CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 23 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 27). La señora Argemira Váquiro, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 11692 de 4 de abril y RDP 21956 de 14 de junio, ambas de 2018, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (14 de septiembre de 2015), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 15 de junio de 1958, ha prestado sus servicios como maestra departamental y nacional «[…] entre el 12 de septiembre de 1979 hasta el 7 de octubre de 1980 […]» y a partir del «31 de julio de 1993», «[…] cumplió 20 años de servicio y alcanzó su status para gozar de la Pensión Gracia el […] 14 de septiembre de 2015» (sic).
Que, además, ejerció su empleo «[…] con honradez, consagración y buena conducta […]», motivo por el cual el 15 de diciembre de 2017 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones controvertidas, con el argumento de que la mayor parte de su vinculación con la docencia fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286 a 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 42 y 80 del CPACA; 3º, 4º y 13 de la Ley 39 de 1903; 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º de la Ley 24 de 1947, 4º de la Ley 4ª de 1966, 1º y 10º de la Ley 43 de 1975; 1º y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989; 2º a 4º, 6º, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993, 5º del Decreto 1743 de 1966 y 1º a 6º del Decreto ley 2277 de 1979.
Arguye que la demandada incurre en falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, toda vez que si «[…] hubiera estudiado el tema planteado a la luz de la Ley 60 de 1993, que se citó en el Derecho de Petición y hubiese analizado la prueba sobre descentralización de la educación seguramente hubiera concluido en que […] el tiempo de servicio prestado […] a partir del 23 de agosto de 1996 […] mutó a Territorial-Departamental.
Como no lo hizo así […] le privó de reconocer que […] sí había cumplido veinte (20) años de servicio aptos para el reconocimiento de la pensión […]» (sic) gracia. Que, de acuerdo con la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo, los recursos del sistema general de participaciones «[…] pertenecen a la respectiva entidad territorial, lo que en concordancia con el artículo 38 de [la Ley 715 de 2001], permite concluir […] que el vínculo y relación laboral de los docentes se da para con la entidad territorial correspondiente […] y no con la Nación, quien […] descentralizó y transfirió el manejo de la educación al nivel departamental, distrital o municipal» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 290 a 295).
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, algunos no, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asimismo, propuso las excepciones que denominó inexistencia del derecho y de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Aduce que la accionante «[…] estuvo vinculada como docente nacional y eventualmente como nacionalizad[a]; es decir, durante lapsos independientes que no se pueden sumar para obtener la pensión gracia que persigue, pues conforme a la Ley, en estos casos tienen que excluirse los tiempos servidos a la Nación» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 433 a 441).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 23 de septiembre de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que si bien la actora ingresó al magisterio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, «[…] solo le resultan computables para la pensión gracia los tiempos laborados del 12 de septiembre de 1979 al 07 de octubre de 1980, por cuanto son del orden territorial-nacionalizado […]» (sic), al paso que aquellos trabajados a partir del 31 de julio de 1993 «[…] no pueden tenerse en cuenta […], habida cuenta [de] que se trata de vínculos […] de carácter Nacional […]» (sic).
Que no le asiste razón a la accionante cuando asegura que su relación de naturaleza nacional varió con ocasión de la expedición de la Ley 60 de 1993, puesto que aunque con esta el legislador descentralizó el servicio de la educación, en todo caso el período de labores ulterior al 17 de febrero de 1997 «[…] no puede ser computado para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, pues […] la incorporación del personal docente y directivo docente a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias […] no cambió el régimen pensional de [quienes] venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularan con posterioridad […], pues por mandato del artículo 6o [ibidem] […] el régimen prestacional aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 450 a 466 vuelto).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo omitió analizar que la descentralización del sistema educativo «[…] involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo […] iniciado con la Ley 60 de 1993, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pas[ó] de un vínculo docente-nación a un vínculo docente-departamento o docente-municipio/distrito […]» (sic).
Que a pesar de que no desconoce que el interregno laborado «[…] desde el 31 de julio de 1993 hasta el 22 de agosto de 1996, [es] de carácter nacional y que por tanto […] no [es] apto […] para el reconocimiento de la pensión, […] los tiempos servidos a partir del 23 [posterior] […] al 16 de noviembre de 2017 (fecha de expedición del certificado), son departamentales […]» (sic), por ende, susceptibles de ser contabilizados para acceder a la prestación reclamada.
Agrega que «[…] la condena en costas NO se puede fundar únicamente en la derrota de las pretensiones, como en este caso lo hizo el fallador, sin atender los principios de confianza legítima y buena fe» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 27 de octubre de 2021 (f. 468) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 8 de noviembre de 2022 (ff. 506 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes actora y accionada presentaron escritos para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio (ff. 507 a 518 vuelto). 2.1 Solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 13 de abril de 2023 (ff. 519 a 522), la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la demandada de «[…] emit[ir] sentencia de unificación jurisprudencial en la cual, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se defina «qué debe entenderse como “plaza docente” su[s] […], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones […], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial», por cuanto «[…] no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 […], motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Sería del caso emitir pronunciamiento de fondo respecto de los reparos señalados en el recurso de apelación, si no fuera porque la Sala advierte que en el sub lite operó el fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada, que será declarado de oficio, en virtud de las facultades conferidas por los artículos 187 del CPACA y 282 del Código General del Proceso (CGP), según los cuales «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» (se subraya); y «En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda» (destaca la Sala), en su orden.
Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del CGP, aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en la misma causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.
Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.
El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].
En el asunto sub examine, se tiene que, mediante fallo de 18 de marzo de 2014 (ff. 215 a 237), el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la sentencia de 31 de agosto de 2012 (ff. 200 a 2014), proferida por el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Ibagué, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 73001-33-31-007-2011-00242-01) incoada por la aquí actora contra la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en la que reclamaba la pensión gracia a su favor y, en su lugar, las negó, al estimar: Es dable concluir que cuando la señora ARGEMIRA VAQUIRO fue nombrada en 1993 la educación primaria ya estaba nacionalizada y los Fondos Educativos operaban bajo los recursos de la Nación y su personal se calificaba como nacional al tenor de lo indicado en el artículo 12 del decreto 102 de 1976 y mal puede decirse que se beneficiaba del régimen de la denominada nacionalización de la educación. Aunado a lo precedido, nótese cómo el acto de nombramiento de la actora, decreto No. 065 del 31 de julio de 1993, suscrito por el Alcalde del municipio de San Antonio tiene sustento normativo en el artículo 9º de la ley 29 de 1989, en donde establece igualmente las circunstancias ya esbozadas como lo es el pago de las prestaciones sociales a cargo de la Nación y el aval que el Gobierno Nacional debe otorgar a las entidades del orden territorial para tales nombramientos […] […] la pensión gracia no puede ser otorgada indistintamente a todos los maestros que hubiesen cumplido con los 20 años de servicios y los 50 años de edad, sin antes efectuar un análisis realmente de la calidad del docente, es decir, si este a pesar de que tenga la connotación de “nacionalizado” en las certificaciones laborales realmente lo es […] (sic para toda la cita).
En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si en el sub lite se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el precitado artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: Así las cosas, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado y conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la otrora Cajanal, que luego fue sucedida procesalmente por la UGPP;
(ii) existe identidad de objeto, pues aunque en los dos expedientes no hayan sido cuestionados los mismos actos administrativos, lo cierto es que en las decisiones censuradas la Administración negó la pensión gracia deprecada por la demandante; asimismo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 73001-33-31-007-2011-00242-01 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si la profesora acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los tiempos que depreca la actora sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron examinados en el primer litigio: de 1979 a 1980 y a partir de 1993; por tanto, no es dable volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.
En consecuencia, resulta evidente que la sentencia proferida el 18 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima decidió de fondo y en forma definitiva el problema jurídico que fue nuevamente planteado en esta controversia e hizo tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual no es procedente realizar otro análisis jurídico sobre el mismo aspecto, máxime cuando no obran elementos probatorios que permitan fallar sobre hechos, razones o aspectos diferentes a los ya verificados por esta jurisdicción, a pesar del silencio de las partes (incluso del Tribunal de primera instancia) en torno a la existencia de aquella providencia. Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno de la accionante, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará de oficio probada la excepción de cosa juzgada.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 23 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Argemira Váquiro contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar, declárase de oficio probada la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS