CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 (10685) Sancionado: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Convocado: Procuraduría General de la Nación SALVAMENTO DE VOTO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 de la Ley 1437 de 2011 y 49-7 del Reglamento Interno de la corporación, con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Veinticinco Especial de Decisión, procedo a exponer las razones que fundamentan mi salvamento de voto frente a la sentencia dictada el 18 de julio de 2025, que declaró ajustados al ordenamiento jurídico los actos disciplinarios sancionatorios proferidos por la Procuraduría Regional de Sucre y la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación el 2 de marzo y el 27 de octubre de 2022, que impusieron sanción de destitución e inhabilidad de 11 años y 3 meses en contra de Juan Gregorio Domínguez Carrascal, en condición de alcalde del municipio de Morroa (Sucre). 1.

Mi salvamento de voto radica en el análisis de la prescripción de la acción disciplinaria que considero configurada en este caso, porque el término de 5 años previsto en el artículo 30 la Ley 734 de 20031 para que se dicte y notifique el acto sancionatorio en primera instancia, contado a partir del auto de apertura de investigación proferido el 23 de enero de 2017, venció sin que se hubiera expedido dicha decisión2.

El acto que definió la responsabilidad disciplinaria fue dictado el 2 de marzo de 2022 y notificado el 8 de marzo de ese año, esto es, cuarenta y cuatro (44) días después de cumplido el plazo legal, término que la sentencia consideró suspendido por motivo de la declaración de emergencia económica, social y ecológica3 generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, ocurrida en el año 2020. 2.

Las razones de mi diferencia de criterio con la decisión mayoritaria se sustentan en tres aspectos que resumo así: (i) la naturaleza de la función administrativa sancionadora como manifestación del poder punitivo del Estado en el ámbito disciplinario; (ii) la interpretación restrictiva de la habilitación de suspensión de términos de actuaciones administrativas cuando estas involucran el ejercicio de la facultad sancionadora disciplinaria y, (iii) la equiparación jurisprudencial de las garantías del debido proceso en materia penal para la interpretación de la prescripción de la acción disciplinaria como límite del ius puniendi. 1 Artículo 30.

La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.

La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2003-00442-01. 3 Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, bajo el siguiente «presupuesto fáctico»: «Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación».

Referencia: Recurso extraordinario de revisión automático (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En lo atinente a la suspensión de términos por motivo de la pandemia del COVID- 19, específicamente en el conteo de la prescripción de la acción disciplinaria, la providencia afirma que «el legislador excepcional determinó, sin ambages que la suspensión de términos en actuaciones administrativas abarcaría el de prescripción, sin salvedades, advertencias o limitaciones relacionadas con su aplicación en asuntos de naturaleza sancionatoria», criterio que no comparto por los motivos que procedo a exponer. 4.

El artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 20204 autorizó la suspensión de términos en «actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa» por motivo de la pandemia del COVID-19, por lo que habilitó a las autoridades administrativas para que, mediante acto administrativo, decidieran suspender los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años, hasta que permaneciera vigente la emergencia sanitaria (art. 6)5-6. 5.

En este escenario, el decreto legislativo citado previó, entre otros aspectos, que el procurador general de la Nación podía «suspender la radicación y/o el trámite de solicitudes de convocatoria de conciliaciones en materia civil, de familia y comercial que se lleven a cabo en los centros de conciliación de la Procuraduría General de la Nación a nivel nacional, así como de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo», de acuerdo con la valoración de las circunstancias específicas de salubridad y capacidad institucional (art. 9).

Asimismo, determinó que los mecanismos de resolución de conflictos continuarían su trámite mediante el uso de tecnologías de la comunicación y la información, con la precisión de que «durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones» (art. 10). 6. Las disposiciones sobre la habilitación de conciliaciones no presenciales y la garantía de continuidad de la justicia alternativa establecieron, de manera expresa, que en «el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no corre[ría] el termino de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios de control» (art. 9), previsión que fue reiterada en el artículo 10 al disponer que «[d]urante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no corre[rían] los términos de prescripción o caducidad de las acciones». 7.

El análisis integral del Decreto Legislativo evidencia que el ámbito de aplicación de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas a cargo de la Procuraduría General de la Nación involucraba las atribuciones relativas a la prestación de los servicios alternativos de solución de conflictos afectados por motivo de la pandemia, función relacionada directamente con el ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, por constituir la conciliación prejudicial un requisito de 4 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica». 5 Decreto Legislativo 491 de 2020, artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años (…) Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (…)

PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. 6 El Procurador General de la Nación, mediante las Resoluciones 128, 136, 148, 173, 184 y 204 de 2020, suspendió los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias en curso, desde el 17 de marzo hasta el 25 de mayo de 2020, actos administrativos que no fueron objeto del control inmediato de legalidad.

Referencia: Recurso extraordinario de revisión automático (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y de lo contencioso- administrativo7. 8.

En este contexto se entiende que la previsión del Decreto Legislativo 491 de 2020, según la cual durante la vigencia de la emergencia sanitaria no correrían los términos de prescripción ni caducidad de las acciones o de los medios de control frente a los cuales la conciliación constituye un requisito de procedibilidad, entre los que no se encuentra la potestad sancionadora disciplinaria de la cual el Estado es titular8. 9.

Así entonces, considero que la habilitación para suspender términos en las actuaciones administrativas dispuesta por el Gobierno nacional, en condición de legislador extraordinario, se sustentó en el propósito específico de asegurar la continuidad de los mecanismos alternativos de solución de conflictos a cargo de la Procuraduría General de la Nación, entre los que se encuentra la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad del ejercicio de las acciones judiciales ante las jurisdicciones contencioso-administrativa, civil y familia, que materializó la protección del derecho de acción del ciudadano, al prever que no correrían los términos de caducidad o prescripción. La habilitación excepcional de suspensión de las actuaciones administrativas no estableció, de manera alguna, el aplazamiento del ejercicio del poder punitivo del Estado manifestado mediante la facultad sancionadora disciplinaria. 10.

En el escenario de las actuaciones administrativas a cargo de la Procuraduría General de la Nación resultaba necesario mencionar en la sentencia, conforme con los artículos 277 y 278 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las cuatro «funciones misionales principales» de esa autoridad, así: (i) vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos;

(ii) proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad; (iii) defender los intereses de la sociedad y derechos colectivos mediante la interposición de las acciones que considere necesarias y, (iv) «ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley»9.

Lo anterior, con el fin de explicar la diferencia de la función que involucra la manifestación del poder punitivo del Estado. 11. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que es válida la competencia atribuida constitucionalmente a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, inclusive a los de elección popular10, como una manifestación del poder punitivo del Estado a través del derecho sancionador disciplinario, cuyo propósito es prevenir y castigar aquellas conductas 7 Ley 640 de 2001, artículo 35.

Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.

La norma citada fue derogada por la Ley 2220 de 2022, que en el artículo 88 dispone: definición de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso-administrativo. La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso- administrativos es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, autocompositivo, por medio del cual las partes, por conducto de apoderado, gestionan ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa.

Artículo 89. Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. (…) En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. 8 Ley 734 de 2002, artículo 1.

Titularidad de la potestad disciplinaria. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. 9 Corte Constitucional, sentencias C-193 de 2020 y C-030 de 2023. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-355 de 2015. Referencia: Recurso extraordinario de revisión automático (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivadas del incumplimiento de los deberes en el ejercicio de la función pública11, con carácter «autónomo e independiente»12-13. 12.

Estas características de autonomía e independencia no implicaron, de modo alguno, la ampliación del límite temporal dispuesto por el legislador para que opere la prescripción de la acción disciplinaria ejercida en virtud del poder punitivo del Estado regulado por el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002) vigente en la época de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social que sustentó la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. 13.

Bajo este marco constitucional, legal y jurisprudencial, estimo que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas habilitada por el Decreto Legislativo 491 de 2020 para «garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas» durante la pandemia causada por el COVID-19, no era aplicable a la función sancionadora atribuida constitucionalmente a la Procuraduría General de la Nación, por involucrar dicha potestad una manifestación del poder punitivo del Estado mediante el ejercicio del derecho administrativo sancionador en el ámbito disciplinario. 14.

Adicionalmente, en mi criterio, la excepción prevista en el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según la cual la habilitación conferida a las autoridades administrativas para la suspensión de términos en los trámites de esa naturaleza no era aplicable «a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales», entre las que se encuentra la facultad sancionadora del Estado en materia disciplinaria14. 15.

Lo anterior, porque en casos como el presente, en el que la sanción disciplinaria consistió en la destitución de un cargo de elección popular, el ejercicio del poder sancionador del Estado conlleva la restricción del derecho de acceso a cargos públicos, el cual ha sido considerado como una «de las principales expresiones de los derechos de participación en la conformación, el ejercicio y el control del poder político»15. 16.

En este ámbito, el derecho citado es catalogado como «fundamental», porque la seguridad de su ejercicio «permite efectivizar el principio de participación política, sobre el cual descansa el sustento filosófico que orienta e inspira nuestra Constitución Política. De esta manera, se trata de una garantía inherente a la naturaleza humana, la cual, derivada de su racionalidad, le otorga la oportunidad de tomar parte en el manejo de los asuntos públicos». 17.

Por tanto, estimo válido afirmar que la restricción del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, derivada de la sanción disciplinaria impuesta por la 11 Corte Constitucional, sentencias C-818 de 2005, C-504 de 2007 y SU-712 de 2013. 12 Corte Constitucional, sentencias C-028 de 2006 y C-504 de 2007. 13 Sobre el tema, resulta relevante lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, en el siguiente sentido: «136.

Vale la pena precisar que la caracterización de los actos administrativos disciplinarios como expresiones de un ejercicio de administración de justicia ha sido empleada por la Corte con tres propósitos. Primero, para precisar la necesidad de incorporar las garantías del debido proceso en materia judicial al procedimiento administrativo disciplinario.

Segundo, para examinar la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos disciplinarios. Y, tercero, en defensa de la facultad del juez contencioso para ejercer un control pleno e integral sobre el acto administrativo disciplinario, con el objeto de garantizar el debido proceso». 14 Comisión de Disciplina Judicial, decisión del 4 de agosto de 2021, exp. 68001-11-02-000-2017-01800-01. «Sobre el particular, inicialmente podría pensarse que, como la norma se refirió textualmente a las «acciones», entonces sería extensible a la acción disciplinaria.

Sin embargo, no puede pasarse por alto que la acción disciplinaria es de carácter público y oficioso, por lo cual le corresponde ejercerla en forma exclusiva y privativa al Estado, en ejercicio del Ius puniendi (…) Por todo lo anterior, en criterio de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la suspensión del término de prescripción de que trata el Decreto Legislativo 564 de 2020 no resulta aplicable al juez disciplinario al momento de ejercer la acción disciplinaria». 15 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2023.

Referencia: Recurso extraordinario de revisión automático (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procuraduría General de la Nación como autoridad administrativa a cargo del ejercicio del poder punitivo del Estado, mediante la manifestación del derecho sancionador, encuadra en el supuesto de hecho descrito en el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según el cual la suspensión de términos «no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales». 18.

Por último, pienso que la interpretación sobre la suspensión de términos aplicada en la sentencia objeto de este salvamento debió atender la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, según la cual «el disciplinado tiene las mismas prerrogativas del procesado penalmente, en virtud de los principios de favorabilidad, defensa, entre otros»16, por ser el derecho disciplinario una especie del derecho administrativo sancionador, mediante el cual se manifiesta el poder punitivo del Estado, tal y como lo hace el derecho penal17. 19.

En este escenario, la prescripción de la acción disciplinaria, como causal de extinción del ejercicio del poder punitivo del Estado, constituye una garantía fundamental semejante a la que opera en materia penal, por virtud de la cual cesa la potestad sancionadora de la autoridad, al no haber sido ejercida en el término legal previsto para expedir la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria, la cual se entiende impuesta con la expedición y notificación del acto principal que la contiene18. 20.

Este límite temporal, según lo ha señalado la Corte Constitucional, se fundamenta en los principios de dignidad humana y libertad, y garantiza que el procesado no tenga «el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia condenatoria»19. 21. En atención a dichos principios, el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas para la garantía de los usuarios del sistema de justicia en el marco del estado de emergencia económica, ecológica y sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, suspendió los términos de prescripción y caducidad de las acciones judiciales, excepto en materia penal. 22.

La Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política esta disposición, al considerar que si «se permitiera, durante los estados de excepción, la suspensión de los términos de prescripción de la acción penal (artículos 83 a 86 del Código Penal), como límite al ejercicio del poder punitivo estatal, se haría nugatoria la garantía de temporalidad que se deriva de los principios de dignidad humana y de libertad y que implican que, pasado el tiempo previsto en la ley para poder reprimir la 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2023, exp. 11001-03- 15-000-2023-04344-00. 17 Ley 153 de 1887, artículo 8.

Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-083 de 1995. «La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual.

Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de carácter general. (…) Las reglas generales de derecho. Se dijo un poco más arriba que cuando el juez razona por analogía, aplica la ley a una situación no contemplada explícitamente en ella, pero esencialmente igual, para los efectos de su regulación jurídica, a la que sí lo está. Esta modalidad se conoce en doctrina como analogía legis, y se la contrasta con la analogía juris en la cual, a partir de diversas disposiciones del ordenamiento, se extraen los principios generales que las informan, por una suerte de inducción, y se aplican a casos o situaciones no previstas de modo expreso en una norma determinada». 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2003-00442-01. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-433 de 2020.

En igual sentido, sentencias C-1033 de 2006, C-094 de 2021 y T-229 de 2023. Referencia: Recurso extraordinario de revisión automático (Ley 2094 de 2021) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta punible, la sanción ha perdido necesidad y el Estado, sobre quien pesa la carga de desvirtuar la presunción de inocencia, ya no disponga de la posibilidad de proferir el reproche punitivo»20. 23.

En este orden de ideas, considero que la titularidad de la acción punitiva del Estado en materia penal implica que la prescripción, como garantía del ejercicio oportuno de ese poder, cumple idéntica función en el derecho administrativo sancionador disciplinario, pues lo pretendido en ambos regímenes con la causal de extinción es limitar la facultad de la autoridad administrativa o judicial, para evitar la prolongación indefinida de la decisión que califique la conducta del infractor de la ley. 24.

Por las razones expuestas, concluyo lo siguiente: (i) La suspensión de términos de las actuaciones administrativas habilitada mediante el Decreto Legislativo 491 de 2020, constituyó una excepción establecida durante la vigencia del estado de emergencia económica, ecológica y sanitaria destinada a proteger el derecho de acción del ciudadano en materias que requieren conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para el ejercicio de acciones o medios de control.

(ii) El Gobierno nacional, al dictar el decreto legislativo citado, excluyó de su aplicación las actuaciones relativas a la efectividad de derechos fundamentales, supuesto en el que este proceso encuadra de forma inequívoca al involucrar la imposición de una sanción disciplinaria que limita el derecho fundamental de acceso a cargos públicos.

(iii) Finalmente, a partir de un ejercicio de interpretación analógica realizado por la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso-administrativo para extender las garantías del derecho penal al disciplinario, considero que la no aplicación de la suspensión de términos en el conteo de la prescripción de la acción penal aplicaba igualmente para las actuaciones administrativas disciplinarias que generaron la restricción del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, porque las dos constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado, cuyo ejercicio está sometido a un término legal preciso para definir la responsabilidad del infractor, so pena de que opere la extinción de las acciones sancionatorias.

En los anteriores términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente 20 Corte Constitucional, sentencia C-213-2020.