www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez Demandados: Departamento Nacional de Estadística (DANE), Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (FONDANE) y Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia (ACAC) Tema: Relación laboral encubierta – revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos tanto por el demandante como por el DANE contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Se anuncia que se revocará dicha providencia. II.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2016-313-006236-1 del 18 de julio de 2016 expedido por el DANE, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta desde el 30 de enero de 1995 hasta el 31 de agosto de 2013 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes para llevar a cabo diferentes actividades relacionadas con el objeto de la entidad, como la recolección de información y coordinación de actividades. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de las prestaciones sociales que devengan los empleados que desempeñan funciones similares en el DANE, de manera indexada, más los aportes que dicha entidad debió asumir por concepto de pensión, salud y riesgos laborales, y que se tenga en cuenta el tiempo de servicios para efectos pensionales.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado incurrió en falsa motivación e infringió las normas en que debía fundarse teniendo en cuenta que i) desde el 30 de enero de 1995 hasta el 31 de agosto de 2013 suscribió múltiples contratos de prestación de servicios con la demandada de forma directa y tercerizada (a través de la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia), y que durante la vigencia de la relación contractual desarrolló labores misionales y permanentes propias del DANE, de manera personal y bajo subordinación, como coordinador y/o asistente de índices en el Área Misional de Dirección Técnica de Metodología y Producción Estadística; y ii) a partir del 17 de septiembre de 2013 fue incorporado a la planta de personal de la entidad en el empleo de profesional universitario, código 2044, grado 10.

Contestación de la demanda 4. El DANE se opuso a las pretensiones por los siguientes motivos: i) el demandante no desarrolló funciones misionales y permanentes, sino que suscribió varios contratos de prestación de servicios regidos por la Ley 80 de 1993, en los que desarrolló las obligaciones con independencia y autonomía administrativa y técnica, y aunque usó ciertos bienes de la entidad y realizó actividades en las instalaciones de esta no cumplió horarios ni estuvo sujeto al régimen disciplinario de los empleados públicos ni recibió pagos por concepto de viáticos; ii) el control y vigilancia ejercidos en virtud del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 no pueden entenderse como subordinación; iii) en todos los contratos se pactó una cláusula de exclusión de relación laboral y en ninguno se acordó el pago de prestaciones sociales; iv) la contratación del actor se dio en razón a la carencia de personal de planta que pudiera realizar las actividades convenidas; y v) el accionante no tiene derecho a prestaciones sociales porque no cumplió las formalidades para ser empleado público. 5.

El FONDANE y la ACAC no contestaron la demanda. Sentencia apelada 6. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda mediante la sentencia del 20 de septiembre de 2018 pues encontró acreditada la existencia de la relación laboral encubierta. 7. En la providencia declaró probada la excepción de prescripción por el período comprendido entre el 30 de enero de 1995 y el 13 de febrero de 2006. 8.

Como fundamentos de la decisión señaló: i) el actor no ejerció siempre las mismas funciones, pero estas correspondían a un proceso macro de recolección de la información que requería el DANE, escenario donde debía coordinar, supervisar, capacitar y brindar apoyo y asistencia técnica al personal, tareas para Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 las que fue capacitado por la misma entidad; ii) el tiempo de servicio demuestra que las funciones no eran transitorias sino permanentes; iii) la entidad impartió instrucciones al actor sobre plazos para entregar información y requirió su presencia o disponibilidad en ciertos días y horas, por lo que la actividad dejó de ser autónoma; iv) el demandante estaba sometido a órdenes e instrucciones impartidas por funcionarios del DANE; y v) el vínculo contractual se interrumpió entre el 13 de febrero de 2006 y el 19 de enero de 2007, y la reclamación se presentó el 17 de junio de 2016, con lo cual operó la prescripción trienal desde el 13 de febrero de 2006 hacia atrás. 9.

En la providencia de primera instancia no se condenó en costas a la parte demandada. Recurso de apelación 10. Inconformes con la decisión, el demandante y el DANE interpusieron sendos recursos de apelación, por las siguientes razones: 10.1. El demandante: i) no se configuró la prescripción respecto de las prestaciones causadas antes del 13 de febrero de 2006 porque la relación con el DANE se mantuvo durante marzo y abril de 2006 (por prórroga del contrato n.° 0091), y desde mayo hasta diciembre de 2006 (a través del contrato n.° 342- 2006, suscrito con la ACAC), de tal manera que no se interrumpió el vínculo contractual; y ii) se debió condenar en costas a la parte demandada. 10.2.

El DANE reprochó los siguientes aspectos de la sentencia: i) la interrupción durante once (11) meses desdibujó la «presunta naturaleza de la continuada prestación del servicio subordinado»; y las tareas no tuvieron un punto de convergencia debido a que el actor no ejerció la misma función; ii) el DANE puede desarrollar sus cometidos a través de su personal de planta o por conducto de contratistas, pero estos últimos no adquieren la calidad de empleados o funcionarios; iii) las contratantes fueron tres (3) entidades diferentes, pero el Tribunal no individualizó la responsabilidad para cada una de ellas ni tuvo en cuenta que esta situación desfiguraba la continuada prestación del servicio para una misma persona jurídica; y iv) los testimonios no demuestran que el actor cumplía un horario laboral, pues no ejemplificaron las circunstancias concretas de tiempo, modo y lugar o algún episodio en el que este hubiera sido conminado a presentarse en las instalaciones del DANE durante la jornada prevista para los empleados de planta o que se le hubiera llamado la atención por su incumplimiento, por lo que no es cierto que se haya configurado una relación laboral encubierta.

Intervención en segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 11. En sus alegatos, el DANE reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación. Asimismo, agregó que el demandante no cumplió con su carga de demostrar la subordinación, teniendo en cuenta que esta no se acredita por el solo hecho de que existan contratos de prestación de servicios consecutivos en el tiempo. 12.

El actor insistió en señalar que están demostrados los elementos que acreditan la relación laboral encubierta. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 13. La Sala debe definir si la providencia objeto de reproche incurrió en los yerros que le endilgaron las partes. En ese sentido se deberá establecer lo siguiente: i) ¿el actor demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio? En caso de que sea afirmativa la respuesta a la pregunta anterior: ii) ¿se configuró la prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales que se habrían causado en relación con los contratos celebrados y ejecutados en el lapso comprendido entre el 30 de enero de 1995 y el 13 de febrero de 2006?; iii) ¿erró el Tribunal porque no individualizó la responsabilidad entre las entidades contratantes?; y iv) ¿se debía condenar en costas de primera instancia a la entidad demandada? Marco normativo y jurisprudencial: las relaciones laborales encubiertas 14.

Quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, por la ejecución de las prestaciones bajo la continuada subordinación, puesto que este es el elemento esencial de ese tipo de relaciones. 15. El Consejo de Estado ha identificado ciertas pautas en torno a las relaciones laborales que se encubren o camuflan mediante contratos de prestación de servicios (numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993),1 de las cuales se destacan las siguientes: 15.1.

La reclamación encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado y se reconozcan sus consecuencias prestacionales debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva, aspecto que debe analizarse en la sentencia correspondiente.

Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta (30) días hábiles entre la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015); y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. 15.2.

Los aportes pensionales son imprescriptibles, pero no la devolución de los dineros que pagó el contratista por ese concepto. 15.3. Las reclamaciones sobre los aportes con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 15.4. Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. 15.5.

El reconocimiento de prestaciones sociales y del tiempo de servicios para fines pensionales a causa de la declaración de existencia de una relación laboral con el Estado se da a título de restablecimiento del derecho. 15.6. El «término estrictamente indispensable» al que se refiere el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato de prestación de servicios, el cual es esencialmente temporal, sin ánimo de permanencia. 15.7.

No es procedente la devolución de los aportes que habría tenido que asumir la Administración y que realizó el contratista con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por la naturaleza parafiscal de ellos. El caso concreto 16. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, el accionante suscribió 44 contratos de prestación de servicio con las entidades demandadas, a fin de realizar tareas en el DANE, así: Contrato u orden de servicios Duración Objeto Contratante 013 del 24 de enero de 1995 30/1/1995 al 19/5/1995 Coordinación, supervisión, control y seguimiento de actividades de recolección de información FONDANE 628 del 1 de septiembre de 1995 3/9/1995 al 4/10/1995 Asistir a capacitación y luego impartirla en sedes departamentales FONDANE 690 del 9 de octubre de 1995 9/10/1995 al 8/12/1995 Coordinación, supervisión, control y seguimiento de actividades de recolección de información FONDANE 151 del 22 de mayo de 1996 27/5/1996 al 3/jun/1996 Asistir a un curso y luego impartirlo en una sede departamental FONDANE 190 del 19 de junio de 1996 28/6/1996 al 8/8/1996 Asistencia en funciones de coordinación, supervisión, FONDANE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 control y seguimiento de actividades de recolección de información 342 del 4 de septiembre de 1996 9/9/1996 al 11/9/1996 7/10/1996 al 18/10/1996 Asistir a un curso y luego impartirlo en una sede departamental FONDANE 753 del 21 de octubre de 1996 28/10/1996 al 16/12/1996 Asistencia en funciones de coordinación, supervisión, control y seguimiento de actividades de recolección de información FONDANE 968 del 17 de diciembre de 1996 17/12/1996 al 24/12/1996 Asistencia en funciones de coordinación, supervisión, control y seguimiento de actividades de recolección de información FONDANE 082 del 11 de febrero de 1997 14/2/1997 al 13/12/1997 Auxiliar administrativo FONDANE 1205 del 15 de diciembre de 1997 15/12/1997 al 30/1/1998 Apoyar proceso de organización y control de encuesta FONDANE 059 del 9 de febrero de 1998 3/2/1998 al 30/11/1998 Actividades para mayor control de encuesta; supervisión de actividades de recolección, crítica, codificación y concentración de resultados; establecer y aplicar parámetros de control de calidad; coordinar actividades de recuento de viviendas y actualización cartográfica FONDANE 997 del 1 de diciembre de 1998 1/12/1998 al 28/1/1999 Actividades para mayor control de encuesta; supervisión de actividades de recolección, crítica, codificación y concentración de resultados; establecer y aplicar parámetros de control de calidad; coordinar actividades de recuento de viviendas y actualización cartográfica; adelantar cursos de capacitación, inducción y reinducción de contratistas; controlar la utilización de vehículos asignados al personal de campo; supervisar actividades de investigaciones FONDANE 0055 del 1.° de febrero de 1999 1/2/1999 al 17/4/1999 Coordinación y asistencia técnica a personal contratado FONDANE 0242 del 19 de abril de 1999 19/4/1999 al 18/7/1999 Coordinación y asistencia técnica a personal contratado FONDANE 0528 del 21 de julio de 1999 21/7/1999 al 20/1/2000 Coordinación y asistencia técnica a personal contratado FONDANE 0051 del 1 de febrero de 2000 1/2/2000 al 31/12/2000 Coordinación y asistencia técnica a personal contratado FONDANE 0050 del 16 de enero de 2001 16/1/2001 al 15/3/2001 Prorrogado del 16/3/2001 al 15/4/2001 Coordinación y asistencia técnica a personal contratado DANE 0166 del 16 de abril de 2001 16/4/2001 al 31/12/2001 Asesoría y asistencia técnica a personal contratado DANE 008 del 2 de enero de 2002 2/1/2002 al 15/2/2002 Organización de capacitación, monitoreo en recolección, crítica, codificación y captura de información DANE 0226 del 18 de febrero de 2002 20/2/2002 al 19/12/2002 Prorrogado del 20/12/2002 al 2/2/2003 Organización de capacitación, monitoreo en recolección, crítica, codificación y captura de información DANE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 0041 del 7 de febrero de 2003 7/2/2003 al 6/10/2003 Prorrogado del 7/10/2003 al 21/12/2003 y del 22/12/2003 al 5/2/2004 Asesoría técnica y metodología a personal contratado DANE 0072 del 13 de febrero de 2004 13/2/2004 al 12/2/2005 Asesoría técnica y metodología a personal contratado DANE 0091 del 14 de febrero de 2005 14/2/2005 al 13/2/2006 Prorrogado del 14/2/2006 al 27/4/2006 Asesoría técnica y metodología a personal contratado DANE 342-2006 del 1 de mayo de 2006 1/5/2006 al 18/1/2007 Apoyo técnico y metodológico al personal contratado en el DANE ACAC 4607 del 19 de enero de 2007 19/1/2007 al 10/6/2007 Apoyo técnico y metodológico al personal contratado FONDANE 635-07 del 28 de mayo de 2007 12/6/2007 al 28/12/2007 Prorrogado del 29/12/2007 al 27/1/2008 Apoyo técnico y metodológico al personal contratado FONDANE 068 del 1 de febrero de 2008 1/2/2008 al 30/4/2008 Apoyo técnico y metodológico al personal contratado DANE- FONDANE 0985 de 2008 22/5/2008 al 30/7/2008 Orientación al personal contratado ---- 1520 del 4 de agosto de 2008 8/8/2008 al 31/10/2008 Orientación al personal contratado FONDANE 2582 del 4 de noviembre de 2008 5/11/2008 al 31/12/2008 Orientación al personal contratado FONDANE 0004 del 22 de enero de 2009 22/1/2009 al 15/6/2009 Orientación al personal contratado DANE 0629 del 19 de junio de 2009 19/6/2009 al 30/12/2009 Orientación al personal contratado DANE- FONDANE 10219-2010 del 4 de enero de 2010 4/1/2010 al 3/7/2010 Orientación al personal contratado en el DANE ACAC 14143-2010 del 6 de julio de 2010 6/7/2010 al 30/10/2010 Orientación al personal contratado en el DANE ACAC 16725-2010 del 2 de noviembre de 2010 2/11/2010 al 8/1/2011 Orientación al personal contratado en el DANE ACAC 60 del 1 de enero de 2011 13/1/2011 al 12/4/2011 Orientación al personal contratado DANE 371 del 12 de abril de 2011 13/4/2011 al 28/11/2011 Orientación al personal contratado DANE 1369 del 29 de noviembre de 2011 29/11/2011 al 31/1/2012 Orientación y difusión de aspectos técnicos y metodológicos al personal contratado DANE 223 del 31 de enero de 2012 3/2/2012 al 30/8/2012 Asistencia técnica en actividades logísticas y operativas DANE 1192 del 30 de agosto de 2012 31/8/2012 al 31/12/2012 Actividades logísticas y operativas DANE 97 del 8 de enero de 2013 9/1/2013 al 31/3/2013 Coordinación y control de actividades logísticas y operativas DANE 543 del 1 de abril de 2013 1/4/2013 al 31/5/2013 Asistencia técnica en actividades logísticas y operativas DANE 985 del 5 de junio de 2013 6/6/2013 al 30/6/2013 Asistencia técnica en actividades logísticas y operativas DANE 1114 del 4 de julio de 2013 4/7/2013 al 31/8/2013 Garantizar desarrollo de actividades de campo como levantamiento, verificación y análisis de información DANE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 17.

Del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimoniales), la Sala concluye que el accionante no demostró la continuada subordinación por las siguientes razones: 18. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en los contratos de prestación de servicios está ínsito el principio de coordinación que implica un control de las tareas que desarrolla el contratista en aras de lograr la ejecución eficiente y eficaz del contrato.2 19.

Por su parte, la subordinación puede manifestarse de diferentes maneras, según el servicio de que se trate, y puede implicar el cumplimiento de órdenes, jornadas u horarios de trabajo, modos de hacer las actividades y las cantidades en que deben realizarse, la determinación de protocolos de organización y el sometimiento al poder disciplinario, siempre que se demuestre la continuada subordinación3. 20.

En este caso no se cuestiona que el accionante prestó un servicio de manera personal y a cambio de una remuneración (honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que están suficientemente acreditados con las pruebas recaudadas. Por consiguiente, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus labores bajo una continuada subordinación o no. 21.

Entre las pruebas documentales se encuentran algunos correos electrónicos enviados a varias personas, entre ellas el actor, el 29 de abril de 2010, 29 de julio de 2010, 29 de octubre de 2010, 27 de diciembre de 2010, 1.° de julio de 2011, 17 de octubre de 2012 y 4 de junio de 2013, a través de los cuales se comunicaban los plazos y cronogramas para registrar y enviar datos, se solicitaba información o se requería a algunas personas para que asistieran determinado día, hasta cierta hora, para responder inquietudes y novedades en las épocas de cierre de la producción, situaciones que son manifestación de la coordinación necesaria en los contratos de prestación de servicio. 22.

No se puede considerar que por sí mismos estos impliquen la continuada subordinación, puesto que los contratistas son colaboradores del Estado y coadyuvan con las entidades en el logro de sus fines, lo cual implica obligaciones. 23. En los correos lo que se puede apreciar son orientaciones para una serie de colaboradores con el objeto de organizar la entrega del producto convenido. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019), M.P., Carmelo Perdomo Cuéter. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 24. Especial mención merece el correo del 29 de abril de 2011 en el cual el accionante solicitó autorización para trabajar al día siguiente (sábado), pues el DANE central requería al «personal de índices» para realizar el cierre de las investigaciones, lo cual permite entender que no se trataba de la imposición de un horario de trabajo por parte de la contratante, sino que esto ocurría de manera excepcional y en cumplimiento de algunas obligaciones estipuladas en los contratos. 25.

Los oficios suscritos por el actor y dirigidos a empresas que habían sido seleccionadas para tomar muestras o para ser contratadas tampoco acreditan que las entidades demandadas hayan ejercido una continuada subordinación sobre él. Tales documentos solo dan cuenta de ciertas tareas que desarrollaba el accionante en ejecución de los contratos. 26.

De igual manera, las certificaciones de que el actor recibía capacitaciones y/o las impartía a otras personas tampoco reflejan subordinación alguna. De hecho, tales actividades fueron pactadas en múltiples contratos, por lo que solo pueden entenderse como desarrollo de los objetos contractuales. 27. Frente a los informes de «comisión», vale la pena destacar que así los denominaba el accionante, pero no existe en el expediente ningún acto expedido por las entidades contratantes a través de los cuales se hubieran concedido comisiones de servicios en los términos de los artículos 65 y siguientes del Decreto 1042 de 1978, por lo que realmente se trataba de reportes que aquel presentaba cuando realizaba ciertas actividades o asistía a jornadas de capacitación, lo cual no desdibuja los contratos de prestación de servicios, sino que supone el cumplimiento de las obligaciones convenidas en ellos.

Igual consideración merecen los gastos de desplazamiento que reconocían las entidades bajo determinadas condiciones, los cuales fueron pactados en varios contratos y no tienen la connotación de viáticos conforme al artículo 61 ibidem, toda vez que no existe prueba de la concesión de comisiones. 28. En el expediente también se encuentran algunos memorandos en los cuales se impartían instrucciones sobre cómo registrar, analizar y enviar la información recaudada, pero estos no iban dirigidos individualmente al actor, sino al personal que estaba a cargo de esas actividades. 29.

Para la Sala, estos documentos no demuestran una continuada subordinación porque no se trató de la imposición de órdenes que trastornaran la autonomía del contratista, sino de lineamientos tendientes a organizar y coordinar los procesos de registro, estudio y reporte de datos. Además, en el plenario solo obran dos (2) memorandos del 12 de octubre y 23 noviembre de 2004, lo cual da cuenta de que no se trató de una circunstancia continuada, teniendo en cuenta la multiplicidad de contratos celebrados.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 30. Los testimonios practicados no permiten concluir que el demandante estuvo sometido a una continuada subordinación por parte de las entidades contratantes, pues solo reflejan el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios.

Tal es el caso del suministro de elementos de papelería por parte de la contratante y la necesidad de que el actor acudiera a la sede del DANE para entregar la información recaudada y atender inquietudes o dudas que se presentaran sobre los índices. 31. Aunque algunos testigos mencionaron que el actor acudía a las instalaciones del DANE desde las 7:30 a. m., lo cierto es que no existe prueba alguna que indique que las contratantes impartieron órdenes en tal sentido, sujetas a sanciones ante su incumplimiento.

La Sala observa que las actividades a cargo del demandante comprendían la coordinación de un grupo de contratistas (recolectores, encuestadores, digitadores, revisores, etc.) y que aquel acudía a la sede del DANE para cumplir algunas de esas tareas (otras se realizaban en campo); sin embargo, el actor no demostró que ello sucedía por disposición u orden de la entidad, de tal manera que no puede entenderse esta circunstancia como manifestación de una continuada subordinación, sino como un comportamiento autónomo del contratista.4 32.

Dos (2) testigos5 manifestaron que el accionante recibía órdenes del supervisor operativo, del director regional, del área administrativa (respecto de la selección de contratistas) y del DANE central, pero hicieron referencia general a las ocasiones en que dicha entidad requería información relacionada con las actividades convenidas, hecho que demuestra el cumplimiento de obligaciones pactadas en los contratos y la coordinación en la ejecución de estos, mas no la imposición de órdenes que desdibujaran la autonomía con la cual el contratista realizaba sus deberes. 33.

Las entidades accionadas celebraron múltiples contratos de prestación de servicios con el demandante por un lapso prolongado (1995 a 2013), situación que podría generar dudas acerca del carácter temporal de las tareas o funciones; no obstante, esto no constituye prueba suficiente de la continuada subordinación ni puede confundirse con ella.

Sin perjuicio de lo anterior, los compromisos que adquirió el actor en el marco de los contratos podían coincidir a veces, pero no fueron siempre los mismos, circunstancia que destacó el propio Tribunal y resaltó el DANE en su apelación. 4 En algunas oportunidades, esta corporación ha precisado que la asistencia del contratista a la sede de la entidad contratante no comporta subordinación necesariamente.

Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001 23 31 000 1999 0039 01(IJ), M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000 23 25 000 2010 00249 01 (4991-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Héctor Narcés Mallarino Rodríguez y José Manuel Molina Barrios.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 34. Por otra parte, resulta inane comparar las funciones del empleo de profesional universitario, código 2044, grado 10 (en el cual fue vinculado el demandante a partir del 17 de septiembre de 2013, en provisionalidad), con las actividades que realizaba el actor como contratista, ya que no se logró probar la continuada subordinación.6 35.

Como los reparos que planteó el DANE en su recurso de apelación están llamados a prosperar en tanto el actor no demostró que la prestación del servicio hubiera estado sometida a una continuada subordinación, la Sala revocará la sentencia de primera instancia (incluida la condena en costas) y negará las pretensiones de la demanda, sin que resulte necesario emitir pronunciamiento sobre los demás problemas jurídicos planteados, ya que estos estaban sujetos a que se acreditara la existencia de una relación laboral encubierta.

Condena en costas 36. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que en todo caso la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 37.

Al revisar el caso concreto se considera que los fundamentos expuestos por las partes recurrentes no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes dirigidas a defender sus intereses, lo que lleva a no imponer condena en costas en primera y segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda. 6 En la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, la Sección Segunda indicó que «[e]l hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-01137-01 (0225-2019) Demandante: Fredy Manuel Pérez Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 TERCERO. Sin condena en costas en primera y segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.