Radicado: 25000-23-37-000-2017-01626-01 (25818) Demandante: Fiduciaria Servitrust GNB Sudameris S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA ACLARACIÓN DE VOTO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-01626-01 (25818) Demandante: Fiduciaria Servitrust GNB Sudameris S. A. En el proceso de la referencia se debatió la legalidad de los actos administrativos con los que la demandada liquidó el impuesto predial unificado (IPU) a cargo de la actora por el año gravable 2016, en cuanto negaron la aplicación del límite que para liquidar la cuota tributaria dispone el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990.

La discusión fue resuelta por la Sala en favor de la demandante, al juzgar que el nuevo avalúo catastral, producto de la solicitud de autoestimación aceptada por la autoridad catastral, se beneficiaba de la mencionada limitación cuantitativa. Compartí el sentido del fallo, porque se basó en los precedentes de la Sección sobre la materia, pero estimo que en el futuro la Sala tendrá que reconsiderar la interpretación mantenida del alcance de la norma, porque observo que el precepto no le es aplicable a los avalúos que resultan de procedimientos de conservación catastral –como el adelantado en el caso analizado–, sino tan solo a los nuevos avalúos que derivan de actuaciones administrativas de formación catastral; todo, con fundamento en las siguientes consideraciones jurídicas: 1- El artículo 6.° de la Ley 44 de 1990 dispuso que a partir del año en el que entrara en vigor la formación catastral de los predios, prevista en la Ley 14 de 1983, se cuantificaría el IPU tomando como base gravable el nuevo avalúo, sin perjuicio de lo cual la cuota del impuesto no podría superar, en la primera aplicación de esa base, el doble del monto del tributo liquidado por el periodo inmediatamente anterior.

Con todo, por previsión expresa del inciso 2.° del mismo artículo, la limitación no procedería en el caso de los predios incorporados por primera vez al catastro, ni en el de los urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados, como tampoco en el de aquellos con la condición de lotes no construidos cuyo nuevo avalúo se originara por la construcción o edificación. 2- La correcta aplicación de estas reglas exige tener presente que la normativa catastral, aun en el contexto del gravamen inmobiliario, distingue entre formación, actualización y conservación catastral. 3- Al respecto, el artículo 3.° de la Ley 14 de 1983 (norma codificada en el artículo 173 del Decreto Ley 1333 de 1986) dispuso que las autoridades catastrales tienen a cargo las competencias para la formación, actualización de la formación y conservación del catastro, para adelantar la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles ubicados en el territorio nacional.

A lo cual se añade que el artículo 5.º ibidem ordena que las funciones de formar y actualizar los catastros deben ejercerse en el curso de cinco años, a efectos de revisar los elementos físicos y jurídicos del catastro y eliminar las posibles disparidades que hayan surgido por mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones del mercado inmobiliario. 4- Dichas tareas están regidas por lo que estableciera el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac) que, en virtud de esa atribución, emitió la Resolución nro. 0701, del 04 de 1 Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01626-01 (25818) Demandante: Fiduciaria Servitrust GNB Sudameris S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 febrero de 2011, vigente para la época de los hechos y objeto de debate en la sentencia que se aclara, la cual se ocupó de la reglamentación técnica que rige los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral, para lo cual definió cada uno de estos procedimientos y sus distintas finalidades. 5- En el marco de las actividades de formación del catastro, las autoridades emiten las liquidaciones de avalúos catastrales de cada predio, obtenidos en los términos del artículo 87 y siguientes de la misma resolución. Una vez clausurado el procedimiento de formación, lo cual ocurre con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el uno de enero del año siguiente, se entiende que se inicia el procedimiento de conservación catastral (artículo 96 ibidem). 6- Además del procedimiento de formación del catastro, el legislador previó el proceso de actualización de la formación catastral, definido por el Igac como aquel en el que se llevan a cabo las actividades destinadas a renovar los datos de la formación catastral, efectuando las mismas actuaciones de la formación frente a toda la unidad orgánica catastral o parte de esta.

Así, dentro de este procedimiento la autoridad catastral puede actualizar los avalúos catastrales para corregir las variaciones que este haya sufrido con ocasión de los cambios físicos, de uso, por obras públicas o por condiciones de mercado, conforme al Título Tercero de la misma resolución. 7- En contraste, el proceso de conservación del catastro inicia al día siguiente en el que se inscribe la formación o la actualización de la formación del catastro, y consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener vigente los «documentos catastrales» correspondientes a los predios inscritos en el catastro (Título Cuarto, artículo 105 ibidem), dentro de las cuales se encuentra la liquidación del avalúo, el cual se determinará con fundamento en los valores unitarios del terreno y de la construcción y/o edificación aprobados en la formación catastral o actualización de la formación catastral, reajustados, o mediante la adopción de las autoestimaciones, cuando se cumplan los requisitos de ley y los valores estimados sean superiores al avalúo catastral inscrito y vigente (artículo 109 ejusdem).

Al respecto, el Capítulo Quinto del Título Cuarto de la resolución en comento regula el trámite de la autoestimación catastral. Concretamente, el artículo 141 prevé que la autoestimación del avalúo es el derecho que tiene el propietario o poseedor de predios o mejoras, de presentar antes del 30 de junio de cada año ante la correspondiente autoridad catastral, la autoestimación del avalúo catastral.

Dicha autoestimación no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente y se incorporará al catastro con fecha de 31 de diciembre del año en el cual se haya efectuado, siempre que la autoridad catastral la encuentra justificada por mutaciones físicas, valorización, o cambios de uso. 8- En definitiva, las funciones de formación, actualización de la formación y conservación catastral corresponden a procedimientos diferentes, aunque correlacionados con miras al mismo objetivo de la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles.

Sin embargo, solo el procedimiento de conservación catastral permite la intervención de los propietarios en la determinación del avalúo a través de una autoestimación; en cambio, los dos primeros procesos están dirigidos a la intervención «oficiosa» de la autoridad catastral para cumplir los objetivos generales del catastro antes mencionados. 9- Tomando en consideración ese recuento normativo, y que el inciso 1.° del artículo 6.° de la Ley 44 de 1990 se refiere expresamente a la formación catastral, considero que la Radicado: 25000-23-37-000-2017-01626-01 (25818) Demandante: Fiduciaria Servitrust GNB Sudameris S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 limitación cuantitativa de la cuota tributaria del IPU solo aplica cuando el cambio en el avalúo es producto del procedimiento de formación, que no respecto de la conservación catastral, pues se tratan de procedimientos distintos y el artículo 6.° bajo análisis se restringió a ese preciso procedimiento de formación. En ese sentido, conforme con la exposición de motivos de la Ley 44 de 1990, se pone de presente que el artículo 6.° fue concebido para mitigar el impacto que genera el proceso de formación catastral en los avalúos de los predios y, como correlato de ello, en la base gravable del IPU, todo en los siguientes términos2: … Debido al retraso en la actualización de los catastros, el proceso de formación catastral ha originado saltos muy bruscos en el valor catastral de los bienes raíces y por ende un aumento significativo en los impuestos prediales.

A pesar de estar muy claras las reglas para que los concejos municipales manejen equitativamente estas situaciones a través de la fijación de las tarifas como se señalan en los artículos 4.° y 5.° (aún así), resulta conveniente fijar un límite máximo de incremento del impuesto para el primer año en que entre en aplicación el nuevo avalúo catastral formado … 10- Comoquiera que en el sub lite la variación del avalúo fue producto de la autoestimación efectuada por la contribuyente y aceptada por la autoridad competente, lo cual solo está previsto en el marco de la conservación catastral, que no dentro del proceso de formación catastral, considero que no era posible limitar la cuota tributaria al doble del IPU del año anterior en aplicación del referido artículo 6.° de la Ley 44 de 1990, ni (reiterado en el municipio de Chía mediante el artículo 25 del Acuerdo 52 de 2013). 11- Reconozco que la decisión adoptada en la sentencia se encuentra conforme con la tradicional posición jurídica de la Sección Cuarta, que acojo respetuosamente, lo cual no impide en el futuro reconducir el análisis de este tipo de juicios a partir de consideraciones como las aquí expuestas, si a bien lo tuviera la Sala.

Atentamente,  (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ 2 Anales del Congreso nro. 87, de 1989.