el debate.
Dijo no contar con el expediente y que, en caso de ser requerida alegaría las piezas documentales que estuvieran en su poder y concluyó que su aporte podía ser en lo relacionado con el contexto que en su momento tuvieron los hechos. 4.4. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión remitió con destino a este proceso el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 30 de octubre de 2025 declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional al entender la tutela como una instancia adicional en relación con el defecto fáctico y, al no contar con la carga argumentativa suficiente frente al defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
En relación con el defecto fáctico señaló que lo que existía en realidad era una inconformidad de la actora con la valoración probatoria hecha por la autoridad judicial accionada y que lo que pretendía era volver sobre el debate al ser desfavorable la decisión de cierre buscando en la tutela una instancia adicional. Luego de transcribir los apartes relevantes de la sentencia advirtió que la autoridad judicial accionada hizo un análisis de las pruebas obrantes en el expediente, entre estos, documentos, informes y testimonios practicados y encontró que la actora Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestó sus servicios a la Personería solamente entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016 y descartó la existencia de una relación laboral al no contar la señora Ramírez Vásquez con un trabajo fijo, por no poderse determinar el horario que empleó en sus labores y/o actividades y en general, por no estar acreditado el elemento subordinación. Frente al defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial sostuvo que no cumplía con la carga argumentativa mínima, pues que la parte actora se limitó a citar apartes jurisprudenciales que hacían alusión a las reglas del contrato realidad sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades y la controversia del presente asunto, esto es, a ilustrar que en efecto en dichas oportunidades se resolvió un asunto similar al suyo. 6.
Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia. Manifestó su desacuerdo con lo resuelto por la Sección Primera de esta Corporación en relación con la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional e insistió en que la prueba testimonial daba cuenta de la relación laboral encubierta y la subordinación existente.
Sobre el cargo por desconocimiento del precedente insistió en el argumento propuesto de manera general en la tutela y dijo que el juez constitucional debía tener una visión integral del expediente y decidir conforme a ello. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU-573 de 2017, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional. 3. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si asistió razón al juez de primera instancia en declarar improcedente la acción de tutela por no estar acreditado el requisito de relevancia constitucional frente al defecto fáctico por entender la tutela como una instancia adicional y en relación con el defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial por no contar con la carga argumentativa suficiente, situación que conlleva además a verificar si están acreditados los demás requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial.
En caso de encontrar que se cumplen los requisitos de procedibilidad, corresponderá analizar a la Sala si la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente jurisprudencial al emitir la sentencia del 26 de junio de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-23-33-000-2017-00371-00/01. 4.
Verificación de requisitos generales de procedibilidad 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base 5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores6. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Para la verificación de este requisito, le corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. Y relativo al criterio de argumentación suficiente y razonable de la tutela, debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
El deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”7.
A juicio de la Sala, en el caso examinado se encuentra acreditado el requisito de la relevancia constitucional como quiera que: (i) los argumentos que expone, relacionados con la prueba del elemento subordinación y la existencia de una relación laboral encubierta, solo los pudo 6 A saber: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir en la acción de tutela, toda vez que en primera instancia la decisión le fue favorable y la sentencia de cierre la revocó para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En este sentido, con los argumentos que propone y que se dirigen concretamente a la prueba testimonial que consideró debió ser valorada como orientadora de su relación laboral encubierta con la entidad, es por lo que la Sala considera que el propósito de la actora debe analizarse con los argumentos que propuso a partir de la posible configuración de un defecto fáctico.
(ii) En cuanto a la falta de carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente, la Sala encuentra que sí se anunciaron unos antecedentes jurisprudenciales de esta Corporación y de la Corte Constitucional con miras a cuestionar lo resuelto por la autoridad judicial accionada en la sentencia que puso fin al proceso ordinario, de modo que, suficiente o no la justificación, citó unos precedentes y presentó una argumentación al menos sucinta, razón por la que se entiende por superado el requisito y pasa a analizarse de fondo a partir de los presupuestos para que se configure el defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial propuesto.
En tal virtud, independientemente de la prosperidad o no de los defectos en los términos que fueron expuestos por la parte actora y de la técnica en la formulación de los mismos, es claro para la Sala que existe una argumentación que permite entrar a hacer un análisis de fondo en aras de verificar si se trasgredieron derechos fundamentales en cabeza de la actora con la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, razón por la que deberá revocarse la decisión de tutela de primera instancia y en su lugar, estudiar si están presentes los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente. 4.2.
Adicionalmente, se encuentran satisfechos los restantes requisitos generales de procedibilidad, pues: (i) versa sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades con ocasión de la providencia judicial del 26 de junio de 2025.
(ii) el actor agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial y se advierte que frente al caso no proceden los recursos extraordinarios. (iii) se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada, pues la sentencia fue emitida el 26 de junio de 2025, notificada por correo electrónico a las partes el 18 de julio de 2025 y la acción de tutela se presentó el 10 de octubre de 2025 por lo que se encuentra dentro del lapso considerado como razonable.
(iv) no se trata de una tutela contra sentencia de tutela. (v) se identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados. 5. Alcance del defecto fáctico y su análisis en el caso concreto 5.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto.6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.
No debe olvidarse que, si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria, fundada en los principios de la sana crítica7, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria. La Corte Constitucional8 ha precisado que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios que tiene dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso9;
(ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión10; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo11. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión12; o (v) decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia13.
La Corte Constitucional ha sido enfática al indicar que la protección constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión14. En suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de razonabilidad y trascendencia15.
Bajo esta premisa, se ha indicado que, en atención a los principios de autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela frente a la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter «extremadamente reducido», dado que en el juicio de valoración probatoria es donde adquieren mayor trascendencia estos principios16. 5.2.
El cargo por defecto fáctico se sustentó concretamente en la indebida valoración de las declaraciones de los señores Juan Sebastián Valencia Duque y Luz Estela Ortiz Martínez quienes señalaron que la accionante debía cumplir un horario fijo, que estaba sujeta a la vigilancia de un supervisor; frente al primer declarante cuestionó que su narración se hubiera desestimado por no trabajar en la misma área de la actora y, respecto de la segunda, reprochó que la sentencia confundiera subordinación con coordinación contractual e ignorara que la continuidad en la contratación, las funciones permanentes y la disponibilidad todo el tiempo debían valorarse en conjunto como elementos constitutivos de una relación laboral encubierta.
En el respectivo medio de control, los argumentos expuestos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en la sentencia del 26 de junio de 2025 al momento de hacer el análisis probatorio de los testimonios fueron los siguientes: «60. Para la Sala, le asiste razón a la entidad, pues del análisis en conjunto del material probatorio no se desprende que los funcionarios de la Personería municipal de Pereira ejercieran dirección y control efectivo de las actividades realizadas por la señora Ramírez Vásquez.
Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que conlleven a determinar la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto. 61. En relación con los testimonios, el señor Juan Sebastián Valencia Duque manifestó que no laboró directamente junto a la demandante. Precisó que, aunque ambos prestaron servicios Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Personería, él se desempeñaba como asesor del personero y ella en el área de derechos humanos. En particular, declaró: «Yo estuve en la entidad, en el 2012 estuve trabajando como nombrado y luego pasé a prestación de servicios yo salí de la institución en el 2015.
Ahí sin embargo yo me daba cuenta que, ella todavía seguía laborando. Igual no trabajábamos en la misma área, yo trabajaba como asesor del personero y ella trabajaba en el área de derechos humanos». 62. Al respecto, debe recordarse que para que el testimonio sea útil e idóneo para probar la teoría de un caso, es necesario que sea responsivo, exacto y completo, para lo cual no solo basta que el declarante conozca las circunstancias objetivas que expone (que para el caso concreto son las particularidades del servicio de la demandante) sino también que sustente la razón de la ciencia de sus dichos, es decir, los motivos por los cuales particularmente conoció en tiempo, modo y lugar los hechos que conoce. 63.
En ese hilo, para la Sala no son útiles e idóneas las declaraciones del señor Valencia Duque para acreditar el posible direccionamiento del servicio de la demandante, toda vez que, si bien brindó detalles sobre las particularidades del servicio prestado por ella, no sustentó la razón de sus dichos, teniendo en cuenta que sus actividades fueron realizadas en lugares y espacios diferentes al de la actora, lo que, para la Subsección, le impidió conocer de primera mano las particularidades que rodearon la prestación del servicio por ella. 64.
Por otra parte, la testigo Luz Stella Ortiz Martínez indicó que laboró junto con la actora en el área de talento humano de la entidad; explicó que el servicio fue subordinado, pues, dada su importancia, debían estar disponibles las 24 horas para el llamado del personal de la entidad, en particular dijo: «Nosotros estábamos subordinados, digo nosotros, nosotros trabajamos en el área de derechos humanos. Esa área es muy neurálgica y necesariamente dependíamos de casi las 24 horas de estar disponibles.
A nosotros nos llamaban los jefes (…) nosotros nos llamaban a atender, estábamos disponibles las 24 horas en los temas de salud, nosotros visitábamos las clínicas». 65. Posteriormente, al interrogársele sobre las órdenes que en concreto recibió la demandante de la Personería, dijo lo siguiente: «Pregunta: ¿Usted en algún momento presenció, por casualidad, qué tipo de órdenes le llegaron a dar a Marina? ¿Qué tipo de órdenes? Contestó: Sí. Un ejemplo.
Si un usuario necesitaba alguna gestión qué realizar, inmediatamente llamaban y ella tenía que salir». 66. La Subsección observa que, si bien la testigo indicó que la demandante estaba subordinada, porque debía cumplir una disponibilidad de 24 horas al día para los temas de salud, lo cierto es que esa afirmación no concuerda con lo explicado por la propia actora en su interrogatorio, dado que esta dijo que su presencia en los centros hospitalarios ocurría de forma parametrizada en las jornadas de la tarde de 2:00 p.m. en adelante y no por 24 horas. 67.
La testigo Ortiz Martínez también señaló que presenció órdenes dadas a la actora. Sin embargo, observa la Sala que su respuesta se desarrolla a partir de un ejemplo, es decir, de un supuesto hipotético del cual no es posible precisar concretamente si ocurrió o no; o de determinar, en caso de existir, las condiciones particulares que en tiempo, modo y lugar se llevaron a cabo; más aun teniendo de presente que la testigo en gran parte de su relato explicó las particularidades del servicio de forma conjunta, sin diferenciar si los hechos ocurrían sobre su caso o la demandante. 68.
En todo caso, la orden mencionada por la declarante como dirigida a la demandante, lejos de evidenciar subordinación, se enmarca en las obligaciones contractuales que la actora se comprometió a ejecutar. En efecto, la gestión y atención de las necesidades de los usuarios fueron funciones expresamente consignadas en los contratos de prestación de servicios, por lo que su cumplimiento, por sí solo, no revela nada distinto a la ejecución de los compromisos asumidos contractualmente».
De los apartes transcritos, se concluye que la autoridad judicial accionada valoró de manera suficiente y razonable la prueba testimonial recaudada, para explicar de manera detallada las razones por las que tales declaraciones no eran conducentes ni útiles para derivar de allí el conocimiento cierto que hubieran podido tener de la prestación del servicio subordinada entre Marina Ramírez Vásquez y la Personería Municipal de Pereira.
Así bien, frente a la declaración del señor Juan Sebastián Valencia Duque se evidenció que no tuvo un conocimiento directo de los hechos al estar en otra dependencia distinta y, de la señora Luz Estela Ortiz Martínez, su manifestación general y a través de ejemplos hipotéticos que no le permitían al juez natural conocer en realidad la existencia de un horario, cumplimiento Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estricto de funciones con imposición de órdenes concretas y en general, que la accionante tuviera una sujeción y obediencia con la entidad que de manera inequívoca permitieran concluir que lo acontecido sobrepasó la coordinación que es inherente a los contratos de prestación de servicios y más tratándose de una entidad pública que presta su servicio a la comunidad. 5.3.
En este orden de ideas, junto con las demás pruebas documentales, sin que fuera necesaria la prueba indiciaria, se consideró que no estaban los elementos de la relación laboral y por tanto no podía hablarse de un contrato realidad, todo lo cual se llevó a cabo conforme al ordenamiento y de cara a los elementos de prueba legal y oportunamente aportados al expediente, razón por la que no se configura el defecto fáctico en los términos propuestos por la accionante.
Es del caso indicar que la simple discrepancia en cuanto a la valoración probatoria que adelantó el juez natural de la causa no se traduce en un defecto fáctico, ya que es indispensable que el interesado exponga un escenario de presunta vulneración de sus derechos fundamentales y se evidencia la arbitrariedad relativa al juicio de valoración probatoria que contiene la providencia acusada, lo cual no se evidencia en el caso concreto.
La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales como mecanismo excepcional. 6. Defecto por desconocimiento del precedente y su análisis en el caso objeto de estudio 6.1. El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante. Este concepto cobija tanto el precedente vertical, que proviene de la autoridad encargada de unificar jurisprudencia en cada jurisdicción, como el precedente horizontal que es el emitido por el mismo funcionario o autoridades del mismo nivel jerárquico y que está cimentado en los principios de igualdad y seguridad jurídica. 6.2.
Para establecer si la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial es necesario que la parte actora no solo mencione las Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias que consideró desconocidas sino que además es indispensable que explique las razones por las que ese precedente resultaba aplicable a su caso y, al ser de obligatoria observancia por el juez natural, se hubiera dejado de lado sin justificación alguna.
En el caso concreto la actora invocó como desconocidas dos sentencias de unificación que constituyen precedente de obligatorio acatamiento para las demás autoridades judiciales. En relación con la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que unificó su jurisprudencia sobre el contrato realidad, la actora de manera general indicó que allí se señalaba que el juez debía apartarse de la formalidad contractual cuando se demostrara por cualquier medio la existencia de los tres elementos esenciales de la relación laboral, haciendo énfasis en la subordinación. En ese contexto, mencionar las generalidades que traza un precedente en materia de relación laboral y los elementos que deben ser valorados por el juez la causa, conforme cada caso concreto, no implica el desconocimiento de este, más aún si en la sentencia cuestionada, la autoridad judicial se refirió al citado precedente de unificación y lo citó al resolver el caso concreto: «42.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 43.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».
Finalmente, frente a la sentencia SU 484 de 2024 la parte actora la cita para reforzar el argumento de la ausencia de argumentación suficiente de la providencia, lo que a juicio de la señora Ramírez Vásquez existió por parte de la autoridad judicial accionada al resolver su caso. No puede hablarse del desconocimiento de este precedente por parte de la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación ya que la situación fáctica estudiada por la Corte en esa oportunidad, obedeció a un caso de responsabilidad del Estado en el contexto del medio de control de reparación directa. 6.3.
No debe olvidarse, que tratándose de providencias judiciales proferidas por altas Cortes (quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06395-01 Demandante: Marina Ramírez Vásquez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Lo cual no acontece en el sub examine. 7. Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala revocará la decisión impugnada, proferida el 30 de octubre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la presente acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de tutela al no encontrar acreditados los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente alegados por la parte accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 30 de octubre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de tutela presentada por la señora Marina Ramírez Vásquez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador