Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que negó las pretensiones de la demanda instaurada por los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación (sin condena en costas).
ANTECEDENTES La demanda. Los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta, por conducto de apoderado, acudieron a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.
Declarar la nulidad del Fallo Disciplinario de Primera Instancia del 30 de noviembre de 2011, suscrito por el Procurador Regional de Casanare, a través del cual sancionó a los actores con destitución e inhabilidad general por el término de 18 años; del Fallo Disciplinario de Segunda Instancia del 27 de marzo de 2012, mediante el cual el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa confirmó la decisión de primera instancia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el pago de salarios, primas, bonificaciones, subsidios e indemnizaciones desde la fecha en que fueron suspendidos hasta la fecha de terminación de su periodo como concejales;
(ii) el pago de todos los daños y perjuicios ocasionados a los demandantes, como reparación integral, perjuicios morales y materiales y a la vida en relación; (iii) la actualización de las sumas mencionadas teniendo en cuenta para el efecto el Índice de Precios al Consumidor (IPC); y, (vi) la condena en costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta, fueron electos como concejales de municipio de Yopal, para el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011.
El 12 de febrero de 2010, la Procuraduría General de la Nación inició investigación preliminar tendiente a establecer la existencia de presuntos actos de corrupción en el Concejo y en la Alcaldía de Yopal, denunciados en dos videos, en los cuales «supuestamente» se evidencia que se ejerció violencia a través de amenazas e intimidaciones contra los concejales Gladys Amparo Sanabria y Cristóbal Torres Pérez, donde se autoincriminaban e incriminaban a miembros de la administración municipal de Yopal, en una serie de negociaciones indebidas que involucraban procesos contractuales de la administración y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal.
El 24 de febrero de 2010, los concejales Gladys Amparo Sanabria y Cristóbal Torres Pérez presentaron queja contra los demandantes. El 23 de julio de 2010, la Procuraduría General de la Nación formuló pliego de cargos contra los señores Oromairo Avella Ballesteros, José Reinaldo Pérez Piragauta, Luis Carlos Pérez Barrera, Rafael Gonzalo Peña, Alejandro Barragán Unda, Germán Orozco Barrera y Rafael Castro Buitrago por el siguiente cargo: “(…) En el mes de abril de 2009 en la residencia del municipio de Yopal del Concejal LUIS CARLOS PÉREZ, ejerció violencia a través de amenazas e intimidaciones forzando a los Concejales GLADYS AMPARO SANABRIA y CRISTÓBAL TORRES PÉREZ a grabar sendos videos, donde se autoincriminaban e incriminaban a miembros de la administración municipal de Yopal, en una serie de negociaciones indebidas que involucraban procesos contractuales de la administración y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal, obligándolos además a firmar cartas de renuncia y letras de cambio, mecanismos utilizados para garantizar que los citados concejales votaran los proyectos de acuerdo de la forma como el investigado y los demás disciplinados en el presente proceso, así lo decidieron (…)”.
El 30 de noviembre de 2011, la Procuraduría General de la Nación emitió fallo de primera instancia mediante el cual encontró responsables disciplinariamente a los demandantes; toda vez que el cargo enrostrado resultó probado y no desvirtuado. Por tanto, sancionó a los actores con destitución e inhabilidad general por el término de 18 años.
Dicha decisión fue confirmada por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa en fallo del 27 de marzo de 2012. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículo 29; Ley 734 de 2002, artículos 4, 6, 129, 141 y 153 de la Ley 734 de 2002. Como concepto de violación, el apoderado del actor señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por el siguiente cargo: 1.2.1.
Violación de los actos administrativos demandados por trasgredir normas constitucionales y legales que determinan que se incurrió en una vía de hecho de orden fáctico, en la medida en que no se dan los supuestos que la Constitución y la Ley 734 de 2002 imponen al instructor y fallador del proceso el rigor probatorio para establecer una realidad procesal que lleve a la certeza de la existencia de un acontecimiento con implicaciones disciplinarias.
En efecto, el video que soporta el cargo disciplinario y la sanción es un documento anónimo, pues nunca se logró establecer su autoría, ni su autenticidad. No se cumplieron las reglas establecidas por la Ley 906 de 2004 para comprobar la autenticidad de dicha prueba. Contestación de la demanda. La Procuraduría General de la Nación presentó contestación de la demanda de manera extemporánea.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 4 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas a la parte demandante, por considerar: Precisó, que, conforme a las reseñas de las principales actuaciones surtidas en el proceso disciplinario, se identificaron suficientes elementos probatorios para imponer la sanción disciplinaria.
No sólo se trató de la existencia de un video, sino que la demandada hizo una valoración integral del material probatorio recaudado, que incluyó letras de cambios, peticiones de renuncia al partido político y al concejo, versiones libres, entre otros elementos que integralmente llevaron al convencimiento y a la certeza de la existencia de los hechos constitutivos de falta disciplinaria.
Adicionó que, no se evidencia vulneración del debido proceso, toda vez que los actores tuvieron la oportunidad de controvertir las decisiones adoptadas, interponer los recursos, rendir versiones libres y demás actuaciones que garantizaran su derecho de defensa y contradicción. A su juicio, no se configuró la causal de nulidad de trasgredir normas constitucionales y legales por el desconocimiento de la autoría del video, toda vez que se efectuó un análisis integral de varios elementos probatorios que se convirtieron en pruebas determinantes para imponer la sanción. Concluyó que, no se incurrió en vía de hecho fáctica que genere la nulidad de los fallos demandados.
El recurso de apelación. 4.1. German Orozco Barrera. El apoderado del actor solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. Consideró que el a quo no cumplió con la exigencia constitucional y legal para garantizar que el video cumpliera con los estándares para que pudiera constituirse como prueba. Señaló que el investigador disciplinario debió verificar la originalidad y autenticidad de un documento técnico bajo los postulados del Código de Procedimiento Penal. 4.2.
José Reinaldo Pérez Piragauta. El apoderado del actor solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: 4.2.1. Infracción directa del derecho convencional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos fijó el alcancel del artículo 23.2 de la CADH, al precisar que una autoridad administrativa no tiene competencia para restringir derechos políticos a los servidores públicos de elección popular, mediante la imposición de sanción, entre ellos, limitar el derecho al sufragio pasivo, es decir, al derecho a ser elegidos, por vía de la inhabilidad.
Tesis que fue aplicada en la resolución de medidas cautelares 5/2014 que solicitó al gobierno de Colombia a suspensión inmediata de los efectos de la decisión del 9 de diciembre de 2013 expedida por la Procuraduría General de la Nación, a fin de garantizar los derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego. 4.2.2. Indebida valoración probatoria y falta de defensa técnica.
El CD que se tuvo como fundamento fáctico para imponer una sanción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación no goza de ningún nexo causal con el actor, toda vez que no aparece en ninguna parte ni presencial o auditivamente. Así mismo, no goza de autenticidad y originalidad. Advirtió la falta de defensa técnica por parte de apoderado de ese momento, toda vez que hubo un abandono absoluto del defensor.
Alegatos de conclusión. Mediante auto de 6 de noviembre de 2019, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, y por auto del 24 de noviembre de 2020 concedió el traslado a las partes para alegar. Tanto la parte demandante como la demandada presentaron alegatos. 5.1. Parte demandante. 5.1.1. José Reinaldo Pérez Piragauta.
Señaló que, por sentencia del 24 de septiembre de 2019, el Tribunal Superior de Yopal declaró la prescripción de la acción penal y ordenó la preclusión del proceso en contra de los concejales iniciada por los mismos hechos del disciplinario. Reiteró la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación por infracción del derecho convencional; la indebida valoración probatoria y la falta de defensa técnica expuestos en el recurso de apelación. 5.1.2.
German Orozco Barrera. Reiteró lo manifestado en el recurso de apelación. 5.2. Procuraduría General de la Nación. Solicitó se confirme la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Señaló que para la Corte IDH el precedente jurisprudencial definido por la Corte Constitucional no constituyen una violación al artículo 23 en relación con el artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Resaltó que el marco jurídico y el precedente jurisprudencial respecto a la competencia disciplinaria que le asiste a la PGN para investigar y sancionar a servidores de elección popular, a la fecha se encuentran vigentes, lo anterior, por cuanto: (i) el fallo de la Corte IDH en el caso Petro, tiene efectos inter partes, además que el mismo no tiene la virtualidad de afectar situaciones ejecutoriadas como la del asunto, esto por cuanto, en ningún aparte de la providencia se hace relación que las decisiones en ellas tomadas tengan efectos retroactivos y;
(ii) En el propio fallo, en la parte resolutiva, se otorgó un plazo razonable para modificar el ordenamiento jurídico Colombiano, con lo que se tiene que mientras se realizan dichos ajustes normativos, todo el marco jurídico, las competencias disciplinarias de la PGN y los precedentes judiciales se encuentran plenamente vigentes. Consideró que en el proceso disciplinario se realizó una valoración probatoria de los testimonios de forma lógica, concatenada y bajo esos 4 criterios en aplicación de la sana crítica, lo que sumado al amplió soporte probatorio condujeron a la certeza de la comisión de la conducta de los demandantes, tal como lo acreditó el fallador de primera instancia. Los reproches de los accionantes respecto al análisis que se efectuó de los medios de prueba son interpretaciones personales sin que por ese simple raciocinio se denote alguna violación al debido proceso o un defecto fáctico; los operadores disciplinarios en ejercicio de la sana crítica realizaron una valoración conjunta de las pruebas, de las cuales determinaron con claridad que los accionantes habían incurrido en el ilícito disciplinario.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por los demandantes le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare que negó las pretensiones; para el efecto, la Sala deberá analizar el siguiente problema jurídico: Fueron procedentes las sanciones disciplinarias impuestas a los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta por parte de la Procuraduría General de la Nación, que los destituyó e inhabilitó, pese a que, aparentemente, existió una falta de competencia, no hubo una debida valoración probatoria y se vulneró el debido proceso.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. marco normativo y jurisprudencial; 2.2. hechos probados; y 2.3. caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial en materia de derecho disciplinario. El debido proceso comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
La Corte Constitucional, al respecto, ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso».
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional también ha destacado los elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria; se han señalado, entre otros: i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, ii) el principio de publicidad, iii) el derecho de defensa y, especialmente, el derecho de contradicción y de controversia de la prueba; iv) el principio de la doble instancia, v) la presunción de inocencia, vi) el principio de imparcialidad, vii) el principio de non bis in idem, viii) el principio de cosa juzgada y ix) la prohibición de non reformatio in pejus.
Por otra parte, en el derecho disciplinario, el principio de legalidad se encuentra consagrado en diversas disposiciones constitucionales: i) en los artículos 6° y 29, que establecen que los servidores públicos no pueden «ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes», y «sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley»; ii) en los artículos 122 y 123, que prevén que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y, en todo caso, «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento»; y iii) en el artículo 124, que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado.
Esta última norma preceptúa que: «la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva». Adicionalmente, en el campo del derecho disciplinario, la Corte Constitucional ha precisado que existen particularidades importantes respecto del alcance de dicho principio y, en esa medida, se ha admitido cierta flexibilidad, la cual no es absoluta, pues no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones, por lo cual se vulnera este principio «cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con certeza las consecuencias de una conducta».
En conclusión, el principio de legalidad no puede analizarse de manera abstracta, sino que se manifiesta a su vez en tres principios: (i) reserva de ley, (ii) tipicidad y (iii) lex praevia. Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado había indicado que el control judicial de los procedimientos disciplinarios no se trata de una tercera instancia, en la cual se pudieran practicar pruebas que no fueron pedidas en el procedimiento disciplinario y que sirvieron de sustento para la decisión en sede administrativa; se impone la valoración de las practicadas, para desentrañar si se presentó un defecto fáctico que amerite la anulación de los actos sancionatorios, puesto que si en el procedimiento disciplinario se burló el derecho de defensa o el debido proceso al encartado, aquel no tiene otro recurso distinto para demostrar tal vulneración, tal como lo señaló el Consejo de Estado, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, en los siguientes términos: “(…) la relación entre el proceso disciplinario y el procedimiento contencioso administrativo, esto es, las cargas argumentativas del demandante en el enjuiciamiento contencioso administrativo y el papel del juez frente al proceso.
Partiendo de que el control del juez administrativo sobre el acto disciplinario es pleno, como ya lo ha resaltado la Sala, la especificidad del proceso disciplinario conduce a que la presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo adquiera particular relevancia frente al acto sancionatorio disciplinario. El juez de la legalidad del acto debe verificar si la interpretación jurídica efectuada por el titular de la acción disciplinaria se enmarcó dentro de los parámetros hermenéuticos, o si excedió los límites de la actividad disciplinaria.
No se trata de que el control de legalidad de ese acto administrativo de naturaleza especial sea un control restringido, pero siendo el procedimiento disciplinario un verdadero procedimiento, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc., el control judicial contencioso administrativo de ese acto definitivo no puede constituir una instancia más dentro de la actuación. (…)”.
Esta tesis fue reiterada por esta sección en fallo de 5 de septiembre de 2012, en la que discurrió así: “(…) Corresponde entonces a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa.
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas haya hecho el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad.
Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U. y es en principio ajena a la actividad de la jurisdicción. En síntesis, debe distinguirse radicalmente la tarea del Juez Contencioso que no puede ser una tercera instancia del juicio disciplinario, y tal cosa se ha pretendido con la demanda contencioso-administrativa de que hoy se ocupa la Corporación, demanda que por tanto está condenada al fracaso (…)”.
Sin embargo, desde la sentencia de 26 de marzo de 2014, el Consejo de Estado ha precisado el anterior criterio jurisprudencial respecto del control judicial ejercido por esta jurisdicción, sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos: “(…) Por mandato de la Constitución Política y la ley, el control judicial ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho es un control integral y pleno, que se aplica a la luz de la Constitución y del sistema legal como un todo, en los aspectos tanto formales como materiales de las actuaciones y decisiones sujetas a revisión, y no se encuentra limitado ni por las pretensiones o alegaciones de las partes.
Como se recalcará más adelante, el mandato constitucional de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228, C.P.), aunado a la prevalencia normativa absoluta de la Constitución Política en tanto norma de normas (art. 4, C.P.) y al postulado de primacía de los derechos fundamentales de la persona (art. 5, C.P.), obliga en forma imperativa a los Jueces de la República -incluyendo al Consejo de Estado y a la totalidad de la jurisdicción contencioso-administrativa- a dar una implementación práctica integral a los mandatos del constituyente, y al sistema jurídico-legal vigente como un todo, en cada caso individual que se someta a su conocimiento a través de los medios ordinarios de control que consagra el CPACA.
(…)”. Al respecto, esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la sala plena sostuvo que «[n]o es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el afianzamiento de la pauta interpretativa de 2014 en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.
El control integral a que alude el citado fallo se enuncia así: “(…) 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva (…)”.
Con base en estas orientaciones jurisprudenciales, debe la Sala examinar si los actos de carácter sancionatorio proferidos por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario, demandados en este proceso, deben revisarse bajo el tamiz de los cargos de anulación propuestos, el recurso de apelación y, si eventualmente existe una vulneración de los derechos fundamentales del encartado, bajo la tutela judicial efectiva, ejerciendo un control integral de la actuación sancionatoria. 2.2.
Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: 2.2.1. De acuerdo con lo expuesto en el Fallo Disciplinario de Primera Instancia, la Procuraduría Regional de Casanare adelantó una actuación preventiva en aras a establecer la posible inhabilidad que incurrieron los entonces concejales, señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta.
La citada acción se inició, luego de que el Contralor Departamental de Casanare remitió CD-ROM con unos videos con presuntos actos de corrupción al interior del Concejo, la Alcaldía y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal. 2.2.2. Una vez fue agotada la investigación disciplinaria, les fue imputado el siguiente cargo: “(…) En el mes de abril de 2009 en la residencia del municipio de Yopal del Concejal LUIS CARLOS PÉREZ, ejerció violencia a través de amenazas e intimidaciones forzando a los Concejales GLADYS AMPARO SANABRIA y CRISTÓBAL TORRES PÉREZ a grabar sendos videos, donde se autoincriminaban e incriminaban a miembros de la administración municipal de Yopal, en una serie de negociaciones indebidas que involucraban procesos contractuales de la administración y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal, obligándolos además a firmar cartas de renuncia y letras de cambio, mecanismos utilizados para garantizar que los citados concejales votaran los proyectos de acuerdo e la forma como el investigado y los demás disciplinados en el presente proceso, así lo decidieron (…)”.
A los disciplinados se les citaron como normas presuntamente infringidas los artículos 3, 6 y 313 de la Constitución Política; los artículos 23, 48 y 35 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 429 del Código Penal. 2.2.3. El 3 de noviembre de 2011 la Procuraduría Primera Regional de Casanare declaró probado y no desvirtuado el cargo formulado en contra de los disciplinados en su condición de concejales del municipio de Yopal, por ende, los sancionó con la destitución e inhabilidad general por el término de 18 años; lo anterior por considerar que se había demostrado: “(…) 4Al verificar nuevamente los argumentos expuestos en las versiones libres rendidas, en las ampliaciones a las mismas ya relacionadas y los documentos que se anexan, el despacho observa que estos no lograron desvirtuar o modificar el cargo elevado para cada uno de los disciplinados, ni la ocurrencia de los hechos y la simple negación de los mismos no es prueba suficiente para desvirtuarlos, máxime cuando SANABRIA y TORRES aportan detalles claros y reveladores de las circunstancias de tiempo, modo y lugar; así como la intencionalidad perseguida al forzar la voluntad de esas dos personas y para garantizar el silencio cómplice entre ellos mismos (…) Considera el despacho conforme a lo señala el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que la falta se califica como gravísima, por realizar una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo y cometida en razón, con ocasión y abusando del cargo o función y la cual se encuadra en el artículo 429 del Código Penal, Capitulo X delitos contra los servidores públicos, Titulo XV delitos contra la administración pública, por ejercer violencia contra GLADYS AMPARO SANABRIA y CRISTOBAL TORRES PÉREZ, servidores públicos miembros del Concejo Municipal de Yopal, para obligar a realizar actividades contrarias al cumplimiento de sus deberes oficiales (…)”. 2.2.3.
El 27 de marzo de 2012 la Procuraduría Primera Delegada para la vigilancia Administrativa, confirmó el Fallo Disciplinario proferido el 30 de noviembre de 2011 en cuanto se declaró disciplinariamente responsable a los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta. 2.3. Caso concreto. En el sub-lite los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta alegaron en el recurso de apelación que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por que existieron irregularidades en el procedimiento disciplinario y desconocimiento de principios constitucionales, concretamente, falta de competencia y no hubo debida valoración de las pruebas dentro del proceso disciplinario.
Bajo ese contexto, la Sala se dispone a analizar cada uno de los argumentos planteados por los apelantes, con el propósito de determinar la veracidad de sus afirmaciones y de establecer si, en efecto, los actos administrativos en cuestión adolecen de los vicios que se les atribuyen y, por ende, si se justifica una anulación de éstos. 2.3.1.
Falta de competencia. En el análisis del alegato de falta de competencia, es esencial comprender las facultades otorgadas a los funcionarios y entidades que emiten actos administrativos según el marco jurídico aplicable, que comprende la Constitución, las leyes vigentes y los reglamentos pertinentes, pues son éstas las que permiten establecer de manera clara el ámbito de actuación y los límites dentro de los cuales deben operar dichos funcionarios y entidades.
Al respecto, la doctrina ha definido esta causal de nulidad como aquel acto administrativo que es «[…] expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver […]».
Por su parte, esta Corporación ha sostenido sobre el particular que: «(…) la competencia tiene como notas características la taxatividad; la irrenunciabilidad; y, en principio, la indelegabilidad. Por su parte, los factores objetivos de la competencia están dados por: el territorio, ratio loci; la materia, ratio materie; y, el tiempo, ratio temporis.
De conformidad con lo establecido en el artículo 84 del C.C.A., la vulneración de este pilar fundamental en el ejercicio del poder público, por la carencia de esta atribución para el actuar, implica la configuración de una causal de nulidad, y, en consecuencia, la invalidación del acto objeto de cuestionamiento. A su turno, cabe resaltar que nuestra Constitución Política se ocupó en varias disposiciones de regular el tema del ejercicio de la función pública, dejando bien en claro que la competencia al momento de proferir un pronunciamiento que encarne la voluntad del Estado está sometida al principio de legalidad.
Veamos: “Artículo 6º. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (…) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
(…) Artículo 123. (…) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunicad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. (…)». Sin perder de vista lo expuesto se tiene que, a juicio del recurrente, los actos acusados se encuentran inmersos en esta causal de nulidad en la medida en que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación no tiene la competencia para restringir los derechos políticos de los funcionarios que han sido elegidos popularmente.
Sobre el particular es necesario señalar que si bien se reconoce la facultad de vigilancia de la Procuraduría General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, según la jurisprudencia constitucional y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicha facultad debe ejercerse en armonía con las normas supranacionales y el principio de separación de poderes, es por ello que la competencia del ente demandado para investigar no se extiende automáticamente al ámbito punitivo cuando se trata de restricciones de derechos políticos, lo cual, según se ha interpretado incluso por esta Corporación, recae en la esfera de las autoridades judiciales.
En efecto, la Procuraduría General de la Nación, por mandato de la Constitución Política, goza de la facultad de ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de los servidores de elección popular (numeral 6 del artículo 277 superior), tal como lo precisó esa misma Corte, en la sentencia de 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, al encontrar que dicha potestad y la contenida en el numeral 1 del artículo 178 constitucional, por sí solas, no contrarían el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al precisar que: «(…) el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana (…)».
Por lo tanto, si bien es cierto no resulta incompatible la función constitucional de la Procuraduría General de la Nación de investigar la conducta oficial de los servidores públicos de elección popular con lo establecido en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, también lo es que, ello no implica despojar a ese órgano de control de dicha potestad supralegal respecto de otros asuntos de contornos similares, diferente a la propiamente legal de imponer sanción que implique retiro temporal o definitivo «suspensión o destitución» a tales servidores, que en criterio de la Corte Interamericana, solo es dable por parte de un juez de la República, lo que le está vedado a las autoridades administrativas «naturaleza que comporta la Procuraduría» por conllevar la restricción de derechos políticos.
Es por lo anterior que resulta de vital importancia demarcar las potestades de investigación y sanción, pues mientras que la primera puede ejercerse para supervisar y evaluar la conducta, asegurando que los funcionarios cumplan con sus deberes y no incurran en conductas impropias, la segunda «específicamente la imposición de sanciones que afectan los derechos políticos como la destitución y la suspensión» debe ser manejada por el poder judicial, dado que ello estaría acorde con la protección de los derechos políticos y con la necesidad de un juicio con todas las garantías procesales.
Tan es así que, la Corte Constitucional en sentencia C-030 de 2023 expresó que cualquier medida que tenga el efecto de retirar temporal o definitivamente a un servidor público de su cargo, como resultado de un proceso disciplinario, debe provenir de un juez y no de una autoridad administrativa, en la medida que ello resguarda la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación dentro del marco del derecho administrativo y, por demás, respeta la autonomía y los derechos inherentes a los funcionarios elegidos democráticamente.
De manera entonces que, se insiste, es necesario distinguir las responsabilidades administrativas de vigilancia de la Procuraduría con las protecciones constitucionales y convencionales que salvaguardan la función y los derechos de los servidores de elección popular, pues dicha facultad investigativa debe ser ejercida sin transgredir el ámbito reservado al poder judicial.
En virtud de lo anterior, se declarará la nulidad de los actos administrativos impugnados, debido a que la sanción disciplinaria impuesta, resultó en la restricción de los derechos políticos de Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta, quienes habían sido elegidos democráticamente como concejales en el municipio de Yopal, lo cual está en contravía de lo estipulado en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 3.
Las decisiones que se adoptarán Con fundamento en lo expuesto, la Sala ordenará (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, (ii) ordenar a la PGN eliminar de sus bases de datos, los antecedentes disciplinarios anotados como consecuencia de la decisión sancionatoria que se anula, (iii) dado que el cargo del que fueron retirados los actores corresponde al de concejal municipal, el cual, se ostentaba para la época de los hechos en un periodo constitucional de 4 años y fueron elegidos para el correspondiente entre los años 2008 y 2011, no es posible reconocer suma alguna por salarios o prestaciones dejados de percibir, toda vez que el fallo disciplinario de segunda instancia se expidió el 27 de marzo de 2012, fecha en la que ya habían cumplido dicho periodo, (iv) negar la solicitud de reconocimiento y pago de sumas por concepto de daños morales y extrapatrimoniales al no encontrarse probados dentro del proceso. 4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida y procederá a revocar la condena en costas ordenada en la primera instancia. III.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare, declarará la nulidad de los actos acusados y ordenará a la Procuraduría General de la Nación, la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta a los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 4 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la decisión anterior, declarar la nulidad de los fallos disciplinarios del 30 de noviembre de 2011 y 27 de marzo de 2012, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, que destituyeron e inhabilitaron a los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta por el término de 18 años.
TERCERO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta a los señores Germán Orozco Barrera y José Reinaldo Pérez Piragauta, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.