Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 15 de septiembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Naturaleza: Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Relevancia Constitucional Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la providencia de segunda instancia, mediante la cual se revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, se negaron las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho orientadas a obtener la nulidad de unos fallos con responsabilidad fiscal.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por ALG Ingenieros Ltda., contra la Sentencia proferida el 12 de mayo de 2022, por el la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.
Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 4 de febrero de 2022, ALG Ingenieros Ltda., por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 29 de julio de 2021, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-33-33-002-2017-00062-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “TUTELAR el derecho fundamental al Debido Proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, ha vulnerado el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 1 El artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER a fin de que se garantice el Debido Proceso y el Acceso a la Justicia. REVOCAR la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER para que se reconozca el derecho fundamental al Debido Proceso” 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) La Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República adelantó el proceso de responsabilidad fiscal No. PRF-2014-1855_1830 en contra de la sociedad ALG Ingenieros Ltda., Santiago Díaz Rueda y Edgar Francisco Pantoja, en virtud de una utilidad indebida y detrimento patrimonial en el marco del contrato No. 4017900 de 2008, suscrito por la citada sociedad con Ecopetrol, con el objeto de producir y transportar aditivo “ABV plus” a las refinerías de Cartagena y Barrancabermeja. 5. 2) Una vez adelantadas las etapas del proceso de responsabilidad fiscal, el 10 de mayo de 2016, la Gerencia Departamental Santander de la Contraloría General de la República profirió el Fallo No. 12 y declaró la responsabilidad fiscal de Edgar Francisco Pantoja, Santiago Díaz Rueda y la sociedad ALG Ingenieros Ltda., de manera solidaria, por un valor de $52.616.595.
Además, absolvió a las aseguradoras Seguros Colpatria SA, AXA Colpatria Seguros SA y Liberty Seguros SA. 6. 3) ALG Ingenieros Ltda., Edgar Francisco Pantoja y Santiago Díaz Rueda presentaron recurso de reposición contra el fallo de responsabilidad fiscal, el cual fue resuelto por la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, el 30 de junio de 2016, en el sentido de confirmar el fallo recurrido. 7. 4) Mediante “Auto” No. 881 de 4 de agosto de 2016 (aclarado mediante “Auto” No. 915 de 16 de agosto de 2016), la Contraloría delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva surtió el grado jurisdiccional de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal PRF No. 2014-1855_1830.
Para estudiar el asunto, aclaró que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 610 de 2000, su competencia estaba limitada, en ese asunto, a lo relacionado con el fallo sin responsabilidad fiscal, esto es, lo relacionado con las aseguradoras. En ese orden, luego de analizar lo pertinente, revocó el fallo respecto de Seguros Colpatria SA y AXA Colpatria Seguros SA y, en su lugar, declaró su responsabilidad fiscal, en virtud de la póliza de manejo global de entidades oficiales No. 25 suscrita el 9 de abril de 2008. 8. 5) Con ocasión de lo anterior, ALG Ingenieros Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 la República, orientada a obtener la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal No. 12 de 10 de mayo de 2016, así como de los “Autos” No. 5 de 30 de junio de 2016, 881 de 4 de agosto de 2016 y 915 de 16 de agosto de 2016, para lograr que se exonerara a esa sociedad de toda responsabilidad fiscal y, en consecuencia, se ordenara la suspensión del proceso de cobro coactivo No. 2016-00290-818. 9.
Lo anterior con fundamento en que la producción del aditivo “AVB Plus” requería que las instalaciones fueran adaptadas, motivo por el cual Ecopetrol suministró los planos para adecuar la planta para la producción del señalado aditivo. En esa medida, consideró que no podía hablarse del cobro de un mayor valor, pues Ecopetrol aprobó el pago de ese valor en consideración a que incluyó dentro del ítem de locación el valor del arrendamiento, más el valor por adecuación del lote y el montaje de la planta para la fabricación del aditivo, pese a que eran conceptos diferentes. 10. 6) Mediante Sentencia de 19 de diciembre de 2017, el Juzgado 2 Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó que se exonerara de responsabilidad fiscal a la sociedad demandante.
Para arribar a esa decisión, indicó que no hubo daño patrimonial en la medida que Ecopetrol debía encargarse del pago de las adecuaciones realizadas en el bien, como parte del ítem contratado denominado “locación”. 11. 7) Contra esa decisión, la Contraloría General de la República interpuso recurso de apelación2. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de la Sentencia de 29 de julio de 2021, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Para ello indicó que no se podía considerar que el ítem “locación” comprendía elementos ajenos al arrendamiento como las adecuaciones realizadas al inmueble, motivo por el que Ecopetrol no debía pagar por esas adecuaciones y, en esa medida, se configuró el daño patrimonial al Estado. 12. El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo pues no interpretó de manera correcta los artículos 22 y 23 de la Ley 610 de 2000, en lo relacionado con la prueba del daño, pues a su juicio, no existió ninguna prueba que permitiera demostrar el aparente daño patrimonial ocasionado. 2 La Contraloría General de la República indicó que lo sucedido dentro del contrato objeto de reproche fue un desconocimiento de la modalidad de contrato a precio unitario, ya que se reconocieron valores superiores a los ofertados en la propuesta del contratista.
Agregó que las adecuaciones realizadas al inmueble objeto de arrendamiento, fueron eléctricas y de obras civiles, y que esas obras beneficiaron a un tercero (propietario del inmueble), pero el costo debió ser asumido por la empresa que iba a prestar el servicio de producción de aditivo (ALG Ingenieros Ltda.), quien debía contar con las instalaciones adecuadas para la ejecución del contrato.
Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 13. Adicionalmente, mencionó que incurrió en un defecto fáctico pues no se tuvieron en cuenta las pruebas3 que permitían determinar que dentro del contrato celebrado entre Ecopetrol y ALG Ingenieros Ltda., se contempló el canon de arrendamiento del bien inmueble para la ejecución de ese contrato y las correspondientes adecuaciones.
En ese orden, indicó que las pruebas obrantes en el expediente daban cuenta que el suministro de equipos por parte de Ecopetrol obedecía a la realización de una adecuación al sitio escogido para la ejecución del contrato. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 12 de mayo de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela, tras determinar que no se configuraron los defectos alegados ya que la Contraloría General de la República advirtió que, las obras de adecuación del lugar de ejecución del contrato, debían ser asumidas por el contratista, así recordó que esas adecuaciones no debían ser incluidas en el ítem locación, y que ese aspecto generó un mayor valor pagado por Ecopetrol al contratista.
Aunado a ello, advirtió que, más allá de alegar una indebida interpretación de las normas aplicables al asunto y/o una omisión probatoria, lo pretendido por el demandante fue exponer su desacuerdo frente a la sentencia desfavorable a sus intereses. 15. La parte actora impugnó la decisión anterior e insistió en la configuración de los defectos sustantivo y fáctico.
En ese orden, aseguró que un análisis adecuado de las pruebas podría demostrar que las instalaciones escogidas por Ecopetrol SA para la ejecución del contrato se ajustaron a los requerimientos de espacio y lugar, pero que ello no implicaba que la planta se encontraba equipada los elementos y herramientas necesarios para dicha ejecución. Lo anterior implicó que, con el consenso entre Ecopetrol SA y ALG Ingenieros Ltda., las adecuaciones que se debían realizar a la planta fueron incluidas en el análisis de precios unitarios, dentro del ítem locación. 16.
Agregó que, contrario a lo sostenido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no pretendió utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, ya que su intención era obtener el amparo del derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró 3 Puntualmente hizo referencia a las siguientes pruebas: (1) Correo electrónico interno de Ecopetrol SA – IPC// (2) Correo electrónico de ALG Ingenieros Ltda., enviado a Ecopetrol SA – IPC// (3) Correo electrónico de Ecopetrol SA IPC – IPC enviado a ALG Ingenieros Ltda.// (4) Correo electrónico de ALG Ingenieros Ltda., enviado a Ecopetrol SA – IPC// (5) Comité interno extraordinario de Ecopetrol SA – IPC, consignada en el Acta No. 9// (6) Acta de comité interno extraordinario de Ecopetrol SA IPC, consignada en el Acta No. 10// (7) Acta No. 14 de 2008, Reunión de acuerdos y compromisos// (8) Formato único de solicitud de contratación o compras -FUC- de Ecopetrol SA// (9) Correo electrónico de Ecopetrol SA – IPC, enviado a ALG Ingenieros Ltda.// (10) Respuesta a solicitud de cotización Ecopetrol SA – IPC y nuevo Análisis de Precios Unitarios// (11) Correo electrónico de Ecopetrol SA – IPC.
Dirección de abastecimiento de bienes y servicios, enviado a ALG Ingenieros Ltda.// (12) Carta de presentación de la oferta y Análisis de Precios Unitarios según el anexo 4// (13) Versión libre de Edgar Francisco Pantoja Agredo el día 29 de marzo de 2012 ante la Contraloría General de la República. Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 vulnerado ante la omisiva valoración probatoria de la autoridad judicial accionada. 17.
Por último indicó que en el fallo impugnado se desconocieron los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, en consideración a que se debieron dar por ciertos los hechos narrados por la parte demandante en la acción de tutela, como consecuencia del silencio del Tribunal Administrativo de Santander, respecto del informe solicitado por el Consejo de Estado en el auto admisorio de la acción constitucional.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, se declarará la improcedencia por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte que la parte actora pretendió que su asunto fuera sometido a una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 19.
Sobre el particular, es preciso recordar que la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”4. 20.
En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20145, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 5 Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 6 Ídem. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 obtener una nueva instancia7; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad8. 21.
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales, e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 22. En el presente caso, se logró evidenciar que, tal como lo puso de presente el juez constitucional en primera instancia10, lo pretendido por el accionante fue mostrar su desacuerdo respecto de la decisión desfavorable a sus intereses. 23.
La acción de tutela presentada no superó el requisito de relevancia constitucional pues la parte demandante se limitó a insistir en las inconformidades contra los fallos fiscales enjuiciados en el proceso ordinario, sin que ello implicara que, con las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se configuraran defectos en las providencias judiciales o alguna vulneración a derechos fundamentales. 24.
En ese orden, en el presente asunto se evidenció que la parte accionante, a través de la acción de tutela, pretendió que se analizaran nuevamente los reparos sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de (1) la interpretación realizada respecto del ítem “locación” contemplado en el análisis de precios unitarios y (2) la ausencia de valoración de las pruebas que, a juicio del actor, demostraban la inclusión de las adecuaciones en ese ítem “locación”.
Aspectos que, a su vez, consideró la parte demandante, conllevaban a determinar la ausencia de responsabilidad fiscal. 25. Esas inconformidades fueron planteadas por el demandante, ante el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la demanda11, el escrito de alegatos de conclusión de primera 7 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. 10 Pese a que la autoridad judicial conoció de fondo el asunto y negó la acción de tutela, también indicó lo siguiente: “En conclusión, la tutelante no logró acreditar en este proceso constitucional una configuración de los defectos sustantivo y fáctico, pues más que alegar una indebida interpretación de las normas aplicables y una omisión probatoria, lo que pretendió fue exponer el desacuerdo que surge frente a los argumentos que fueron presentados por el juez natural en la sentencia de segunda instancia.” 11 “No puede predicar la Contraloría daño patrimonial alguno por haberse cobrado un valor previamente aprobado por Ecopetrol, porque la formación del concepto locación obedece a la sumatoria de arrendamiento más adecuación del lote y el montaje de la planta para la fabricación del Aditivo A VB-PLUS.
(…) En lo que respecta al precio del ítem LOCACION, presupuestado por la empresa ALG INGENIEROS LTDA. a ECOPETROL S.A. - ICP., auditado, investigado Y finalmente archivado por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA que declaró la NO EXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD FISCAL, entre otros, de ALG INGENIEROS LTDA, presento ante este despacho las pruebas documentales (Actas de comités, correos electrónicos, actas de reunión, solicitudes de cotización, análisis de precios unitarios (APU), decisiones institucionales, presupuesto, versiones libres), que dieron como Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 instancia12, en un escrito de que denominó “solicitud de confirmar fallo de primera instancia”13 y ahora, en la acción de tutela a través de la aparente vulneración de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 26.
En consecuencia, los reparos planteados en el escrito de tutela, a través de las inconformidades reseñadas, se presentan como una reiteración de los aspectos expuestos ante las autoridades judiciales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho14. Aspectos que, a su vez, fueron reiterados a través de la presente acción de tutela. resultado final el precio del ítem denominado LOCACION, aprobado jurídica, técnica y financieramente por la Oficina Jurídica y el Comité Evaluador de Propuestas de ECOPETROL SA. - ICP.// CUARTO: De la misma forma en las Especificaciones Técnicas (ANEXO Nº 3) del contrato, se expresa claramente en el mismo sentido en el numeral 6" cuando dice textualmente: "Para la producción del aditivo AVB-Plus EL CONTRATISTA utilizará dos ructores, tres bombas centrifugas, tanque de almacenamiento de 4000 galones de capaádad, bomba neumática, tres (3) tambores de 700 galones de capacidad, disetlados para tal fin, de propiedad de Ecopetrol S.A., los cuales se ceden en comodato durante la vigencia del contrato".// Con la sola lectura que la sustanciadora hubiera hecho de este numeral, le quedaba claro que el suministro de equipos por parte de Ecopetrol, obedecía a tener que hacer una adecuación al sitio escogido para la ejecución del contrato.
La firma ALG INGENIEROS LTDA debe asumir la totalidad de los gastos de adecuación, al afirmar que "la firma contratada debía disponer de las instalaciones adecuadas para desarrollar el objeto contractuar, ya que la firma no es una entidad sin ánimo de lucro y sus actuaciones hacen parte de un negocio lícito, propio de su actividad.// Si bien la firma asumió estos costos de adecuación, es obvio que posteriormente serian con cargo al valor final del kilogramo de Aditivo A VB PLUS producido, donde el beneficiario seria Ecopetrol, ya que sin estas adecuaciones serla lmposlble la producción del Aditivo, objeto del contrato suscrito.// De no haberse cobrado los gastos de adecuación de las instalaciones asumidos por el contratista para la producción del Aditivo o AVB PLUS, Ecopetrol hubiera incurrido en un enriquecimiento sin justa causa.// Ahora bien, todo fallo por parte de la Administración, al igual que todo pronunciamiento, debe estar sustentado, soportado y consolidado en razones, argumentos y pruebas; pero en este caso, es evidente que NO SE PUDO PROBAR por parte de la Contralorfa, ningún elemento que constituya responsabilidad fiscal, establecidos en el art. 5° de la Ley 610 de 2000, ni tampoco enriquecimiento propio o a favor de terceros y, más bien, ai brilla por su ausencia la presunción constitucional de la Buena Fe de ALG INGENIEROS LTDA, sin tenerse en cuenta la legalidad de sus actuaciones, máxime cuando en su momento la propuesta hecha por estos fue revisada y aprobada por un comité evaluador asignado por Ecopetrol (Contratante), capacitado técnicamente para tal fin.” 12 “Por lo tanto, no puede endilgarse responsabilidad de una acción que era necesaria tomar, como lo es adecuar la planta y cobrar por esas adecuaciones a través del ítem LOCACIÓN establecido en el Análisis de Precios Unitarios, ya que la firma ALG Ingenieros no es una entidad sin ánimo de lucro y sus actuaciones hacen parte de un negocio licito, propio de su actividad y no como lo manifiesta la Contraloría General de la República, al exponer en sus argumentos que sea la contratista quien se encargue de asumir la totalidad de los gastos de adecuación. // Si bien la firma asumió estos costos de adecuación, es obvio que posteriormente serian con cargo al valor final del kilogramo de Aditivo A VB PLUS producido, donde el beneficiario seria Ecopetrol, ya que sin estas adecuaciones sería Imposible la producción del Aditivo, objeto del contrato suscrito.// Ahora bien, en los alegatos de conclusión presentados por la CGR en sus páginas 2 ( al final) y en la 3, YERRA al decir que "La Contraloría dejó claro que al cobrar el contratista los servicios pactados en el contrato debió cobrar lo correspondiente al ítem locación, entendiéndose como locación, el costo del canon de arrendamiento del inmueble puesto a disposición por el contratista para cumplir con el objeto del contrato Nº 4017900 del 02-05- 2008 que era la producción y transporte del aditivo AVB Plus; luego al cobrar un mayor valor a lo pactado contribuyó a la ocurrencia del daño patrimonial".// Es necesario decir al respecto, que ALG Ingenieros cobró exactamente lo pactado con el contratante, no como lo quiere hacer ver la CGR que se cobró lo que no se pactó, desviando así la dirección de su teoría inicial cuando fue presentada la contestación de la demanda, sin tener en cuenta también, que en las pruebas se evidencia claramente que ALG INGENIEROS LTDA no contrató con Ecopetrol el arriendo de un bien inmueble, sino la producción de un aditivo para la industria del petróleo, que contempla entre otros, la utilización de un bien inmueble (locación) que afecta el precio final del producto objeto del contrato, de acuerdo al Análisis de Precios Unitarios presupuestado, analizado y aprobado por un comité evaluador designado por Ecopetrol.” 13 “En este punto es importante señalar que la Contraloría General de la República expidió los actos administrativos haciendo una indebida interpretación de los términos utilizados por ECOPETROL, los cuales se incluyeron en el APU presentado por parte de ALG Ingenieros Ltda, y que dieron lugar al pago de conformidad con los valores que el mismo contratante aprobó y determinó como ajustado a los requerimientos del contrato pactado.
No logró probar la Contraloría General de la República, de qué manera se ha causado un detrimento al patrimonio público por parte de mi prohijado, sosteniéndose una teoría del caso que pretende encontrar un responsable fiscal sin haber elementos probatorios que así lo demuestren. (…) Durante todas las actuaciones por parte de esta defensa ante la Contraloría General de la República, así como durante el proceso de primera instancia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se logró demostrar que ALG Ingenieros Ltda NO Incurrió en hechos que sean calificados como detrimento al patrimonio público, por cuanto desde la suscripción del contrato entre Ecopetrol y ALG Ingenieros Ltda, el contratante encontró que el lugar donde se Iba a desarrollar, cumplía efectivamente con las características idóneas y, por lo tanto, se procedió a continuar con la producción del Aditivo AVB PLUS en las instalaciones que se consideraron adecuadas.” 14 La autoridad judicial cuestionada, sobre los aspectos alegados señaló lo siguiente (se trascribe): “Analizados los archivos obrantes en el expediente se tiene que en el presente caso la entidad demandada dentro del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra de la firma ALG INGENIEROS LTDA, encontró probado el daño patrimonial al Estado representado en el sobrecosto en el ítem locación, que en criterio de la entidad corresponde al canon de arrendamiento que se debía cobrar a partir de la suscripción del acta de inicio, con lo cual, el daño Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 27.
Debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa, no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues en este contexto, este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional15. 28. Finalmente, es importante advertir que, a pesar de que la sociedad actora, consideró que con el fallo impugnado se desconocieron los artículos 1916 y 2017 del Decreto 2591 de 1991, para la Sala no tiene razón la parte demandante pues la presunción de veracidad contemplada en el referido Decreto debe encontrarse acorde con las pruebas y la verificación fáctica que pueda realizarse dentro del expediente. 29.
Así se recuerda que al presente mecanismo constitucional se allegó el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual la Sala consideró suficiente para realizar una verificación de los fundamentos planteados dentro de la acción de tutela, y con base en ello, no había necesidad de acudir a la precitada presunción. Adicionalmente, la interpretación de esa disposición no puede ser aquella que habilite al juez constitucional para adoptar decisiones sin ningún sustento probatorio o que resulten contrarias a derecho. se evidenció al comparar el precio registrado en el Análisis de Precios Unitarios con lo cancelado realmente por parte del contratista a la firma Bitucol por concepto de arrendamiento, encontrando que la diferencia que corresponde a un mayor valor pagado en la ejecución del contrato 4017900 del 02/05/08, suscrito entre la Sociedad A.L.G. INGENIEROS LTDA. y ECOPETROL.// Por su parte la firma ALG INGENIEROS LTDA, considera que el ítem locación consignado en el análisis de precios unitarios, contempla tanto el canon de arrendamiento del bien inmueble como su adecuación para desarrollar el objeto del contrato, razón por la cual no habría lugar al presunto sobrecosto señalado por la Contraloría General de la República y por ende no se configuraría daño patrimonial Estatal alguno imputable a la firma ALG INGENIEROS LTDA.// Al respecto observa la Sala que en el anexo No. 4 que establece el Análisis de Precios Unitarios del Contrato No. 4017900 del 02 de mayo de 2008 suscrito entre ECOPETROL y ALG INGENIEROS LTDA, se consigna el ítem “locación” asociado a las “herramientas y equipo de planta” sin que se discriminen detalladamente los elementos que integra dicho ítem.// Así las cosas y como quiera que dicho ítem no se encuentra discriminado, se debe atender al tenor literal del concepto “locación”.
Al respecto se tiene que la Real Academia de la Lengua Española define el término “locación” como “Der. arrendamiento (ǁ acción de arrendar)”, por lo cual, no se puede considerar bajo ninguna interpretación que el ítem “locación” comprendiera elementos ajenos al arredramiento, en particular, las adecuaciones hechas al bien inmueble utilizado para cumplir con el objeto contractual.
Así las cosas en el caso que nos ocupa, la locación corresponde al arriendo de las instalaciones donde el Contratista montó la planta para ejecutar el contrato, por lo que incluir un rubro diferente a este, escapa al objeto contractual y al Análisis de Precios Unitarios pactados entre la firma ALG INGENIEROS LTDA y ECOPETROL S.A., configurando así un daño patrimonial al Estado toda vez que el valor de las adecuaciones hechas al inmueble arrendado por ALG INGENIEROS LTDA se trasladó a ECOPETROL S.A., quien no estaba en la obligación legal ni contractual de asumir ese pago.” 15 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 16 “INFORMES.
El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.// El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sea la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación.// Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.” 17 “PRESUNCION DE VERACIDAD.
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.” Radicación: 11001-03-15-005-2022-00920-01 Accionante: ALG Ingenieros Ltda. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Decisión: Revoca – Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 2.2.
Conclusiones 30. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente, en tanto, los reparos alegados no revisten relevancia constitucional. En consecuencia, revocará la decisión de primera instancia para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, se abstendrá de estudiar los demás requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y también el fondo del asunto. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 12 de mayo de 2022, mediante la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela. En su lugar, se dispone DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por ALG Ingenieros Ltda., de conformidad con los argumentos expuestos.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirlo al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin18.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 18 secgeneral@consejodeestado.gov.co