CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-09753-00 Demandante: ASDRUBAL JAVIER GARCÍA TOVAR Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS Y AUXILIARES DE LA JUSTICIA TEMAS: Tutela de fondo – Ampara el derecho fundamental de petición. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Asdrubal Javier García Tovar contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El señor Asdrubal Javier García Tovar, actuando en nombre propio, con escrito enviado a través de correo electrónico el 24 de noviembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, presentó acción de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición, al trabajo y a la educación. Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, con ocasión a que, a la fecha de presentación de esta acción de tutela, no le habían dado respuesta a la petición interpuesta el 13 de noviembre de 2021, con el fin de que se expidiera el acto administrativo en el que se le acreditara su práctica jurídica, para así poder obtener su título de abogado. 2.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • El 13 de noviembre de 2021, el señor Asdrubal Javier García Tovar, radicó una petición ante el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, al correo electrónico regnal@cendoj.ramajudicial.gov.co, con el fin de que se le reconociera su práctica jurídica. • Expresó el tutelante que pese a que recibió acuse de recibo el 16 de noviembre siguiente por parte de la accionada, a la fecha de la presentación de la tutela no ha obtenido respuesta. 3.
Pretensiones Como pretensiones la parte actora solicitó: “Ordenar al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia dar respuesta a mi solicitud de reconocimiento de práctica jurídica” 4. Fundamentos de la solicitud El señor Asdrubal Javier García Tovar, consideró vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la educación y al trabajo, toda vez que al momento de interponer esta acción de amparo, el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia no había expedido la resolución que acreditara su práctica jurídica como requisito para graduarse de abogado.
Agregó que el derecho a recibir un título profesional hace parte del contenido del derecho fundamental de educación y solo es exigible si el estudiante acredita el cumplimiento de todos los requerimientos académicos para su obtención, y que, para el caso del otorgamiento como abogado, las instituciones de educación superior, en su caso la Universidad del Tolima, lo han condicionado al cumplimiento de unos requisitos especiales asociados con la practica jurídica, luego entonces la aludida certificación es indispensable para graduarse, además expuso que se aproxima la fecha de vencimiento del plazo para radicar ante la universidad los documentos para graduarse.
Explicó que “[e]l afán que me embarga por acceder a los grados ordinarios del 22 de diciembre de 2021 radica en que esta es la última fecha estipulada por la Universidad del Tolima para grados en el año 2021, por lo cual, en caso de dejarla pasar, tendría que esperar hasta el año 2022 para graduarme, lo que resulta especialmente oneroso para mi teniendo en cuenta que soy el sostén económico de mi madre, quien se encuentra desempleada y a la fecha tengo una propuesta laboral a través de una contratación directa por prestación de servicios en una entidad pública que se celebraría inmediatamente acceda a mi título de abogado y obtenga mi tarjeta profesional (tarjeta profesional que también se demora en tramitarse), oportunidad contractual que se imposibilitaría si no alcanzo a graduarme este año teniendo en cuenta que el próximo año, en atención a las elecciones parlamentarias y presidenciales del 2022, entraríamos en Ley de Garantías (Ley 996 de 2005) y no podría celebrarse ningún tipo de contratación directa (prestación de servicios) desde el 29 de enero de 2022”. 5.
Actuaciones en primera instancia Con auto de 29 de noviembre de 2021, el Magistrado Ponente de esta decisión admitió la tutela y ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para que, si lo consideraba del caso, interviniera en el presente proceso en calidad de demandado. 6.
Contestación Realizada la notificación ordenada[1], de conformidad con la constancia visible en el expediente digital de la acción de tutela, no se presentó intervención por parte de la autoridad demandada.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por el señor Asdrubal Javier García Tovar contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta vulneración a sus derechos fundamentales de petición, a la educación y al trabajo, por parte del Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia o si por el contario se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela; (ii) del derecho de petición y (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[2]. 2.4.
Del derecho de petición La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición, en virtud del cual, toda persona tiene la posibilidad de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. El mismo artículo superior precisa que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: “El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”.
Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la respuesta a la petición, respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015[3], que señala 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado. Ello significa que: “La respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado.
Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada.” Así las cosas, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar “los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante.” En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: “i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo”.
Así pues, la respuesta requiere cumplir unos lineamientos básicos en orden a la satisfacción material de los requerimientos invocados en la solicitud y, además incluye la obligación de ponerla en conocimiento del peticionario, condición fundamental para entender satisfecho el derecho que se invoca. Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, por lo que el primero se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo. 2.5.
Regulación especial de la práctica jurídica La práctica jurídica como requisito alterno para optar por el título de abogado, se encuentra reglamentado en los Acuerdos nro. PSAA10-7017 y PSAA10-7543 de 2010, este último que fue modificado por el Acuerdo nro. PSAA12-9338 de 2012, actos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura. En relación con el plazo que tiene la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para expedir la certificación de reconocimiento de la práctica jurídica, el artículo 15 del referido Acuerdo nro.
PSAA10-7543 de 2010 establece: “ARTÍCULO QUINCE.- De la resolución de la Solicitud: La solicitud para el reconocimiento de la judicatura será resuelta mediante acto administrativo debidamente motivado por parte de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en desarrollo de las funciones asignadas conforme a lo dispuesto en el Acuerdo No. 003 de 1.996, Acuerdo No.235 de 1.996 y en el Acuerdo No. PSAA-10-7017 de julio de 2010, y los que los aclaran, modifiquen o deroguen, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la judicatura.
El término para proferir el acto administrativo será de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha en que sean allegados a la solicitud la totalidad de los documentos requeridos en el presente Acuerdo” De la norma en cita se extrae que la unidad cuenta con un término de 10 días hábiles, que se computan a partir de la fecha en que el interesado radique la solicitud correspondiente con todos los documentos que se requieren en el artículo 13 de este acuerdo. 2.6.
Caso concreto En el sub examine, el señor Asdrubal Javier García Tovar alegó que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, vulneró sus derechos fundamentales de petición, a la educación y al trabajo, en atención a la demora en resolver la solicitud para validar su práctica jurídica y poder recibir su título como abogado.
De la revisión del expediente, esta Sala de Decisión encuentra que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, a pesar de haber sido notificado en debida forma del auto admisorio de esta acción constitucional el 2 de diciembre de 2021, no rindió un informe en el que expresara las razones por las cuales a la fecha de radicación de este proceso, no ha dado respuesta a la solicitud incoada por la parte actora.
En tales condiciones, se tendrán como ciertos los hechos referidos por el demandante en la tutela concernientes a que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia no ha proferido una decisión de fondo a su solicitud en aplicación del principio de veracidad; sobre el particular, la Corte Constitucional[4] precisó lo siguiente: “[…] esta Corporación ha determinado que la presunción de veracidad puede aplicarse en dos escenarios: “(i) Cuando la autoridad o particular accionado omite completamente dar respuesta a la solicitud elevada por el juez constitucional;
(ii) cuando la autoridad o particular da respuesta a la solicitud, pero esta se hace meramente formal, pues en el fondo no responde al interrogante planteado por el funcionario judicial”[37]. La omisión que puede presentarse puede ser total o parcial, por ejemplo, ante la presentación de un informe en el que se dejan de responder y pronunciarse frente a los informes solicitados por el juez.
Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha determinado que el principio de veracidad aplica cuando el juez ordena al demandado pronunciarse sobre los hechos de la acción y, sin embargo, este guarda silencio: “En esa medida y dado que no existe otra prueba que logre desvirtuar lo afirmado por la actora en la acción de tutela, en este caso para garantizar sus derechos fundamentales y los de su hija menor edad, opera la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[38], según la cual, a la luz de los principios de celeridad, inmediatez y buena fe que rigen la actuación judicial, ha de entenderse que si la entidad requerida por el juez no contesta la solicitud de pronunciarse sobre lo expuesto en la demanda, se presumen ciertos los hechos”[39]”.
(Negrilla fuera del texto original) Por su parte, resulta necesario traer a colación lo estipulado en el artículo 5º del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020[5], por medio del cual se ampliaron los términos para resolver las peticiones de la siguiente manera: “Artículo 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.” (Negrilla fuera del texto original) Pues bien, conforme a lo mencionado en líneas anteriores, y en atención a que lo solicitado por el tutelante relacionado con la petición interpuesta el 13 de noviembre de 2021, con el fin de que se expidiera el acto administrativo en el que se le acreditara su práctica jurídica, y poder obtener su título de abogado a la fecha no se ha resuelto, es claro que a la parte actora le fue vulnerado su derecho fundamental de petición. De modo que, la Sala amparará el derecho fundamental de petición del tutelante y, en consecuencia, ordenará al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, brinde respuesta a la solicitud elevada por la parte actora el 13 de noviembre de 2021, la cual tendrá que ser notificada al correo electrónico que el señor García Tovar suministró para tal efecto. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor Asdrubal Javier García Tovar, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de este proveído. En consecuencia, se ORDENA al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia que resuelva la solicitud que presentó la actora el 13 de noviembre de 2021, sin que se entienda que lo ordenado implique per se una respuesta favorable.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] La notificación a las partes se llevó a cabo el 2 de diciembre de 2021, por medio de correo electrónico. [2] Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. [3] De conformidad con el artículo 5° del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, los términos para resolver las peticiones se ampliaron, y salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. [4] Sentencia T-260 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, la cual se trae a colación como un criterio auxiliar. [5] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.